ECLI:CZ:US:2004:1.US.433.04
sp. zn. I. ÚS 433/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Františka Duchoně a JUDr. Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatelky V. M., zastoupené M. K., proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 11. 4. 2003, č.j. OAM-7714/VL-10-P01-2001, E.č. V026056, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 12. 2003, sp. zn. 59 Az 520/2003, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 4 Azs30/2004, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Ministerstvo vnitra ČR, odbor azylové a migrační politiky (dále jen "MV ČR"), rozhodnutím ze dne 11. 4. 2003, č.j. OAM-7714/VL-10-P01-2001, neudělilo Vere Maritcheve (dále jen "stěžovatelka") podle ustanovení §12, §13 odst. 1 a odst. 2 a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu; dále jen "zákon o azylu"), azyl. Současně rozhodlo, že se na cizince nevztahuje překážka vycestování ve smyslu ustanovení §91 zákona o azylu. MV ČR poukázalo na to, že důvodem stěžovatelčiny žádosti (poznámka: stěžovatelka tvrdila, že v zemi původu nemá kde bydlet, syn se snachou ji vyhrožovali a nemá tam žádné jiné příbuzné) byla snaha stěžovatelky vyhnout se správnímu vyhoštění a vstupem do azylové procedury si legalizovat pobyt na území ČR, což stěžovatelka ani nepopírala. MV ČR na základě provedeného správního řízení shledalo, že stěžovatelka nesplňuje zákonné podmínky udělení azylu podle ustanovení §12 písm. a) [pronásledování cizince za uplatňování politických práv a svobod] i b) [odůvodněný strach cizince z pronásledování z důvody rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě, že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště] zákona o azylu, ani podmínky podle ustanovení §13 [v případě hodném zvláštního zřetele udělení azylu rodinnému příslušníku azylanta za účelem sloučení rodiny (manžel azylanta, svobodné dítě azylanta mladší 18 let, rodič azylanta mladšího 18 let, nebo trvání manželství před udělením azylu azylantovi) téhož zákona. MV ČR současně uvedlo, že v případě stěžovatelky neshledal důvody ani k udělení humanitárního azylu ve smyslu ustanovení §14 zákona o azylu, na který není právní nárok a jeho udělení je věcí volné úvahy správního orgánu. MV ČR v této souvislosti konstatovalo, že stejné či obdobné problémy v Ruské Federaci či v jiných zemích, a to i zdravotní, které popsala stěžovatelka, má mnoho dalších osob. Ostatně, ona sama před odchodem z vlasti žila v Moskvě, kde žádný ozbrojený konflikt neprobíhá, je ruské národnosti a v případě návratu nemusí se synem a snachou bydlet. MV ČR konečně, po zhodnocení výpovědi stěžovatelky a jejího srovnání se zjištěnými a v odůvodnění dále uvedenými informacemi, navíc neshledalo ve stěžovatelčině případě existenci překážek vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu. MV ČR uzavřelo s tím, že stěžovatelčina situace je řešitelná prostřednictvím institutu povolení k pobytu podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR a o změně některých zákonů.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 5. 12. 2003, sp. zn. 59 Az 520/2003, správní žalobu proti výše citovanému rozhodnutí MV ČR zamítl a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud uvedl, že v případě tzv. humanitárního azylu podle §14 zákona o azylu (na možnost jehož aplikace v případě hodném zvláštního zřetele stěžovatelka ve správní žalobě poukázala) je třeba rozlišovat, zda spadá do tzv. správního uvážení čili volné úvahy správního orgánu nebo zda se jedná o tzv. absolutní volné uvážení či absolutní diskreci. Zatímco u volného správního uvážení je soud oprávněn zkoumat, zda správní orgány nezneužily diskrečního oprávnění, u absolutního volného uvážení soud tuto pravomoc nemá. V takovém případě soud nezkoumá hmotně právní stránku věci, nýbrž pouze procesně právní aspekty, tj. řádný proces. Krajský soud v této souvislosti poukázal na konstantní judikaturu, kterou převzal také Ústavní soud, podle níž se v případě rozhodování podle ustanovení §14 zákona o azylu jedná o absolutní volné uvážení. Námitky stěžovatelky, že jí měl být udělen humanitární azyl vzhledem k její konkrétní situaci (vysoký věk, zdravotní stav, vyživovací povinnost dcery a vnuků, okolnosti, za nichž přišla o bydlení v zemi původu), jsou však hmotněprávního charakteru. Stěžovatelka navíc (v závěrečném slově) poukázala na dobré mravy a veřejný pořádek a připomněla, že správní orgán zneužil v jejím případě svoji diskreční pravomoc. Krajský soud konstatoval, že všechny tyto námitky směřující k otázce, zda jsou skutečně dány důvody pro udělení humanitárního azylu, však nejsou podrobeny jeho kognici a žalobě nemůže být vyhověno, namítá-li se v ní toliko, že pro udělení azylu podle §14 zákona o azylu byly splněny podmínky. [Poznámka: krajský soud poukázal na vyjádření žalovaného (MV ČR), podle kterého zákon ponechává na správním orgánu, zda v konkrétním případě a konkrétnímu žadateli o azyl udělí či neudělí azyl podle §14 zákona o azylu (což vyplývá z formulace "lze udělit azyl"). Jelikož se toto rozhodování děje ve sféře absolutní volné úvahy správního orgánu, nikdo nemá "nárok" na to, aby mu byl takový azyl udělen.] Žadatelka o humanitární azyl (stěžovatelka) by mohla být zkrácena toliko na právech, která má jako účastnice správního řízení, což v souzené věci nebylo obsahem žaloby. Krajský soud však současně poukázal na to, že i v případě, že by stěžovatelka namítala vady procesního rázu, nebyly by s největší pravděpodobností shledány důvodnými, neboť "ve sféře absolutní volné úvahy soud zkoumá pouze, zda si správní orgán opatřil potřebné podklady". Tato podmínka v souzené věci splněna byla, neboť stěžovatelce "bylo umožněno vylíčit její příběh v rámci pohovoru před správním orgánem ... následné doplnění podkladů pro rozhodnutí ani nežádala". Dále je soud ve sféře absolutní volné úvahy povinen zkoumat, zda závěry správního orgánu nejsou v rozporu se skutkovým stavem. Tyto námitky však - jak již bylo uvedeno - stěžovatelka neuplatnila a žalovaný odůvodnil, proč v konkrétním případě humanitární azyl neudělil. Krajský soud konečně poukázal na správnost výroku MV ČR o "absenci překážky vycestování" podle §91 zákona o azylu, neboť výhrůžky ze strany jejího syna (kvůli nímž se stěžovatelka obávala návratu do vlasti) nejsou ve výčtu důvodů, které by zakládaly překážky vycestování ve smyslu citovaného ustanovení.
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 4 Azs30/2004, rozhodl tak, že se kasační stížnost zamítá a že se žádnému z účastníků nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. NSS uvedl, že pokud jde o stěžovatelkou uváděný právní důvodu kasační stížnosti, podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s.ř.s., je třeba nejprve se vyjádřit k dopadu tohoto ustanovení; nesprávné posouzení právní otázky spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní závěr, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. NSS dále uvedl, že správní uvážení přichází v úvahu tehdy, jestliže s existencí určitého skutkového stavu není v příslušné právní normě jednoznačně spojen jediný nutný právní následek a správní orgán je po zvážení předmětných okolností povolán k tomu, aby zvolil jedno z více danou právní normou předvídaných řešení a v těchto mezích určuje konkrétní způsob řešení sám. NSS současně připomněl, že vzhledem k dikci s.ř.s. může správní soud přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů (resp. v něm obsažené správní uvážení) pouze omezeně, a to z hlediska jeho mezí, popř. z hlediska jeho případného zneužití (§78 odst. 1 s.ř.s.). Z ustanovení §14 zákona o azylu proto plyne volná úvaha správního orgánu (zda byl dán důvod hodný zvláštního zřetele či nikoli), kterou však správní soud může přezkoumávat pouze z hlediska překročení případných mezí správního uvážení, resp. z hlediska případné libovůle správního orgánu, což pro orgány veřejné moci vyplývá z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu. NSS prohlásil, že stejně jako krajský soud napadené rozhodnutí MV ČR přezkoumal a shledal, že se MV ČR situací stěžovatelky dostatečně zabýval; překročení mezí ani libovůli v jeho rozhodnutí neshledal. S odkazem na svou judikaturu dovodil, že Krajský soud v Plzni postupoval správně, jestliže do správního uvážení MV ČR o samotné otázce, zda byly v případě stěžovatelky dány důvody hodné zvláštního zřetele, dále nezasahoval a zaměřil tento přezkum pouze na otázky procesní. NSS závěrem poukázal na to, že úkolem správního soudu, ač v tzv. plné jurisdikci, je v dané věci pouhý přezkum zákonnosti, a to s ohledem na meze správního uvážení, resp. jeho zneužití; jeho úkolem však není suplování správního orgánu při správním uvážení. K nároku na udělení azylu z humanitárních důvodů poukázal NSS na dřívější konstantní soudní judikaturu (např. na rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 771/2000, na usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2002 sp. zn. IV. ÚS 532/02 či na nepublikovaný rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2003, sp. zn. 3 Azs 12/2003), podle níž se rozhodování o udělení azylu podle §14 zákona o azylu, děje v absolutní volné úvaze správního orgánu a rovněž se podle této judikatury ani nejedná o "právo" (resp. subjektivní právo), na němž by mohl být někdo zkrácen. Správní soud přezkoumává rozhodnutí správního orgánu pouze v omezeném rozsahu, a to z hlediska dodržení příslušných procesních předpisů (§78 odst. 1 s.ř.s.). NSS ke konkrétním tvrzením stěžovatelky navíc doplnil, že přezkoumal i v kasační stížnosti namítanou souvislost s rozsudky Evropského soudu pro lidská práva, resp. s čl. 32 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s dále označenými zásadami a mezinárodními závazky, avšak neshledal, že by bylo třeba v souzené věci rozhodnutí krajského soudu zrušit.
Rozhodnutí MV ČR ze dne 11. 4. 2003, č.j. OAM-7714/VL-10-P01-2001, E.č. V026056, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 12. 2003, sp. zn. 59 Az 520/2003, a rozsudek NSS ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 4 Azs30/2004, napadla stěžovatelka ústavní stížností. V ní nejprve podala podrobný přehled dosavadního průběhu řízení a následně vyjádřila přesvědčení, že napadenými rozhodnutími byla porušena její základní práva zakotvená v čl. 32 odst. 1 Listiny (ochrana rodičovství a rodiny), čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny (základní práva na soudní a jinou právní ochranu), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a "základní práva a svobody zakotvená v mezinárodních smlouvách, k jejichž ratifikaci dal Parlament ČR souhlas a jimiž je ČR vázána podle čl. 10 Ústavy ČR; konkrétně se jedná o Závěrečný akt Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě z Helsinek (1975).
Stěžovatelka spatřuje porušení uvedených základních práv zejména v tom, že se obecné soudy ve svých rozsudcích zcela ztotožnily s názorem MV ČR, podle něhož je rozhodování o udělení azylu podle §14 zákona o azylu v absolutní volné úvaze správního orgánu a že vycházely z dosavadní judikatury, podle níž soud přezkoumává takové rozhodnutí správního orgánu pouze v omezeném rozsahu, a to z hlediska dodržení příslušných procesních předpisů. Stěžovatelka v této souvislosti zastává právní názor, že (za situace, kdy rozhodování o udělení azylu "závisí pouze na libovůli konkrétní osoby a na jejím posouzení, zda se jedná o případ hodný zvláštního zřetele") je nutné přezkoumání takového rozhodnutí soudem, a to v plném rozsahu. Stěžovatelka se současně odvolala na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), který v rozsudcích ve věci Eriksson z roku 1989, A-156, §59 a Kruslin z roku 1990, A 176-A, §§27,29 a 30 uvedl, že zákon upravující "pravomoc volného hodnocení veřejné moci" musí stanovit jeho rozsah a modality s dostatečnou přesností; rozsah volné úvahy a způsob její realizace musí být stanoven dostatečně jasně, se zřetelem na legitimní účel poskytnout jednotlivci přiměřenou ochranu před svévolným zasahováním. Stěžovatelka poukazuje na judikaturu ESLP také v souvislosti s přezkumem soudu, který se omezuje pouze na kontrolu dodržování procesních pravidel, což považuje za naprosto nedostatečné a nevyhovující požadavku právní jistoty. Stěžovatelka poukázala i na rozsudek ESLP ve věci Obermeier z roku 1990, A-179, §70 a Le Compte z roku 1983, A-58, §29, podle nichž k dodržení čl. 6 odst. 1 Úmluvy postačí, aby rozhodnutí správního orgánu podléhalo následné kontrole soudního orgánu s plnou jurisdikcí. Stěžovatelka konečně spatřuje rozpor napadeného rozhodnutí MV ČR s čl. 32 odst. 1 Listiny, neboť správní orgán měl vzít v úvahu účel a smysl citovaného ustanovení a citlivěji posoudit konkrétní případ v souvislosti s obsahem slovního spojení "případ hodný zvláštního zřetele".
Stěžovatelka proto navrhla, aby Ústavní soud vydal nález: rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 11. 4. 2003, č.j. OAM-7714/VL-10-P01-2001, E.č. V026056, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 12. 2003, sp. zn. 59 Az 520/2003, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 4 Azs30/2004, se zrušují.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti zejména namítá porušení svého práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 273). Nic takového však zjištěno nebylo a stěžovatelka to ostatně ani netvrdí. Podle obsahu správního a soudního spisu stěžovatelce nebylo nijak bráněno v tom, aby se stanoveným postupem svého práva u Krajského soudu v Plzni a u NSS domáhala. Ze strany obou soudů k porušení zákonných procesních ustanovení pak nedošlo, a proto není důvodu se domnívat, že by základní práva na soudní ochranu a na spravedlivý proces nebyla stěžovatelce zajištěna.
Co se týká stěžovatelkou namítané judikatury ESLP, a to rozsudků ve věci Eriksson z roku 1989, A-156, §59, Kruslin z roku 1990, A 176-A, §§27,29 a 30 a dále ve věci Obermeier z roku 1990, A-179, §70 a Le Compte z roku 1983, A-58, §29, Ústavní soud konstatuje, že správní soudy (Krajský soud v Plzni a NSS) v odůvodnění svých rozsudků dostatečně jasně a zřetelně vysvětlily rozsah a míru přezkumu rozhodnutí správního orgánu a v něm obsaženého správního uvážení. V ustanovení zákona (tj. §78 odst. 1 věta druhá s.ř.s.) jsou kogentně uvedeny důvody, pro které správní soud zruší napadené rozhodnutí správního orgánu, tj. v případě překročení zákonem stanovených mezí správního uvážení nebo v případě jeho případného zneužití. I posouzení volné úvahy správního orgánu (tj. posouzení důvodu hodného zvláštního zřetele), které vyplývá z ustanovení §14 zákona o azylu, přezkoumává správní soud z hlediska překročení případných mezí správního uvážení, resp. z hlediska případné libovůle ze strany správního orgánu. Nejedná se o neurčité zákonné formulace, jak se domnívá stěžovatelka, ale o principiální řešení rozhodování správního orgánu v podmínkách institutu správního uvážení, které - jak správně uvádí NSS - nelze suplovat rozhodováním soudním, jež má naopak poskytnout ochranu předpokládanou v ustanovení §78 odst. 1 věta druhá s.ř.s. Proto ani z tohoto důvodu nelze akceptovat stěžovatelčin odkaz na rozsudek ESLP ve věci Obermeier z roku 1990, A-179, §70 a Le Compte z roku 1983, A-58, §29 (a zde uvedenou následnou kontrolu soudním orgánem s plnou jurisdikcí). Ostatně již v odůvodnění rozsudku krajského soudu se praví, že správní soud je ve sféře absolutní volné úvahy povinen zkoumat, zda závěry správního orgánu nejsou v rozporu se skutkovým stavem. V souzené věci však stěžovatelka takovou námitku vůbec neuplatnila a MV ČR řádně odůvodnilo, proč v konkrétním případě humanitární azyl neudělilo. Ústavní soud proto nemá důvodu zpochybňovat ani argumentaci NSS, který poukázal na to, že "překročení mezí" ani libovůli v rozhodnutí MV ČR neshledal a s odkazem na svou judikaturu (včetně konstantní judikatury týkající se udělování azylu z humanitárních důvodů) dovodil, že Krajský soud v Plzni postupoval správně, jestliže do správního uvážení MV ČR o samotné otázce, zda byly v případě stěžovatelky dány důvody hodné zvláštního zřetele, dále nezasahoval a zaměřil tento přezkum pouze na otázky procesní. Ústavní soud ostatně již v jiném svém rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 532/02 konstatoval, že "Na udělení azylu z humanitárních důvodů podle §14 zákona č. 325/1999 Sb. ...není právní nárok a správní uvážení ohledně posouzení případu hodného zvláštního zřetele se z přezkumné činnosti Ústavního soudu vymyká" (In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 28. Vydání 1. Praha: C. H. Beck 2003, str. 453, 457).
Za této situace nemůže dát Ústavní soud stěžovatelce za pravdu ani potud, pokud obecně odkazuje na porušení základních práv a svobod zakotvených v mezinárodních smlouvách; to ani s ohledem na její argumentaci, v níž "případ hodný zvláštního zřetele" spojuje se spoluprací států v humanitárních a jiných oblastech zakotvenou v Závěrečném aktu z Helsinek, ani se zřetelem na její tvrzení o porušení základního práva zakotveného v čl. 32 odst. 1 Listiny (tj. ochrany rodičovství a rodiny). Zákon o azylu poskytuje v ustanovení §13 ochranu tam uvedeným kategoriím rodinného příslušníka azylanta, neboť jim za účelem sloučení rodiny (poznámka: ochrana rodičovství nepřipadá z povahy souzené věci v úvahu) v případě hodném zvláštního zřetele zajišťuje udělení azylu (srov. formulaci v ustanovení §13 odst. 1 zákona o azylu: "se v případě hodném zvláštního zřetele udělí azyl"). Stěžovatelka, kterou do kategorií rodinných příslušníků (uvedených v ustanovení §13 odst. 2 citovaného zákona) zařadit nelze, však z tohoto důvodu dovozovat porušení čl. 32 odst. 1 Listiny nemůže. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na obsáhlé, logicky postavené a přesvědčivé odůvodnění, které se stěžovatelce dostalo v rozhodnutí MV ČR a obou správních soudů, na němž nemá důvodu - z hlediska ústavnosti - cokoliv měnit.
Ústavní soud konečně připomíná vlastní usnesení ze dne 7. 1. 2004, sp.zn. IV. ÚS 613/03, podle něhož "je svrchovaným právem každého suverénního státu rozhodovat o povolení vstupu a pobytu cizích státních příslušníků na svém území. Právo pobývat na území cizího státu v žádném případě není možno kvalifikovat jako základní lidské právo každého člověka - nepatří tedy do kategorie základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem ČR".
Je tedy zřejmé, že napadenými rozhodnutími MV ČR, Krajského soudu v Plzni a Nejvyššího správního soudu k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelky, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. listopadu 2004
JUDr. Vojen Güttler v.r.
předseda senátu Ústavního soudu