ECLI:CZ:US:2003:2.US.282.02
sp. zn. II. ÚS 282/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Cepla a soudců JUDr. Jiřího Malenovského a JUDr. Antonína Procházky v právní věci stěžovatelů M. H. a N. H., zastoupených advokátem Dr. M. R., o ústavní stížnosti proti sdělení o vyřízení žádosti o zařazení do seznamu žadatelů o pronájem obecního bytu Městské části Brno-sever, odboru bydlení Úřadu městské části Brno-sever, ze dne 5. 4. 2002, zn. 6300/02/OB, a o návrhu na zrušení ustanovení čl. 2 odst. 3 písm. a) vyhlášky Města Brna 4/1996, o pronájmu bytů v domech v majetku města Brna a o podmínkách zajišťování bytové náhrady, za účasti Městské části, odboru bydlení Úřadu městské části Brno-sever, a města Brna, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatelé napadli ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 9. 5. 2002 v záhlaví uvedené sdělení odboru bydlení Úřadu městské části Brno-sever. Domnívají se, že jím došlo k porušení čl. 11 a čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte.
Stěžovatelé se obrátili na odbor bydlení Úřadu městské části Brno-sever se žádostí o zařazení do seznamu žadatelů o pronájem obecního bytu. K jejich žádosti jim odbor bydlení dne 5. 4. 2002 přípisem, zn. 6300/02/OB, sdělil, že jejich žádost nelze zaevidovat, neboť nejsou splněny podmínky dané vyhláškou města Brna č. 4/1996, ve znění vyhlášky č. 9/1999, když stěžovatelé protiprávně užívají jiný byt.
Stěžovatelé napadli uvedené sdělení projednávanou ústavní stížností s tím, že jím došlo k porušení jejich ústavně zaručených práv. Tvrdí, že tímto "rozhodnutím" jim bylo "znemožněno alespoň potenciálně získat nájemní smlouvu v obecním bytě". Byt v Brně, na ulici Nováčkova č. 9, jsou stěžovatelé povinni na základě přiloženého pravomocného rozsudku Městského soudu v Brně ze dne 25. 9. 2000, čj. 63 C 37/2000-19, vyklidit, neboť jej užívají bez právního důvodu. Stěžovatelé uvádějí, že vychovávají tři nezletilé děti, přičemž stěžovatelka je nyní na mateřské dovolené a stěžovatel je nezaměstnaný. Vzhledem k popsané sociální situaci stěžovatelé považují pronájem obecního bytu za jediné finančně dostupné řešení svého dalšího bydlení.
Stěžovatelé dovozují z čl. 30 odst. 2 Listiny závazek státu zajistit v případě potřeby sociálně slabší občany, přičemž míru takového zajištění je nutné posuzovat jednotlivě pro každý případ. Domnívají se, že v jejich případě je míra zajištění dána možností být zapsáni do seznamu žadatelů o obecní byt. Stěžovatelé namítají, že město Brno zařazením předpokladu, že žadatel nesmí protiprávně užívat jiný byt, mezi podmínky znemožňující zapsání do seznamu žadatelů o byt, přesunulo tíhu řešení jejich bytové otázky na vlastníka domu. V důsledku toho vlastník domu nemůže s předmětem svého vlastnického práva volně disponovat, což je v rozporu s jeho ústavně garantovaným právem vlastnit majetek (čl. 11 Listiny).
Městská část, odbor bydlení Úřadu městské části Brno-sever, se k projednávané ústavní stížnosti ve lhůtě k tomu stanovené nevyjádřila.
K posuzované ústavní stížnosti se vyjádřilo Město Brno, právně zastoupené advokátem JUDr. A. N. Uvádí, že vyhláška města Brna č. 4/1996 o pronájmu bytů v majetku města Brna a o podmínkách zajišťování bytové náhrady, ve znění vyhlášky č. 9/1999, byla řádně schválena Zastupitelstvem města Brna a je dosud účinná. Připomíná, že město Brno je při nakládání se svým majetkem vázáno zákonem o obcích. Dále zdůrazňuje, že principy hospodaření s byty v majetku města jsou výrazně limitovány reálnými možnostmi, které jsou vzhledem k velkému zájmu velmi omezené. Nelze tak uspokojit všechny uchazeče o nájem obecního bytu. Z těchto důvodů je nutné předem stanovit pravidla pro výběr nájemníků, a to již při zapisování do seznamů žadatelů. Podle těchto pravidel nelze do seznamu mimo jiné zapsat uchazeče, kteří neplatí nájemné, hrubě porušují dobré mravy, protiprávně užívají byt či nebytový prostor k bydlení. Město Brno ve svém vyjádření uvedlo, že uvedené podmínky představují snahu vést samotné uchazeče k dodržování práv a povinností, což lze považovat za veřejný zájem. Dále připomíná, že stěžovatelé mají i nadále možnost nájemní smlouvu v obecním bytě získat. Je na jejich úvaze, zda si právní cestou dočasně zajistí ubytování např. formou podnájmu bytu nebo jeho části nebo formou společného nájmu ve smyslu ustanovení čl. 11 a 12 citované vyhlášky.
K projednávané ústavní stížnosti se spontánně vyjádřilo Společenství Romů na Moravě/Romano jekhetaňiben pre Morava přípisem, jenž podporuje argumentaci stěžovatelů. Vzhledem k tomu, že uvedené společenství nevystupuje jako účastník či vedlejší účastník řízení o projednávané ústavní stížnosti ve smyslu ustanovení §28 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), Ústavní soud se jím nezabýval.
Ústavní soud se nejdříve zabýval tím, zda ústavní stížnost splňuje všechny podmínky stanovené zákonem. Zaměřil se zejména na posouzení otázky její opodstatněnosti. Opodstatněností ústavní stížnosti se ve smyslu ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu rozumí okolnost, že napadeným rozhodnutím, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci došlo k porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody. Při posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti je tedy nutné vyřešit otázkou, zda je napadený akt způsobilý porušit ústavně garantovaná práva.
Podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož se stěžovatelé dovolávají, každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Podle odstavce třetího citovaného článku podrobnosti stanoví zákon. K uvedenému je nutné připomenout, že čl. 30 Listiny je zařazen ve výčtu ustanovení, jichž je podle ustanovení čl. 41 Listiny možné domáhat se pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.
Práva na sociální pomoc se tedy ve smyslu citovaného článku lze domáhat v mezích limitovaných zákony. Příslušný nárok vznikne za předpokladu splnění stanovených podmínek. Hmotná nouze je teorií definována jako stav pod hranicí příjmů, jež je zákonem uznaná jako životní minimum (srov. Pavlíček, V. a kolektiv. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář, 2. díl, 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 1999, s. 249, rovněž ustanovení §1 zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu). Zákony stanovující podrobnosti, v jejichž mezích se lze citovaného článku Listiny domáhat, pak vytváří nástroje, kterými stát zajišťuje, aby jedinec, který se ocitne v hmotné nouzi, mohl s jejich využitím dosáhnout příjmů nad hranicí životního minima. Jedná se tedy předně o oblast přerozdělování finančních prostředků v rámci systému sociálního zabezpečení. Vzhledem k popsané situaci, kdy stěžovatelka je v současné době na mateřské dovolené a stěžovatel je nezaměstnaný, stěžovatelé patrně nárokují sociální pomoc v mezích uvedených zákonů. Nicméně z uvedeného ustanovení Listiny nelze dovodit právo stát se nájemcem obecního bytu.
Obdobnou povahu mají i mezinárodní závazky, které vyplývají z ustanovení mezinárodních smluv, které stěžovatelé citují ve své ústavní stížnosti. Příslušná ustanovení mezinárodních smluv se obracejí na smluvní strany, mají primárně programovou povahu a stranám ukládají docílit žádaného právního stavu pomocí legislativních, administrativních či jiných opatření. Sama o sobě nezakládají konkretizovaný nárok jednotlivce na pořízení či udržení bytu.
Článek 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech uvádí, že státy uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt a neustálé zlepšování životních podmínek. Státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva. Jedná se tedy o pokyn smluvním státům Paktu, aby, s ohledem na stupeň ekonomické vyspělosti, zajistily přiměřenou životní úroveň svých obyvatel. Česká republika řadu kroků směřujících k uskutečnění přijatého závazku podnikla. Z citovaného smluvního ustanovení však nelze dovodit konkretizovaný závazek určitého orgánu veřejné moci zajistit určitému jednotlivci bezvýhradný přístup k určité kategorii bytu, k určitému konkrétnímu bytu nebo k bytu v určité, jednotlivcem vybrané lokalitě.
Namítané ustanovení čl. 16 Evropské sociální charty má srovnatelný obsah i srovnatelnou povahu. Podle něj se státy s cílem zajistit nezbytné podmínky pro plný rozvoj rodiny, která je základní jednotkou společnosti, zavazují podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou rodinné dávky, daňová opatření, poskytováním bydlení pro rodiny, dávek novomanželům a jinými vhodnými prostředky. I v něm jsou tedy stanoveny cíle, k jejichž dosažení se státy zavázaly směřovat. Je přitom ponecháno na nich, jaká konkrétní opatření ve svém vnitrostátním zákonodárství při svém postupu použijí.
Čl. 3 Úmluvy o právech dítěte, jehož porušení ústavní stížnost rovněž namítá, je interpretačním ustanovením Úmluvy. "Zájem dítěte" má být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, jímž se mají řídit vnitrostátní instituce či orgány veřejné moci. Ústavní stížnosti neobsahuje ve svém odůvodnění jakýkoli návod k tomu, aby bylo možno na základě citovaného čl. 3 konstruovat existenci základního práva na získání bytu.
Je skutečností, že poptávka po bytech v ČR, včetně bytů obecních, převyšuje dosud jejich nabídku. Regulace hospodaření s nimi a stanovení podmínek pro jejich přidělování, pokud respektuje i ostatní závazky, k nimž se Česká republika zavázala, je nezbytná a neodporuje uvedeným smluvním závazkům státu.
Posuzovaný případ se týká otázky nakládání s byty v majetku obce. Na danou problematiku se vztahuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zákon). Podle ustanovení §35 a násl. uvedeného zákona, spadá hospodaření s majetkem obce do samostatné působnosti, při jejímž výkonu je obec oprávněna vydávat obecně závazné vyhlášky. Obec - město Brno vydalo v samostatné působnosti vyhlášku č. 4/1996, ve znění vyhlášky 9/1999, jíž upravilo podmínky pronájmu bytů v bytových a rodinných domech v majetku města Brna a podmínky zajišťování bytové náhrady. Vyhláška (v souladu se Statutem města Brna čl. 28) ukládá příslušným úřadům městských částí vést evidenci žadatelů o pronájem bytu. K tomu, aby byla žádost zaevidována, stanovuje kritéria, jež musí žadatel splňovat. Po podání žádosti občana o zapsání do seznamu žadatelů úřad městské části ověří, zda žadatel uvedené podmínky splňuje, zejména, zda občan protiprávně neužívá jiný byt, či zda v dosud užívaném bytě platí nájemné, případně, jestli jinak závažným způsobem neporušuje podmínky nájemní smlouvy, a oznámí žadateli, zda byl do seznamu zapsán, případně z jakého důvodu zapsán nebyl.
K vydání napadeného sdělení došlo aplikací uvedené vyhlášky města Brna, konkrétně jejího čl. 2. Stěžovatelé podmínku výslovně uvedenou v čl. 2 odst. 3 citované vyhlášky, tedy že v době podání žádosti neobývají jiný byt neoprávněně, nesplňovali, což ostatně nikterak nezpochybňují. Úřad městské části, odbor bydlení, jim napadeným aktem tuto skutečnost sdělil, resp. ji uvedl jako důvod, proč jejich žádost ve smyslu uvedené vyhlášky nelze zaevidovat.
Ústavní soud dospěl k závěru, že z Listiny, ani ze zmíněných mezinárodních smluv státu nelze dovodit bezprostředně aplikovatelné ústavně chráněné právo stěžovatelů stát se potenciálními či skutečnými nájemci obecního bytu v konkrétní jimi vybrané lokalitě. Vzhledem k počtu žádostí, který převyšuje možnosti obce je uspokojit, je nezbytné přistoupit k regulaci přidělování obecních bytů. Jedná se o opatření, které je v souladu s obsahem čl. 30 odst. 2 Listiny i všech výše uvedených ustanovení mezinárodních smluv. Pokud Úřad městské části, odbor bydlení, aplikoval citovanou vyhlášku, nepostupoval libovolně či svévolně. Kritérium, které použil, zjevně není diskriminující.
Námitka porušení ustanovení čl. 11 Listiny, které garantuje právo vlastnit majetek, je irelevantní, neboť ochrana vlastnického práva vlastníka domu není předmětem posuzované ústavní stížnosti.
Vzhledem ke všemu výše uvedenému Ústavnímu soudu nezbylo, než podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout návrh jako zjevně neopodstatněný.
K návrhu na zrušení ustanovení čl. 2 odst. 3 písm. a) vyhlášky města Brna č. 4/1996, Ústavní soud uvádí, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného ve smyslu §74 zák.č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Návrh na zrušení právního předpisu "sdílí osud" ústavní stížnosti. Je proto možné se jím meritorně zabývat pouze tehdy, pokud ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Je-li totiž samotná ústavní stížnost odmítnuta jako neopodstatněná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení právního předpisu (§64 odst. 1 a 2 citovaného zákona) neodůvodněně přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění nemají, neboť nejsou ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni (srov. např. III. ÚS 101/95).
Ústavní soud proto návrh na zrušení ustanovení čl. 2 odst. 3 písm. a) vyhlášky města Brna č. 4/1996, spojený s ústavní stížností, mimo ústní jednání, bez přítomnosti účastníků taktéž odmítl, a to podle §43 odst. 2 písm. b), ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. c) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není přípustné odvolání.
V Brně dne 15. dubna 2003 Vojtěch Cepl předseda senátu
: