ECLI:CZ:US:2003:1.US.181.01
sp. zn. I. ÚS 181/01
Nález
Nález Ústavního soudu (I. senátu) ze dne 16. dubna 2003 sp. zn. I. ÚS 181/01 ve věci ústavní stížnosti MVDr. A. L. proti rozhodnutí senátu čestné rady Komory veterinárních lékařů České republiky z 20. 1. 2001 o uložení písemného napomenutí stěžovateli a o povinnosti k náhradě nákladů disciplinárního řízení.
Výrok
Rozhodnutí senátu čestné rady Komory veterinárních lékařů České republiky ze dne 20. 1. 2001 o uložení písemného napomenutí MVDr. A. L. a o povinnosti k náhradě nákladů disciplinárního řízení se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se ústavní stížností s odvoláním na tvrzené porušení čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod domáhal zrušení rozhodnutí senátu čestné rady Komory veterinárních lékařů České republiky ze dne 20. 1. 2001, kterým mu bylo uloženo písemné napomenutí jako disciplinární opatření podle §17 odst. 1 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, pro porušení §1 odst. 3 a §3 odst. 3 profesního řádu a stanovena povinnost uhradit náklady disciplinárního řízení ve výši 5 000 Kč.
V ústavní stížnosti zejména uvedl, že je jedním ze společníků obchodní společnosti "Klinika J., s. r. o.", vykonávající léčebnou péči v oblasti veterinárního lékařství, a rovněž členem Komory veterinárních lékařů (dále též "Komora"), stavovské organizace sdružující veterinární lékaře. Podle skutkového stavu popsaného v návrhu na zahájení disciplinárního řízení ze dne 20. 5. 2000 se měl porušení citovaných ustanovení profesního řádu dopustit z titulu funkce odpovědného zástupce Kliniky J., s. r. o., kde byla provedena operace psa, při které bylo zanedbáno toxikologické vyšetření a neprovedena další nutná opatření. S ohledem na skutečnost, že lékaři, kteří vyšetření provedli za Kliniku J., s. r. o., nebyli členy Komory veterinárních lékařů, směřoval návrh na zahájení disciplinárního řízení proti stěžovateli jako odpovědnému zástupci uvedené společnosti. Podle jeho názoru mu disciplinární opatření bylo uloženo v rozporu se skutkovým a právním stavem věci, neboť k porušení citovaných ustanovení profesního řádu nebyly dány subjektivní ani objektivní podmínky.
Stěžovatel se žádným způsobem na tomto konkrétním případě jako "veterinární lékař při výkonu svého povolání" nepodílel, což je stanoveno jako podmínka v příslušných ustanoveních profesního řádu, a porušení vytýkaných povinností se tedy nemohl - byť i z nedbalosti - dopustit. Snaha o dovození jeho disciplinární odpovědnosti z titulu funkce zástupce právnické osoby podle něj nemá oporu ani v obecně závazných právních předpisech ani v předpisech stavovských. Stěžovatel je jediným z lékařů a zaměstnanců Kliniky J., s. r. o., který je členem Komory veterinárních lékařů, a proto je prý zřejmé, že jde o úsilí potrestat právě jej. Další porušení svých základních práv spatřuje stěžovatel v tom, že podle §17 odst. 1 zákona č. 381/1991 Sb. a §10 disciplinárního řádu Komory veterinárních lékařů České republiky nelze proti napadenému rozhodnutí podat opravný prostředek, a tedy jej přezkoumat cestou nezávislého soudu, a že podle §6 disciplinárního řádu je při jednání před čestnou radou Komory veterinárních lékařů vyloučena přítomnost právního zástupce.
Komora veterinárních lékařů České republiky jako účastník řízení před Ústavním soudem ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, doplněném obsáhlými spisovými přílohami, konstatovala, že podle §4 odst. 1 zákona č. 381/1991 Sb. musí být každý veterinární lékař vykonávající na území České republiky odbornou veterinární činnost členem Komory. Na pracovníky "Kliniky J., s. r. o." bylo podáno několik stížností, které však nebylo v pravomoci Komory vyřídit, neboť ti nejsou jejími členy. Tím je popírána jedna ze základních funkcí stavovských komor s povinným členstvím - osobní odpovědnost každého jejího člena vůči zákazníkům. V daném případě provedli odbornou veterinární činnost MVDr. T. a MVDr. B. z uvedené společnosti, se kterými nebylo možno zahájit disciplinární řízení právě z důvodu, že nejsou jejími členy. Komora, která ze zákona dbá na to, aby výkon veterinární odborné činnosti byl vykonáván řádným způsobem, proto zahájila disciplinární řízení se stěžovatelem jako statutárním zástupcem a odpovědnou osobou za výkon této činnosti v rámci "Kliniky J., s. r. o.", i když nelze zpochybnit, že konkrétní stížnost vůči němu skutečně nesměřovala. Podle účastníka řízení je zásadním problémem v takových případech údajný rozpor mezi zákonem č. 381/1991 Sb., který stanovuje povinné členství v Komoře, a zákonem č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, který v §60 naopak připouští možnost nepovinného členství, a Ústavní soud by se proto podle názoru Komory měl v souvislosti s ústavní stížností zabývat tímto nežádoucím právním stavem, kdy dochází k rozporu mezi dvěma zákony stejné právní síly. Pokud jde o to, že z ústního jednání senátů čestné rady Komory je vyloučen právní zástupce obviněného, což je umožněno ustanovením disciplinárního řádu schváleného Sněmem - vrcholným orgánem Komory, Komora uvádí, že při jednání má být posuzována zejména etická a veterinární stránka případu a jedná se o výlučně kolegiální záležitost.
V písemném stanovisku z 15. 4. 2003, které Ústavní soud krátce před ústním jednáním obdržel, se nicméně Komora zčásti distancovala od vlastních námitek, když uvedla, že námitka kolize dvou předpisů se jeví jako "neaktuální", a sdělila, že disproporce v ustanovení vnitřního předpisu, tj. disciplinárního řádu, bude odstraněna poté, co další novela veterinárního zákona vstoupí v účinnost (1. 7. 2003).
II.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ze shromážděných podkladů Ústavní soud zjistil, že Senát čestné rady Komory veterinárních lékařů České republiky vydal napadené rozhodnutí k návrhu na zahájení disciplinárního řízení, podaném revizní komisí této Komory, dne 20. 5. 2000. V návrhu je uvedeno, že revizní komise v daném případě dospěla k závěru, že se jednalo rovněž o profesní pochybení stěžovatele z titulu jeho funkce odpovědného zástupce Kliniky J., s. r. o., na které byla stanovena špatná diagnóza onemocnění zvířete, a nebyla provedena nutná vyšetření na vyloučení otravy. V odůvodnění rozhodnutí, kterým bylo stěžovateli uloženo písemné napomenutí jako disciplinární opatření podle §17 odst. 1 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb. pro porušení §1 odst. 3 a §3 odst. 3 profesního řádu a stanovena povinnost uhradit náklady disciplinárního řízení ve výši 5 000 Kč, je pouze stručně uvedeno, že senát se zabýval konkrétně specifikovanými listinnými podklady a výslechem stěžovatele, který však se senátem odmítl jednat, neboť valná hromada Kliniky J., s. r. o., mu přikázala mlčenlivost. Rozhodnutí je opatřeno razítkem Komory veterinárních lékařů České republiky, podepsáno předsedou senátu MVDr. A. K. a uzavřeno poučením, že proti němu "nelze možno podat opravný prostředek".
Ustanovení §17 zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, poskytuje čestné radě Komory možnost při závažném nebo opětovném porušení povinností uložit členu Komory některé z disciplinárních opatření - písemné napomenutí, pokutu do výše 30 000 Kč, podmíněné vyškrtnutí ze seznamu členů Komory nebo vyškrtnutí z tohoto seznamu až na dobu pěti let. Proti rozhodnutí o uložení disciplinárního opatření je možno podle §18 citovaného zákona podat opravný prostředek k soudu s výjimkou rozhodnutí o písemném napomenutí, což je zopakováno i v disciplinárním řádu Komory. Stěžovateli nezbylo, než se obrátit s ústavní stížností na Ústavní soud, protože přezkum uvedeného rozhodnutí obecným soudem je ze zákona vyloučen.
Ve zkoumaném případě jde o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit. Komora tak nad těmito členy - příslušníky určitého profesního stavu - vykonává určitá mocenská oprávnění, mezi něž typicky patří právě kárná pravomoc. Tato pravomoc však samozřejmě není bezbřehá, je regulována zákonem a proti rozhodnutí, které členu komory stanoví jakékoli povinnosti, musí být umožněno podat návrh na soudní přezkum. Ústavní soud zde v uvedených souvislostech odkazuje na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 96; vyhlášen pod č. 276/2001 Sb.), kterým ke dni 31. 12. 2002 zrušil celou část pátou občanského soudního řádu a kde mj. připomněl, že "trestním obviněním" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jsou podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům, vojákům, policistům) nebo ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím.
Pokud výše uvedené zákonné ustanovení umožňuje rozhodnutí o pouhém písemném napomenutí ze soudního přezkumu vyjmout, což samo o sobě ještě nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za protiústavní, klade tato skutečnost zvýšené nároky na orgán rozhodující o tomto nejslabším disciplinárním opatření. Takové rozhodnutí musí být prosté jakýchkoli nedostatků a především nesmí ukládat obviněnému žádné další sankce, resp. povinnosti, jinak vede, jak se také stalo v daném případě, přímo k porušení jeho ústavně zaručených práv. Tím, že stěžovateli byla uložena povinnost k úhradě nákladů disciplinárního řízení ve výši 5 000 Kč, bylo výrazně zasaženo do jeho hmotných práv, bez možnosti nechat takové rozhodnutí přezkoumat nezávislým soudem. Komora veterinárních lékařů si nesmí při výkonu svých zákonných povinností, ke kterým mj. patří péče o to, aby její členové vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným obecně závaznými právními předpisy a řády Komory, situaci ulehčovat, resp. obcházet zákon a ve svém důsledku i ústavní předpisy. Věc je o to závažnější, že podle §14 odst. 1 disciplinárního řádu znamenají dvě napomenutí během dvou let automaticky uložení disciplinárního opatření pokuty 20 000 Kč, což vyvolává závažné pochybnosti o samotné ústavnosti takového ustanovení. I takový předpis je však nutno interpretovat ústavně konformním způsobem a ustanovení umožňující uložení jakékoli finanční povinnosti, ať již ji označují přímo jako pokutu nebo jako náhradu nákladů řízení (mající fakticky charakter skryté pokuty), používat jenom v případech řízení o disciplinárních opatřeních, která jsou ze zákona přezkoumatelná soudem, neboť každá fyzická i právnická osoba má v České republice ústavně zaručené právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Pro úplnost nutno dodat, že samozřejmou a zákonnou náležitostí rozhodnutí, byť o pouhém písemném napomenutí, je také jeho řádné odůvodnění. Ani v tomto směru nebyly zákonné požadavky dodrženy; odůvodnění je zcela nedostatečné a nevyplývá z něj, co je stěžovateli přesně vytýkáno, které důkazy byly provedeny a jak tyto důkazy rozhodující orgán zhodnotil. Pouhý stručný odkaz na návrh na zahájení disciplinárního řízení revizní komise Komory nestačí.
K poznámce Komory, aby se Ústavní soud zabýval výše vyloženým údajným rozporem mezi dvěma předpisy stejné právní síly, nutno uvést, že nejde o návrh, který by splňoval zákonné podmínky. V této souvislosti lze jen poukázat na tradiční výkladová pravidla a již zmíněnou nutnost používání ústavně konformní interpretace. Pouze jako obiter dictum Ústavní soud k tomuto údajnému rozporu, jehož podstatou je otázka, zda je či není členství v Komoře veterinárních lékařů České republiky povinné, dodává, že každý, kdo chce uvedenou profesi stanoveným způsobem vykonávat, musí být podle zákona členem této Komory (ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 381/1991 Sb. snad nelze formulovat jednoznačněji). Jak již výše naznačeno, jedná se o povolání, na jehož kvalitním výkonu je značný veřejný zájem (podobně jako na řádné činnosti advokátů, notářů, lékařů, lékárníků, patentových zástupců apod.), a proto jsou Komoře svěřena určitá vrchnostenská oprávnění, aby tento požadavek mohla zaručovat. Samotná existence jakékoli samosprávy z principu omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i profesní samospráva je demokratickým právním státem podporována. Také v její činnosti je však nutno trvat na bezpodmínečném dodržování základních práv a svobod, která jsou pod ochranou nezávislé soudní moci, a v jejím rámci jako "ultima ratio" pod ochranou Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti.
Z uvedených důvodů Ústavní soud stěžovateli zcela vyhověl a napadené rozhodnutí, kterým byla porušena stěžovatelova ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, zrušil, aniž se dále podrobně zabýval jeho dalšími námitkami, neboť by to bylo nadbytečné.