ECLI:CZ:US:2003:1.US.478.01
sp. zn. I. ÚS 478/01
Usnesení
I. ÚS 478/01
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Vladimíra Klokočky a soudců JUDr. Františka Duchoně a JUDr. Vojena Güttlera ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů J. V., Ing. J. P., L. G., B. N., Z. D., a N. F., zastoupených JUDr. A. J., advokátem, proti postupu zastupitelstva města Ivančice ve věci návrhu na konání místního referenda ze dne 25. 6. 2001, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností ze dne 25. 7. 2001, doplněnou posléze obsáhlými přílohami se stěžovatelé domáhali, aby Ústavní soud vyslovil, že zastupitelstvo města Ivančic porušilo jejich ústavně zaručené právo podílet se přímo na správě věcí veřejných, zakázal mu v tomto porušování pokračovat a přikázal, aby jmenované zastupitelstvo na základě návrhu stěžovatelů ze dne 25. 6. 2001 vyhlásilo konání místního referenda.
Stěžovatelé uvedli, že ve městě Ivančice prý "panuje všeobecný rozpor mezi veřejností a její politickou reprezentací o tom, zda přenechat městské pozemky v rekreační zóně k pronájmu těžební společnosti za účelem těžby nerostů". Proto byl zahájen sběr podpisů potřebných pro návrh na konání místního referenda, ve kterém by se měli občané Ivančic vyjádřit k následující otázce: "Souhlasíte s tím, aby pozemky na "Réně" v Ivančicích v k. ú. Kounické předměstí byly ze strany města Ivančic dány k dispozici pro těžbu nerostu bentonitu?" Tento návrh na konání místního referenda, splňující prý veškeré náležitosti požadované zákonem č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o místním referendu"), byl podán stěžovateli dne 25. 6. 2001 zastupitelstvu města Ivančic, které však svým usnesením ze dne 16. 7. 2001, č. II. 1. vyhlášení místního referenda neschválilo, ačkoliv prý neshledalo, že by šlo o případ, v němž nelze referendum konat, ani údajně nezjistilo žádné nedostatky, které by vyhlášení referenda bránily. Stěžovatelé zdůraznili, že zastupitelstvo města Ivančic nevyhlášením místního referenda v situaci, kdy jej podle jejich názoru bylo povinno vyhlásit, zaútočilo nezákonně a neústavně proti jejich ústavně zaručenému právu. Toto právo dovozují z čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mají občané právo podílet se na správě věcí veřejných i přímo, jakož i čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Stěžovatelé citovali i čl. 3 odst. 2 Evropské charty místní samosprávy, podle kterého správu podstatné části věcí veřejných mají v mezích zákona právo vykonávat kromě volených zástupců i občané.
Stěžovatelé spatřují v napadeném postupu zastupitelstva tzv. "jiný zásah orgánu veřejné moci" (§72 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), jelikož akt není podle nich výsledkem rozhodovací pravomoci ale úmyslným neplněním povinnosti stanovené zákonem. Stěžovatelé nebyli účastníky žádného řízení ve věci samé a nemají prý žádnou jinou možnost, jak se domoci svého ústavně zaručeného práva, než podáním ústavní stížnosti. V ústavní stížnosti stěžovatelé dále argumentovali takto:
Postup při vyhlašování místního referenda upravují §§70- 86 zákona o místním referendu s tím rozdílem, že samotné rozhodnutí o vyhlášení referenda neprovede obecní rada, ale zastupitelstvo obce (ust. §84 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Podle ust. §71 odst. 2 zákona o místním referendu nelze referendum vyhlásit, nemá-li návrh stanovené náležitosti nebo jde-li o případ, v němž nelze referendum konat. V opačném případě je nutno referendum do 21 dnů od podání návrhu vyhlásit. Podle stěžovatelů se tedy nejednalo o projev správního či jiného uvážení ani o realizaci rozhodovací pravomoci příslušného orgánu, ale o povinnost konat podle zákona.
Ve vyjádření města Ivančic, podepsaném jeho starostou, Ing. R. S., je uvedeno, že návrh na konání místního referenda v dané věci byl podán již dne 26. 4. 2000. Městská rada se rozhodla referendum nevyhlásit, protože návrh neobsahoval všechny zákonem stanovené náležitosti (především chyběla rodná čísla podporovatelů). Okresní úřad Brno - venkov projednal stížnost navrhovatele J. V. a rozhodnutí městské rady potvrdil. Další návrhy stejného navrhovatele byly městu doručeny dne 29. 6. 2000, resp. 7. 8. 2000, a městská rada referendum v obou případech opět nevyhlásila z důvodu absence zákonem stanovených náležitostí. Následoval návrh ze dne 4. 9. 2000, jehož součástí byla již rodná čísla podporovatelů. Namátkovými dotazy u podepsaných podporovatelů bylo prý zjištěno, že tito oslovení občané nedali souhlas ke zjišťování a shromažďování svého rodného čísla. Navrhovatel byl poté vyzván, aby doplnil svůj návrh o originál podpisových listin. Výzvě bylo vyhověno a městská rada proto rozhodla dne 25. 9. 2000 o vyhlášení místního referenda. Okresní úřad Brno - venkov však dne 11. 10. 2000 pozastavil usnesení městské rady o vyhlášení referenda, která na základě této skutečnosti své rozhodnutí o vyhlášení referenda zrušila.
Místní referendum na základě dalších návrhů na jeho konání, doručených dne 1. 11. 2000, 29. 3. 2001 a 27. 6. 2001 se zastupitelstvo města rozhodlo nevyhlásit (nevyhlášení místního referenda na základě naposled citovaného návrhu je předmětem řešené ústavní stížnosti). K základním důvodům, které vedly k těmto rozhodnutím patřilo prý sdělení okresní státní zástupkyně, že rodná čísla v návrhu na konání referenda byla získána zřejmě protiprávně a vyrozumění Inspekce ministra vnitra, že věc byla postoupena na Krajský úřad vyšetřování v Brně s návrhem na zahájení trestního stíhání konkrétního policisty pro podezření ze spáchaných trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele a neoprávněného nakládání s osobními údaji.
Dále je ve vyjádření uvedeno, že zastupitelstvo města na svém jednání konaném dne 21. 11. 2000 uložilo městskému úřadu, aby poskytl všestrannou pomoc navrhovateli místního referenda o stejné otázce panu J. S. (členu zastupitelstva). Podpisové archy byly vyloženy na veřejně přístupných místech, občané města byli informováni, avšak neshromáždil se příslušný počet podpisů, nutný pro vyhlášení referenda. Zastupitelstvo města uvedlo, že nikdy nezpochybňovalo právo občanů ovlivňovat veřejné dění ve městě Ivančice v souladu s platnými zákony. Tím, že rodná čísla byla, jak výše uvedeno, doplněna do podpisových archů neznámou osobou bez souhlasu podepsaných, byla městskému úřadu znemožněna kontrola povinného kvora voličů. Dne 17. 9. 2001 (tedy již po podání ústavní stížnosti) byl městu doručen další návrh na konání referenda a zastupitelstvo města rozhodlo dne 3. 10. 2001 referendum nevyhlásit. Zároveň však ve svém usnesení prohlásilo, že ve věci pronájmu pozemků pro těžbu bentonitu nebude rozhodovat do doby, než bude rozhodnuto o ústavní stížnosti navrhovatelů referenda, jakož i o žalobě u Krajského soudu v Brně a podaném trestním oznámení.
II.
Nejdříve se Ústavní soud jako vždy musel zabývat formálními aspekty ústavní stížnosti. Z procesního hlediska byla celá záležitost zkomplikována tím, že stěžovatelé v téže věci podali zároveň s ústavní stížností i správní žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Sami však uvedli, že tak činí především z důvodu procesní jistoty a že jim není znám jediný případ, kdy by usnesení zastupitelstva bylo podrobeno takové žalobě; jsou spíše toho názoru, že "se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení" (informace právního zástupce stěžovatelů k žádosti Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2002). Ústavní soud však v této fázi řízení o ústavní stížnosti nemohl ponechat uvedenou skutečnost zcela stranou. Krajský soud v Brně na výzvu Ústavního soudu odpověděl sdělením ze dne 29. 7. 2002, ve kterém uvedl, že věc, vedená pod sp. zn. 29 Ca 285/2001 "dosud nebyla projednávána a rozhodnutí lze očekávat nejdéle koncem tohoto roku". Ústavní soud, zasahující v řízeních o ústavních stížnostech až po vyčerpání veškerých opravných prostředků (jako "ultima ratio") se proto rozhodl vyčkat rozhodnutí krajského soudu s vědomím, že rozhodnutí, zda je předmětná věc přezkoumatelná v rámci správního soudnictví, je zcela v kompetenci příslušného správního soudu. Krajský soud v Brně však do dnešního dne nijak nerozhodl a na dotaz Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2002 v jakém stadiu se věc nachází, nijak nereagoval. Ústavní soud nemá v daném případě žádný prostředek, jak donutit krajský soud k činnosti, jelikož tento soud není ani vedlejším účastníkem řízení a stěžovatelé jeho postup nijak nenapadli. S ohledem na uvedená specifika případu, hospodárnost řízení a nutnost zabránění zbytečným průtahům v tomto řízení proto Ústavní soud přistoupil k přezkoumání věci samé, vázán na rozdíl od správního soudu pouze ústavně zaručenými základními právy a svobodami stěžovatelů.
Po přezkoumání veškerých shromážděných podkladů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Ústavní soud předesílá, že se v souladu s petitem návrhu na zahájení řízení (kterým je na rozdíl od odůvodnění vázán) zabýval pouze okolnostmi návrhu na konání místního referenda ze dne 25. 6. 2001.
Ke zkoumané problematice lze z obecného hlediska především uvést, že výkon veřejné moci v České republice nezahrnuje jen výkon moci státní. Ústava ČR v čl. 8 zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, za jejichž základ prohlašuje obce. Občané obce jsou nositeli práva na samosprávu a veřejná moc je tedy v rámci územních samosprávných celků vykonávána také těmito územními společenstvími občanů. Co se týče forem výkonu práva na samosprávu, zná Ústava pouze formu zastupitelskou (čl. 101 odst. 1, čl. 104 odst. 2) a právo na konání místního referenda neupravuje (nutno ale dodat, že ani výslovně nevylučuje). I když je Ústavou výrazně preferována reprezentativní demokracie, čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zakotvuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí i přímo.
Místní referendum jako přímá forma výkonu samosprávy územním společenstvím občanů je v České republice upraveno pouze na úrovni obyčejného zákona. Zákon č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů, konstatuje, že referendem rozhodují oprávnění občané formou souhlasu či nesouhlasu o konkrétně položených otázkách, které patří do samostatné působnosti obce a dále taxativním výčtem stanovuje, o jakých otázkách nelze referendum konat (§10) a jaké jsou náležitosti návrhu na konání referenda (§12). Stěžovatelé mají nepochybně pravdu v tom, že pokud návrh předepsané náležitosti splňuje a nejedná se o věc, o které nelze referendum konat, je zastupitelstvo obce povinno jej vyhlásit (ust. §71 odst. 1, 2 zákona). Právě tato otázka však byla ve zkoumaném případě sporná. Ústavní soud ze shromážděných podkladových materiálů nezjistil, že by zastupitelstvo města Ivančic nehodlalo v konkrétním případě návrhu ze dne 25. 6. 2001 respektovat zákon, pokud byla podpisová listina k návrhu na konání referenda opatřena podpisy zákonem stanoveného počtu občanů a pokud byly splněny i další náležitosti dle zákona. Když došlo k nejasnostem ohledně rodných čísel podporovatelů referenda, bylo nutno danou situaci vyšetřit, jelikož měla přímou návaznost na zjišťování, zda bylo skutečně dosaženo zákonem předepsaného kvora oprávněných občanů, podporujících konání místního referenda. Ústavní soud však považuje za nutné zopakovat a zdůraznit, že pokud navrhovatel předloží řádný návrh na konání místního referenda vyhovující zákonným požadavkům, nelze než referendum vyhlásit. Ústavní soud tedy neshledává žádný důvod, proč by se nemohlo místní referendum za splnění uvedených podmínek v dané věci konat. Zákon sice zastupitelstvu umožňuje, aby o návrhu který byl předložen v referendu rozhodlo samo (§73 odst. 1 zákona), jestliže ale navrhovatel nebo jeho náhradník na vyhlášení referenda trvá a podá do 14 dnů od doručení rozhodnutí zastupitelstva nové odůvodnění k původnímu návrhu, je nutno referendum provést (§10 písm. h) zákona).
Ústavní soud však, vycházeje z okolností konkrétního zkoumaného případu nezjistil, že by došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelů, ať již jimi tvrzených, či jiných a ústavní stížnost proto odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Ze stejného důvodu je bezpředmětný i návrh stěžovatelů na vydání předběžného opatření podle ust. §80 citovaného zákona. Z vyjádření města Ivančic jakož i z dalších podkladů, které pro komplexní posouzení celého případu Ústavní soud shromáždil ostatně vyplynulo, že zastupitelstvo se usneslo nerozhodovat ve věci pronájmu předmětných pozemků pro těžbu bentonitu do doby rozhodnutí Ústavního soudu.
Pouze jako obiter dictum Ústavní soud dodává, že poněkud jinou, i když úzce související otázkou s řešenou problematikou je, zda zastupitelstvo musí výsledek referenda bezvýhradně akceptovat (resp. zda je jím vázáno i nově zvolené zastupitelstvo) nebo jej může zcela či zčásti svým následujícím rozhodnutím změnit, jelikož výsledek přímé demokracie nelze na vlastních zastupitelích právně vynutit (něco jiného je sankce politická, uskutečněná v obecních volbách). Podle názoru Ústavního soudu by však každé odpovědné zastupitelstvo mělo zcela samozřejmě respektovat projev vůle občanů obce, kteří tvoří personální základ územní samosprávy, bez ohledu na to, že její koncepce v České republice je vybudována, jak již výše uvedeno, na reprezentativní demokracii.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 12. března 2003
Prof. JUDr. Vladimír Klokočka, DrSc.
předseda I. senátu Ústavního soudu