ECLI:CZ:US:2002:2.US.142.02
sp. zn. II. ÚS 142/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Malenovského a soudců JUDr. Vojtěcha Cepla a JUDr. Antonína Procházky ve věci ústavní stížnosti F. B., dipl. tech., zastoupeného Mgr. J. Č., advokátem, proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 17.1.2002, č.j. 7 A 179/2000-74, a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13.7.2000, č.j. 560/1804/2000-Pell, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V ústavní stížnosti, doručené Ústavnímu soudu dne 6.3.2002, napadá stěžovatel v záhlaví usnesení označený rozsudek Vrchního soudu v Praze, kterým tento soud zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR, stejně jako předmětné rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13.7.2000, č.j. 560/1804/2000-Pell, jímž se mění rozhodnutí České inspekce životního prostředí tak, že se zakazuje stěžovateli (dříve stavebníkovi) pokračovat ve výstavbě energetického vodního díla Podhradí-Loibing na řece Dyji v kat. území Podhradí nad Dyjí a Stálky, bez potřebných výjimek ze zákazu škodlivého zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů, ve smyslu §50 odst. 1, odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 114/1992 Sb."), vyskytujících se v předmětné lokalitě, a to s účinností do vydání těchto výjimek podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. příslušným orgánem.
Napadenému rozsudku Vrchního soudu v Praze stěžovatel vytýká, že označený soud, jako orgán veřejné moci, porušil svým rozhodnutím jeho ústavně zaručená základní práva, a to princip právní jistoty, zakotvený v čl. 1 Ústavy a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Podle názoru stěžovatele porušil vrchní soud právo, uvedené v čl. 36 odst. 1 Listiny tím, že z odůvodnění napadeného rozsudku údajně nevyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami soudu při hodnocení důkazů, a z nich vyvozených právních závěrů. Napadený rozsudek prý postrádá zejména vymezení konkrétních důvodů, které soud vedly k závěru, že přezkoumávané správní rozhodnutí postrádá takové vady, které by ve svém důsledku znamenaly nulitu správního aktu.
Ke skutkové stránce věci stěžovatel uvedl, že rozhodnutím Okresního úřadu Znojmo, referátu životního prostředí č. 254 ze dne 9.9.1996, č.j. Vod. 1699/231.2/96-Ko, mu bylo uděleno povolení k nakládání s vodami a ke zřízení (stavbě) vodohospodářského díla "Energetické vodní dílo Podhradí-Loibing". Před vydáním předmětného rozhodnutí stěžovatel doložil mimo jiné též závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, kterým tento orgán ochrany přírody vyslovil souhlas se stavbou.
Dne 13.2.1998 bylo stěžovateli doručeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu v Brně, oddělení ochrany přírody (dále jen "ČIŽP") o zahájení správního řízení o omezení a zákazu škodlivé činnosti, ve smyslu §66 zákona č. 114/1992 Sb. Dne 28.7.1998 vydala ČIŽP rozhodnutí sp. zn. 7/HI/225/98/Sa o zastavení správního řízení o omezení zákazu škodlivé činnosti ve věci výstavby energetického vodního díla Podhradí-Loibing, když dospěla k závěru, že výskyt chráněných druhů živočichů ve stavební lokalitě byl v odborných kruzích znám již před datem zahájení stavby. Označené rozhodnutí bylo napadeno odvoláním Moravského rybářského svazu, sekretariátu svazového výboru v Brně, podepsaným jeho tajemníkem ing. V. H., na jehož základě bylo označené rozhodnutí odvolacím orgánem - Ministerstvem životního prostředí, zrušeno a věc byla vrácena orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Ten věc znovu projednal a opětovně rozhodl o zastavení řízení. Výše popsaná procesní situace se opakovala se stejným výsledkem celkem třikrát.
Změna v zahájeném správním řízení nastala až vydáním (v pořadí již čtvrtého) rozhodnutí ČIŽP v Brně ze dne 6.5.2000, kterým byla stěžovateli zakázána činnost, jež by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody v lokalitě na řece Dyji, zasažené stavební činností stěžovatele. Proti tomuto rozhodnutí se odvolal stěžovatel a o jeho odvolání bylo rozhodnuto rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13.7.2000, č.j. 560/1804/2000-Pell.
Ministerstvu životního prostředí ČR a ČIŽP v Praze stěžovatel vytýká, že byl jejich rozhodnutími údajně zkrácen na svých právech, neboť mu prý bylo protiprávně znemožněno realizovat jeho podnikatelský záměr tím, že po vydání rozhodnutí ČIŽP v Brně ze dne 28.7.1998, č.j. 7/41/225/98/Sa, byla vydávána již jen "nezákonná či nicotná rozhodnutí".
Stěžovatel považuje za podstatné, s ohledem na vývoj procesní situace ve věci, že podání Moravského rybářského svazu, sekretariátu svazového výboru označenému jako odvolání, neměly být přisouzeny účinky řádného úkonu, odvolání, z toho důvodu, že označený svaz je občanským sdružením, registrovaným v souladu se zákonem č. 83/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když dle §26 odst. 2 platných stanov, je podle názoru stěžovatele oprávněn jednat jménem Svazu jeho předseda současně s tajemníkem sekretariátu. Jestliže tedy, dovozuje stěžovatel, odvolání podepisoval pouze tajemník svazu, nešlo o právně relevantní úkon, se způsobilostí mít zamýšlené právní účinky. Z tohoto důvodu měla prý být veškerá podání označeného subjektu odmítnuta, jako nepřípustná odvolání, dle §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "správní řád").
Z rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13.7.2000, č.j. 560/1804/2000-Pell, se zjišťuje, že z podnětu odvolání stěžovatele odvolací orgán přezkoumal podle §59 odst. 1 správního řádu rozhodnutí České inspekce životního prostředí, ředitelství Praha, oddělení ochrany přírody ze dne 6.5.2000, č.j. 90/OP/4455//00/Mi, ve věci zákazu činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, a rozhodlo tak, že se mění podle §59 odst. 2 správního řádu znění výše citované rozhodnutí následovně:
"Česká inspekce životního prostředí, orgán ochrany přírody, ve smyslu §75 zák. č. 114/1992 Sb., příslušná podle §80 odst. 1 citovaného zákona, ve správním řízení zahájeném dne 10.2.1998 pod č.j. 7/OP/046/Zah/98, po novém projednání na základě rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 29.11.1999, č.j. 860/2345//99-Pell rozhodla podle §66 zák. č. 114/1992 Sb. tak, že zakazuje stěžovateli pokračovat ve výstavbě energetického vodního díla Podhradí-Loibing na řece Dyji v k.ú. Podhradí nad Dyjí a Stálky, která by mohla způsobit nedovolenou změnu zvláště chráněných částí přírody, spočívající ve škodlivém zasahování do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, vyskytujících se v uvedeném úseku Dyje, uvedených v přiloženém seznamu, který je nedílnou součástí výroku rozhodnutí...."
Účinnost předmětného rozhodnutí skončí právní mocí rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazu dle §50 odst. 1, odst. 2 zák. č. 114/1992 Sb.
Odůvodnění předmětného správního rozhodnutí obsahuje shrnutí výsledků dosavadních šetření, ať již vlastních či jiných odborných orgánů, včetně jejich znaleckých posudků, námitky účastníků řízení a konstatuje se v něm, že v průběhu řízení bylo zjištěno, že předmětný úsek řeky Dyje je mimořádně hodnotným a zachovalým biotopem, v mnoha aspektech dokonce unikátní lokalitou, s řadou vzácných a zvlášť chráněných druhů živočichů. Stavba jezu a s ním spojené vodní dílo by negativním a zákonem nedovoleným způsobem zasáhlo do přirozeného biotopu této části proudící řeky Dyje.
Zásah do předmětné lokality a tím i do přirozeného vývoje zvlášť chráněných druhů živočichů zákon připouští pouze v případě udělení výjimky dle §56 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, bude-li stěžovatelem prokázáno, že jiný veřejný zájem výrazným způsobem převyšuje zájem na ochraně přírody.
Udělení výjimky dle §56 zák. č. 114/1992 Sb. nelze nahradit žádným jiným rozhodnutím, tj. ani platným územním rozhodnutím či stavebním povolením.
Stěžovatel se správní žalobou proti výše citovanému správnímu rozhodnutí odvolacího orgánu domáhal jeho přezkoumání. Za porušení svého subjektivního práva označil nemožnost realizovat svůj pravomocně povolený podnikatelský záměr, výstavbu vodního díla, neboť po vydání správního rozhodnutí ze dne 28.7.1998, zn. 7/41/225/98/Sa, byla správními orgány vydávána údajně již jen nezákonná či nicotná rozhodnutí. K označenému rozhodnutí ze dne 28.7.1998 o zastavení správního řízení stěžovatel dovozuje, že prý nabylo právní moci dne 15.8.1998, neboť podle jeho názoru nebylo v zákonem stanovené odvolací lhůtě podáno žádné přípustné, kvalifikované odvolání, jež by zakládalo odkladný účinek ohledně právní moci prvostupňového rozhodnutí, a tím předmětné rozhodnutí prý vytvořilo pro další průběh řízení překážku věci pravomocně rozsouzené.
Vrchní soud v Praze se v rozsudku ze dne 17.1.2002, čj. 7 A 179/2000-74, zabýval žalobními námitkami stěžovatele, neboť jejich rozsahem byl v rámci naplnění dispoziční zásady v tzv. správním soudnictví vázán a s ohledem na obsah příslušného správního spisu konstatoval, že dne 10.2.1998 bylo na základě kontrolní činnosti ČIŽP, oblastního inspektorátu v Brně, zahájeno dle §66 zákona č. 114/1992 Sb. správní řízení ve věci omezení a zákazu škodlivé činnosti, a to dle příslušných ustanovení správního řádu, který je pro toto řízení předpisem procesním. Správní řád ukládá každému příslušnému orgánu zahájené správní řízení ukončit pravomocným správním rozhodnutím. Jestliže tedy bylo, zdůrazňuje vrchní soud, rozhodnutí ze dne 28.7.1998 zrušeno pravomocným rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 7.10.1998, č.j. 860/2029/98-Pell, dostalo se správní řízení do stádia, kdy bylo nutno v zahájeném správním řízení pokračovat a vydat nové rozhodnutí, neboť zrušené rozhodnutí ze dne 28.7.1998 nelze považovat za rozhodnutí, kterým bylo ukončeno zahájené správní řízení, když současně je nutno na zrušené správní rozhodnutí nahlížet jako na rozhodnutí, které neexistuje, a nemůže tedy mít žádné právní účinky, na rozdíl od správního rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 7.10.1998, které má právní účinky pravomocného správního rozhodnutí, neboť nebylo žádným zákonem stanoveným způsobem zrušeno.
Za této procesní situace jsou pak důvody, uvádí dále vrchní soud, ze kterých stěžovatel dovozuje existenci překážky věci pravomocně rozhodnuté, tj. podání odvolání neoprávněným subjektem, zcela irelevantní a soud nepovažoval za potřebné se jimi zabývat. Přezkumný soud zdůraznil, že pokud by připustil námitku překážky věci pravomocně rozhodnuté, bylo by to pouze za situace, pokud by o téže věci, za účasti týchž účastníků řízení, bylo rozhodnuto meritorně, tedy ve věci samé. Zrušené rozhodnutí o zastavení řízení však není rozhodnutím ve věci samé, ale rozhodnutím procesní povahy, které i kdyby nabylo právní moci, nemůže dle povahy řízení zabránit vydání nového rozhodnutí správního orgánu ve věci samé.
Důvodnou neshledal vrchní soud ani námitku stěžovatele o nicotnosti (nulitě) napadeného správního rozhodnutí pro nedostatek zákonného podkladu pro další řízení. Ve shodě s právní literaturou i praxí vymezil přezkumný soud okruh důvodů, které působí, že daný správní akt je nicotný. Vzhledem k tomu, že žádný z jím uvedených důvodů na daný případ nedopadá, uzavřel vrchní soud odůvodnění svého rozsudku konstatováním, že ve vztahu k předmětným rozhodnutím nelze hovořit o jejich nulitě.
Ústavní stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel odůvodňuje ústavní stížnost poukazem na údajné porušení čl. 1 Ústavy ČR (uvádějící, že lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní), dále porušením čl. 36 odst. 1 Listiny (jenž stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu).
Poukaz stěžovatele na údajné porušení principu právní jistoty s ohledem na výše citované články Ústavy ČR a Listiny je zcela nepřípadný, neboť citované znění čl. 1 Ústavy bezesporu žádným způsobem nebrání (a s ohledem na napadený rozsudek Vrchního soudu v Praze ani nezabránilo) právu stěžovatele, domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Princip právní jistoty nelze v žádném případě zaměňovat s mylným názorem stěžovatele, že došlo k porušení jeho práva tím, že žalobě na přezkoumání napadených správních rozhodnutí nebylo vyhověno.
Ústavní soud ČR si z důvodu řádného posouzení námitek obsažených v ústavní stížnosti vyžádal spis Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 179/2000, ze kterého zjistil, mimo skutečností již zmiňovaných v napadeném správním rozhodnutí a rozsudku, následující skutečnosti:
Rozhodnutím ČIŽP, oblastního inspektorátu Brno ze dne 12.2.1998, zn. 7/OP/050/Zah/98 bylo v rámci správního řízení, zahájeného dne 10.2.1998, vydáno předběžné opatření, kterým se s okamžitou platností zastavuje výstavba energetického vodního díla Podhradí-Loibing na řece Dyji v k. ú. Podhradí a Stálky.
V odůvodnění příslušný orgán ochrany přírody poukázal na výsledky vlastních šetření i odborných stanovisek vědeckých institucí, které prokázaly v lokalitě dotčené výstavbou energetického vodního díla výskyt konkrétních chráněných druhů živočichů, druhy kriticky a silně ohrožené.
Proti výše uvedenému rozhodnutí se stěžovatel odvolal, odvolání však bylo podle §59 odst. 2 správního řádu odmítnuto s tím, že prvostupňový správní orgán je ve smyslu §66 zákona č. 114/1992 Sb. oprávněn ukládat opatření, tj. omezit nebo zakázat i činnost povolenou, nastanou-li skutečnosti, uvedené v příslušných ustanoveních zákona č. 114/1992 Sb.
Dne 28.7.1998 vydala ČIŽP inspektorát Brno rozhodnutí zn. 7/Hi/225/98/Sa, kterým bylo zahájené správní řízení zastaveno z toho důvodu, že podle názoru prvostupňového orgánu ochrany přírody vznikly výkladové pochybnosti o možnosti použití §66 zák. č. 114/1992 Sb. v případě, kdy již v předcházejících řízeních mohl kterýkoliv orgán ochrany přírody účinně uplatnit svůj právní zájem na ochraně přírody a krajiny. Předmětné rozhodnutí bylo však zrušeno odvolacím orgánem z podnětu odvolání účastníka řízení - Moravského rybářského svazu v Brně a věc byla vrácena orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí ve věci, když s důvodem zastavení správního řízení odvolací orgán zásadně nesouhlasil.
Nejprve je nutno zdůraznit, že konstantní judikatura i právní praxe vycházejí při posuzování správního aktu z tzv. presumpce správnosti správního aktu, podle nichž i vadný správní akt, který není nicotný, je platný a pokládá se za bezvadný, dokud není stanoveným úředním postupem zrušen či změněn. Je tedy zřejmé, že i vadný správní akt, který nebyl zrušen, vyvolává zamýšlené právní účinky (viz např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 2.10.1996, sp. zn. II. ÚS 275/95, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 6, pod č. 90).
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že vrchní soud v odůvodnění rozsudku dostatečně jasným způsobem nevyložil, z jakého důvodu neshledal žalobou napadená správní rozhodnutí akty nicotnými. Toto tvrzení však neodpovídá skutečnosti. Vrchní soud konstatoval, že nulita (nicotnost) správního aktu nastává v důsledku vady takového charakteru a intenzity, že se již v konkrétním případě nedá hovořit o správním aktu. O nulitu správního aktu tedy jde v důsledku vady kompetence správního orgánu (jako je např. absolutní věcná nebo místní nepříslušnost), absolutního nedostatku formy projevu vůle, rozhodnutím uloženého jednání, adresovaného konkrétnímu subjektu, které je trestné, či nesmyslného nebo zcela neurčitého obsahu správního aktu, případně projevu vůle původce správního aktu.
V případě rozhodnutí ze dne 7.10.1998, jímž bylo zastaveno správní řízení, jde o rozhodnutí procesního charakteru, které však v žádném případě nelze označit za nulitní (nicotné), neboť nenaplňuje v žádném ohledu charakter takových správních aktů. Jak ve vztahu k označenému správnímu rozhodnutí zdůraznil již vrchní soud, nejedná se o rozhodnutí meritorní, jímž bylo rozhodnuto ve věci samé, ale o rozhodnutí procesního charakteru. Ze znění příslušných ustanovení zákona č. 114/1992 Sb. vyplývá, ze ČIŽP, jako orgán ochrany přírody, je povinna v rámci své působnosti nejen zjišťovat případy ohrožení a poškození přírody, ale v případě zjištění takového stavu, jsouc vázána svým aktivním podílem na mezinárodní spolupráci v ochraně přírody a plníc rovněž závazky z mezinárodních úmluv, programů a projektů přijatých k ochraně přírody, je oprávněna ukládat opatření podle §66 citovaného zákona, tj. omezit nebo zastavit činnost, jež by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost zakázat.
Stručně řečeno, správní řízení zahajuje orgán ochrany přírody I. stupně vždy, při splnění zákonných podmínek vyplývajících ze zákona č. 114/1992 Sb. z úřední povinnosti, když ukončit jej může pouze tehdy, odpadl-li důvod jeho zahájení (§30 správního řádu). Pod zorným úhlem výše uvedených důvodů nelze akceptovat stěžovatelovy námitky o údajné překážce věci pravomocně rozhodnuté a nulitě veškerých správních aktů, vydaných v období po dni 28.7.1998 (resp. po 15.8.1998), a stěžovatelem již ve správní žalobě akcentovaný důvod údajně nepřípustného odvolání Moravského rybářského svazu v Brně.
Závěrem Ústavní soud konstatuje, že napadená správní rozhodnutí neruší pravomocná vodoprávní rozhodnutí, ale vytvářejí zákonnou překážku pro jejich realizaci, jež je zcela v intencích příslušného zákona č. 114/1992 Sb. Z pozice ústavnosti však nelze problém vyjádřený v ústavní stížnosti chápat tím způsobem, že proti sobě stojí zájem a právo jednotlivce na realizaci jeho podnikatelského záměru a veřejný zájem (neomezený hranicemi České republiky) na ochraně obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, ale tak, že ve smyslu čl. 26 odst. 1, odst. 2 Listiny může být právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost omezeno podmínkami, omezeními, která stanoví zákon. Stejný princip, vyplývající z čl. 26, odst. 1, odst. 2 je ostatně zakotven v čl. 4 Listiny.
Pokud se týká námitky stěžovatele, poukazující na údajné nedostatky odůvodnění napadeného rozsudku, spočívající v nejasném vztahu mezi skutkovými zjištěními, hodnocením provedených důkazů a z nich vyvozených právních závěrů, je nutno poukázat na určitou specifičnost správního soudnictví, neboť v řízení podle hlavy páté, části druhé občanského soudního řádu se dokazování neprovádí, soud vychází ze skutkových zjištění správních orgánů, ale sám žádná skutková zjištění neprovádí, a tedy je ani nehodnotí.
Ústavní soud neshledal opodstatněným tvrzení stěžovatele o porušení čl. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny, ve vztahu k ústavní stížností napadenému rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 17.1.2002 a rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 13.7.2000. S ohledem na výše uvedené skutečnosti senát Ústavního soudu ČR mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení návrh, podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním sudu, ve znění pozdějších předpisů, odmítl jako zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
JUDr. Jiří Malenovský
předseda senátu
V Brně dne 28. května 2002