ECLI:CZ:US:2001:4.US.402.01
sp. zn. IV. ÚS 402/01
Usnesení
Ústavní soud rozhodl ve věci ústavní stížnosti JUDr. D.H., Ph. D., zastoupené JUDr. L.Č., proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 18. 4. 2001, čj. 30 Ca 73/99-32, o přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, a o návrhu na zrušení části ustanovení §14 odst. 2 zákona č. 2/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh na zrušení části ustanovení §14 odst. 2 zákona č. 2/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se odmítají.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka, s odvoláním na porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 a práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), domáhá zrušení výše uvedeného rozhodnutí krajského soudu.
V odůvodnění svého návrhu uvedla, že je v souladu s ustanovením §2 vyhlášky č. 16/1991 Sb., o zprostředkovatelích, rozhodcích a ukládání kolektivních smluv (dále jen vyhláška č. 16/1991 Sb.), rozhodcem zapsaným v seznamu zprostředkovatelů a rozhodců Ministerstva práce a sociálních věcí. Přípisem tohoto ministerstva ze dne 3. 10. 1999, čj. 52/6313/99, byla ve smyslu ustanovení §13 odst. 2 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o kolektivním vyjednávání"), určena rozhodcem ve sporu o plnění závazku z kolektivní smlouvy sjednané mezi Základní organizací Odborového svazu K., a K., a.s. V dané věci se jednalo o nové rozhodnutí rozhodce, když předchozí rozhodnutí rozhodce JUDr. M.H. ze dne 21. 12. 1994 bylo zrušeno usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 12. 11. 1996, čj. 30 Ca 133/95-22. Předmětem plnění z kolektivního sporu bylo plnění závazku z meziročního přírůstku průměrných mezd, zakotveným v článku F.2.2.1. písm. b) podnikové kolektivní smlouvy, uzavřené mezi shora uvedenými smluvními stranami pro rok 1993. Stěžovatelka v postavení rozhodce rozhodla rozhodnutím ze dne 26. 3. 1999 tak, že KPS, a.s., není povinna doplatit zaměstnancům na mzdách požadovaných 3,559.000,- Kč z titulu závazku sjednaného v citovaném článku kolektivní smlouvy. Stejně jako v předchozím případě v řízení před rozhodcem v téže věci se odborová organizace proti tomuto rozhodnutí odvolala ke Krajskému soudu v Brně, který o podaném odvolání rozhodl ústavní stížností napadeným usnesením, jímž rozhodnutí stěžovatelky - rozhodce (odpůrce v řízení před obecným soudem) zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení, a v němž uložil stěžovatelce povinnost uhradit odborové organizaci (navrhovateli v předcházejícím řízení) náklady řízení ve výši 3. 150,- Kč.
K meritu věci stěžovatelka uvedla, že ji krajský soud v napadeném rozhodnutí zavázal vydat rozhodnutí v rozporu s ústavním právem zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci a právem účastníků kolektivního sporu na rozhodnutí v souladu s čl. 36 a násl. Listiny. Proti tomuto rozhodnutí neexistuje žádný opravný prostředek a to jak co do nákladů řízení, tak i co do vázanosti právním názorem soudu, který rozhodnutí zrušil. Uznává, že obecný soud při svém rozhodování sice správně vycházel z platné právní úpravy, kdy podle ustanovení §14 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání je rozhodnutí rozhodce přezkoumáváno jako nepravomocné rozhodnutí správního orgánu, tedy podle §244 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, v platném znění (dále jen " o.s.ř."). Nicméně jak při postupu ve věci, tak návazně při rozhodování o nákladech řízení, závažným a protiústavním způsobem pochybil.
Pokud jde o samotný výrok o nákladech řízení, v řízení o opravných prostředcích ve správním soudnictví (zejména §250l a násl. o.s.ř.) se při rozhodování o nákladech řízení aplikuje §250k o.s.ř. (hlava II., řízení o žalobách), neboť hlava III. (řízení o opravných prostředcích) sama žádné zvláštní ustanovení o nákladech řízení neobsahuje, takže je nutno v souladu s ustanovením §250l odst. 2 o.s.ř. aplikovat hlavu II. Stěžovatelka je přesvědčena, že podle platné právní úpravy obecný soud při rozhodování o nákladech řízení v konkrétním případě, kdy rozhodoval o přezkoumání rozhodnutí rozhodce v kolektivním sporu, závažně pochybil v tom směru, že nepřihlédl k dikci citovaného ustanovení o.s.ř., podle něhož se ustanovení z hlavy druhé na řízení podle hlavy III. použijí jen "přiměřeně", resp. k tomu, že moderace ohledně nákladů řízení je založena už v §250k odst. 1 o.s.ř. Podle platné právní úpravy může tedy soud rozhodnout také tak, že se povinnost nahradit náklady nepřizná. Obecný soud totiž dle stěžovatelky nepřihlédl k podstatné skutečnosti, že rozhodce v kolektivním sporu není a ani nemůže být správním orgánem a jeho rozhodnutí není rozhodnutím správním. Rozhodce v kolektivních sporech ve smyslu ustanovení §10 a násl. zákona o kolektivním vyjednávání svoji činnost, spočívající v rozhodnutí o řešení kolektivního sporu, vykonává na základě dohody účastníků podle §13 odst. 1 zákona o kolektivním vyjednávání, případně na základě určení Ministerstva práce a sociálních věcí na návrh jedné ze stran kolektivního sporu, pokud se strany kolektivního sporu na rozhodci nedohodnou. Odporovalo by proto zásadě obecné spravedlnosti, kdyby nesl náklady přezkumného řízení, jako je tomu u správního orgánu.
V další části ústavní stížnosti polemizuje s platnou právní úpravou v tom směru, zda je vůbec z ústavního hlediska možné přezkoumat dané rozhodnutí rozhodce v kolektivním sporu procesem správního soudnictví, když poukazuje zejména na to, že rozhodce nejenže není správním orgánem, ale ani jiným (nestátním) subjektem, kterému zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy podle §244 odst. 2 o.s.ř., z čehož vyplývá, že se fakticky nejedná o přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy ve věcech subjektivních práv, tedy řízení, které by z ústavního hlediska spadalo pod režim čl. 36 odst. 2 Listiny. V této souvislosti poukazuje také na skutečnost, že až do novely o.s.ř., provedené zákonem č. 519/1991 Sb., bylo přezkoumávání rozhodnutí rozhodce podle zákona o kolektivním vyjednávání prováděno v "klasickém civilním procesu". Konstatuje, že správní soudnictví je řízením při kterém se neuplatňuje plná soudní jurisdikce, soud přezkoumává pouze zákonnost rozhodnutí, většinou neprovádí dokazování a posouzení merita věci je principiálně ve správním soudnictví vyloučeno. Zdůrazňuje, že procesní postup v posuzované věci měl vliv i na věcnou správnost napadeného rozhodnutí. S ohledem na tyto své závěry současně navrhuje zrušení příslušného ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání, a to část §14 odst. 2 věta druhá, textu před středníkem "při rozhodování postupuje krajský soud podle ustanovení občanského soudního řádu o přezkoumávání nepravomocných správních rozhodnutí soudem". Připomíná, že rozhodce je podle kasačního principu, na kterém je založena platná právní úprava, v novém rozhodnutí vázán právním názorem odvolacího soudu. Krajský soud v napadeném usnesení zavázal stěžovatelku jako rozhodce právním názorem spočívajícím ve stanovisku, že sporný závazek, kterým vznikla zaměstnavateli, tedy K., a.s., povinnost vyplatit v roce 1993 na průměrných mzdách průměrnému počtu pracovníků více, je nutno splnit i v době, kdy soud o věci rozhodoval. Tím uložil stěžovatelce právní povinnost, která je v rozporu s čl. 28 Listiny, podle něhož zaměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci, neboť v současné době nelze dodatečně ohodnotit práci, která byla vykonána v roce 1993.
Dle názoru stěžovatelky je rozhodce soukromoprávní institucí sui generis zřízenou zákonem o kolektivním vyjednávání postupy, uvedenými v tomto zákoně a nařízení vlády č. 16/1991 Sb. Napadeným usnesením se potom jako rozhodce ve sporu o plnění kolektivní smlouvy dostala do situace, kdy v intencích právního názoru krajského soudu rozhodnout fakticky nelze a proti věcnému obsahu tohoto usnesení nemá žádný prostředek ani jiné obrany, než je ústavní stížnost.
Ústavní soud nejdříve přezkoumal formální náležitosti ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že stěžovatelka není osobou oprávněnou k jejímu podání.
Ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1) písm. d) Ústavy ČR, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci, bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy [§72 odst. 1) písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], a to ve lhůtě 60 dnů, která počíná dnem doručení rozhodnutí o posledním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje (§72 odst. 2 zákona). Účastníkem řízení je pak stěžovatel a státní orgán, nebo jiný orgán veřejné moci, proti jehož zásahu ústavní stížnost směřuje. Zákon o Ústavním soudu v citovaném ustanovení vymezuje znaky osoby oprávněné k podání ústavní stížnosti. Takto legitimovanou osobou je fyzická nebo právnická osoba, která byla účastníkem v řízení před orgánem veřejné moci, jehož rozhodnutí se jí má dotýkat, a to pouze tehdy, pokud tato osoba disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod.
V této souvislosti poukazuje Ústavní soud na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 9. listopadu 1999, Pl. ÚS-st.-9/99, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, dle něhož "správní orgán, jehož rozhodnutí bylo úspěšně napadeno správní žalobou, není aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí správního soudu", když současně konstatoval, že "pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jenž je akceptován v postavení paradigmatu právního myšlení v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury".
Tyto závěry je nutno analogicky vztáhnout i na posuzovanou věc, když stěžovatelka jakožto rozhodce dle zákona o kolektivním vyjednávání má postavení orgánu veřejné moci, a to z důvodů dále vyložených.
Dle ustanovení §11 odst. 1, odst. 2, zákona o kolektivním vyjednávání si smluvní strany kolektivní smlouvy po dohodě mohou ve sporu zvolit zprostředkovatele. Pokud se na zprostředkovateli nedohodnou, je určen na návrh kterékoliv ze smluvních stran Ministerstvem práce a sociálních věcí. Zprostředkovatel písemně sdělí smluvním stranám návrh na řešení sporu do 15 dnů ode dne, kdy byl seznámen s předmětem sporu, nedohodnou-li se smluvní strany jinak. Řízení před zprostředkovatelem se považuje za neúspěšné, jestliže spor není vyřešen do 30 dnů ode dne, kdy byl zprostředkovatel seznámen s předmětem sporu, nedohodnou-li se strany na jiné době (§12 odst. 1 odst. 2 dtto). Při neúspěšnosti řízení před zprostředkovatelem smluvní strany mohou po dohodě písemně požádat rozhodce o rozhodnutí ve sporu, přičemž řízení před rozhodcem je zahájeno přijetím žádosti rozhodcem (§13 odst. 1 dtto). Pokud se smluvní strany takto nedohodnou a jde-li o spor o plnění závazků z kolektivní smlouvy, určí rozhodce na návrh kterékoliv ze smluvních stran Ministerstvo práce a sociálních věcí a doručením rozhodnutí rozhodci je řízení před ním zahájeno (§13 odst. 2 dtto). Rozhodce písemně sdělí smluvním stranám rozhodnutí do patnácti dnů od zahájení řízení (§13 odst. 5 dtto). Krajský soud zruší na návrh smluvní strany rozhodnutí rozhodce o plnění závazků z kolektivní smlouvy, jestliže je v rozporu s právními přepisy nebo kolektivními smlouvami. Návrh na zrušení rozhodnutí rozhodce může smluvní strana podat do patnácti dnů od jeho doručení. Nebyl-li v této lhůtě podán návrh na zrušení rozhodce u soudu nebo byl-li tento návrh soudem zamítnut nebo řízení zastaveno, je doručené rozhodnutí rozhodce v právní moci, přičemž pravomocné rozhodnutí rozhodce o plnění závazků z kolektivní smlouvy je soudně vynutitelné (§14 odst. 1 až odst. 5 dtto).
Z citovaných ustanovení vyplývá, že rozhodce dle zákona o kolektivním vyjednávání naplňuje kvalifikační podmínky "orgánu veřejné moci" tak, jak je vymezován konstantní judikaturou Ústavního soudu. Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu. Institut "veřejné moci" je vnímán jako institut zahrnující přímou "moc státní" a dále "zbývající veřejnou moc". Státní mocí disponuje sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím svého zvláštního státního aparátu. Tzv. zbývající veřejná moc je v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí, je od státní moci v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. S veřejnou mocí přitom souvisí neoddělitelně nerovnost v postavení subjektů ve vztazích touto mocí ovládaných (srov. nález Ústavního soudu ve věci, sp. zn. I. ÚS 41/98, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení, sv. 12, č. 147, vydání 1., Praha, C.H.Beck 1999).
Řečeno jinými slovy, postavení orgánu veřejné moci sui generis má i rozhodce ve smyslu zákona o kolektivním vyjednávání, neboť autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů (stran kolektivní smlouvy), které s ním nejsou v rovném postavení, obsah tohoto rozhodnutí nezávisí od vůle těchto subjektů, toto rozhodování je součástí pravomoci rozhodce zakotvené zákonem o kolektivním vyjednávání a účastenství, v rozhodování před rozhodcem je nutnou podmínkou pro rozhodování sporů těchto subjektů ve věci plnění závazků z kolektivní smlouvy.
Stran námitek stěžovatelky směřujících do nedostatků platné právní úpravy správního soudnictví Ústavní soud konstatuje, že těmito se zabýval v různých věcech, před ním řešených, obsáhle ve své judikatuře a zejména souhrnně v rozhodnutí ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, kterým část pátou "Správní soudnictví" (§244-250s) o.s.ř. dnem 31. prosince 2002 zrušil. Pro stručnost na toto své rozhodnutí odkazuje, přičemž současně přiznává, že v kontextu se současnou koncepcí správního soudnictví a neexistencí Nejvyššího správního soudu, který Ústava ČR do soustavy soudů výslovně začlenila, a tudíž stavem, kdy je jeho funkce zčásti suplována Ústavním soudem, stávající stav, na němž je postavena právní úprava správního soudnictví, vytváří zásadní nerovnost mezi fyzickými a právnickými osobami na straně jedné, které jsou oprávněny k podání ústavní stížnosti a orgány veřejné moci majícími v řízení ve správním soudnictví postavení odpůrce na straně druhé, nemajícími možnost bránit se vůči takovým rozhodnutím, jež nejsou či nemusejí být věcně správná (přezkum věcné správnosti rozhodnutí před správním soudem je možný jen tehdy, je-li toto hledisko současně kritériem zákonným, což je jevem prakticky neexistujícím), ústavní stížností, když nejsou k jejímu podání aktivně legitimováni.
K návrhu na zrušení příslušného ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání, a to části ustanovení §14 odst. 2 věta druhá, textu před středníkem "při rozhodování postupuje krajský soud podle ustanovení občanského soudního řádu o přezkoumávání nepravomocných správních rozhodnutí soudem" Ústavní soud poznamenává, že z dikce ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu je zcela evidentní, že primárním prostředkem k ochraně stěžovatelových ústavně zaručených práv před Ústavním soudem je ústavní stížnost. Teprve tehdy, kdy tato splňuje všechny zákonem požadované procesní náležitosti, je možno meritorně se zabývat návrhem na zrušení právního předpisu, případně jeho jednotlivého ustanovení, což ve svých důsledcích znamená, že návrh na zrušení právního předpisu sdílí osud ústavní stížnosti. Jestliže tedy Ústavní soud odmítne ústavní stížnost z procesních důvodů, je s ústavní stížností odmítnut také návrh na zrušení právního předpisu. Je-li totiž ústavní stížnost nezpůsobilá k věcnému projednání, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání takového návrhu (§64 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu) zcela nežádoucím způsobem přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění nemají (nejsouce hypoteticky, když byla ústavní stížnost odmítnuta z procesních důvodů, a tudíž k meritornímu posouzení její opodstatněnosti nedošlo, ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni).
Jestliže byla ústavní stížnost z důvodů shora vyložených podána osobou, jež není oprávněna k jejímu podání, nezbylo Ústavnímu soudu, aniž by se zabýval věcným obsahem ústavní stížnosti, než ji podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítnout jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Vzhledem k tomu, že návrh byl odmítnut, nejsou splněny podmínky pro projednání akcesorického návrhu na zrušení výše uvedeného ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2001
JUDr. Pavel Varvařovský, v.r.
předseda senátu