ECLI:CZ:US:2004:2.US.219.02
sp. zn. II. ÚS 219/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Malenovského a soudců JUDr. Dagmar Lastovecké a JUDr. Jiřího Nykodýma v právní věci stěžovatele Ing. M. K., zastoupeného advokátem JUDr. J. Š., o návrhu, aby Ústavní soud 1) prohlásil žádost Ministerstva financí České republiky o poskytnutí vybraných informací o nájemném z bytů ze dne 11. 2. 2002, čj. 162/13868/174/2002, za nezákonnou a Ministerstvu financí České republiky zakázal ve vyžadování informací ohledně nájemného od majitelů domů pokračovat, 2) zakázal Ministerstvu financí České republiky zahajovat jakékoli šetření a ukládat sankce majitelům domů a jiným občanům v souvislosti s tím, že využili svého petičního práva vůči Ministerstvu financí České republiky nebo jeho ministrovi nebo vůči jiným státním orgánům, Veřejnému ochránci práv apod., 3) zrušil §11 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, a 4) prohlásil, že nájemné není cenou a že se na nájemné z pronajímaných bytů nevztahuje zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatel ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 11. 4. 2002 brojí proti postupu Ministerstva financí ČR při získávání vybraných informací o nájemném z bytů od majitelů domů. V této souvislosti činí procesní návrhy uvedené v záhlaví a navrhuje rovněž zrušení §11 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o cenách"). Domnívá se, že postupem uvedeného orgánu veřejné moci došlo k porušení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 18 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Z obsahu připojených listin Ústavní soud zjistil následující:
Ministerstvo financí ČR zaslalo dne 11. 2. 2002, pod čj. 162/13868/174/2002, stěžovateli "žádost o poskytnutí cenové informace podle §12 odst. 1 zákona o cenách" za účelem vyhodnocení vývoje cen a regulace nájemného z bytů. V přiloženém dotazníku měl stěžovatel uvést požadované údaje a zaslat jej vyplněný do 11. 3. 2002 příslušnému odboru Ministerstva financí ČR. Stěžovatel vyslovil v přípisu ze dne 11. 3. 2002 pochybnosti o smysluplnosti shromažďování požadovaných informací ministerstvem, když je výše regulovaného nájemného limitována. Upozornil na celou řadu údajných ekonomických nepřesností ve formulaci jednotlivých položek dotazníku. Podle jeho názoru nájemné není "cenou" a na údaje o jeho výši se nevztahuje zákon o cenách, na nějž ministerstvo odkazuje. Dovodil tak, že není povinen vést evidenci o nájemném, resp. o cenách, a není tudíž ani povinen požadované informace ministerstvu poskytovat. Ministerstvo financí ČR jej v reakci na jeho přípis ze dne 25. 3. 2002, čj. 162/25822/427/2002, vyzvalo ke splnění informační povinnosti. Odkázalo znovu na příslušné ustanovení zákona o cenách a stanovilo novou lhůtu k předložení údajů do 5. 4. 2002 s tím, že nebudou-li informace v uvedené lhůtě stěžovatelem poskytnuty, bude mu uložena pokuta. Stěžovatel na výzvu reagoval přípisem ze dne 4. 4. 2002, v němž opětovně vyslovil nesouhlas s postupem ministerstva. Vyplněný požadovaný dotazník nicméně ke svému přípisu přiložil, neboť se chtěl, jak uvedl, vyhnout střetnutí s ministerstvem ve fázi sporů o již uložené sankce. Upozornil, že jeho postup napadá žalobami u soudu, stížností Veřejnému ochránci práv a ústavní stížností.
Stěžovatel v ústavní stížnosti zmiňuje, že blíže nespecifikovaného data podal "v rámci svého petičního práva" stížnost ministru financí, v níž vyslovil nesouhlas s vydáním výměru Ministerstva financí ČR č. 01/2002, jímž se prodlužuje stav deficitní regulace nájemného. Domnívá se, že ministerstvo v reakci na jeho stížnost s ním žádostí o poskytnutí cenové informace ze dne 11. 2. 2002 zahájilo cenové řízení. Je přesvědčen o tom, že šetření jsou podrobeni pouze majitelé domů, kteří si ministru financí předtím stěžovali. Jedná se řádově o stovky dotázaných. Podrobně komentuje jednotlivé položky dotazníku, k jehož vyplnění ho ministerstvo vyzvalo. Má za to, že z pohledu ekonomické teorie je dotazník nesrozumitelný. Skutečným účelem žádosti bylo údajně získat údaje o tom, že maximální výše regulovaného nájemného již vytváří prostor pro zisk, a tyto údaje poté použít v neprospěch majitelů domů. Naštěstí pracovníci ministerstva zpracovali dotazník takovým způsobem, že získání důkazů takového druhu neumožňuje.
Stěžovatel se dále zaměřuje na analýzu otázky, zda je nájemné cenou ve smyslu zákona o cenách. Z právních úvah dovozuje, že nájemné není "cenou", na niž se vztahuje zákon o cenách, a povinnost podávat ministerstvu cenové informace podle uvedeného zákona proto na stěžovatele nedopadá. Stěžovatel se dále vyjadřuje k problematice regulovaného nájemného z pohledu vlastníka bytového domu. Na podporu své argumentace připomíná rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Dulaurans proti Francii, podle něhož právo na spravedlivý proces zahrnuje mimo jiné právo účastníků řízení předkládat připomínky, které považují pro svou záležitost za relevantní. Ve smyslu §11 zákona o cenách by navíc majitelé bytových domů, připustíme-li, že nájemné je "cenou" podle zákona o cenách, byli povinni vést evidenci pouze o regulovaném nájemném. Na nájemné neregulované a na nájemné z nebytových prostor by se povinnost vést evidenci a předkládat ji ministerstvu nevztahovala. Stěžovatel považuje ustanovení §11 zákona o cenách za protiústavní. Jeho dikce umožňuje zneužití ministerstvem, a to neoprávněně požadovat údaje o nájemném.
Podle názoru stěžovatele došlo postupem Ministerstva financí ČR k dotčení jeho ústavně zaručených práv garantovaných čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, podle nichž lze státní moc uplatňovat a povinnosti ukládat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a čl. 18 Listiny, jenž zaručuje právo petiční.
Navrhuje, aby Ústavní soud vydal nález, jímž: 1) prohlásí žádost Ministerstva financí ČR o poskytnutí vybraných informací o nájemném z bytů ze dne 11. 2. 2002, čj. 162/13868/174/2002, za nezákonnou a Ministerstvu financí ČR zakáže pokračovat ve vyžadování informací o nájemném od majitelů domů, 2) zakáže Ministerstvu financí ČR zahajovat jakékoli šetření a ukládat sankce majitelům domů a jiným občanům v souvislosti s tím, že využili svého petičního práva vůči Ministerstvu financí ČR nebo jeho ministrovi nebo vůči jiným státním orgánům, "Veřejnému obránci práv" (stěžovatel má zjevně na mysli Veřejného ochránce práv podle zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů) apod., 3) zruší §11 zákona o cenách a 4) prohlásí, že nájemné není cenou a že se na nájemné z pronajímaných bytů nevztahuje zákon o cenách.
Ve smyslu ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu se k ústavní stížnosti vyjádřilo Ministerstvo financí ČR. Je přesvědčeno, že v posuzované věci nedošlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele. Připomnělo, že kancelář ministra financí odpověděla na stěžovatelovu stížnost na cenové rozhodnutí č. 01/2002 přípisem ze dne 31. 1. 2002, čj. 102/162/4391/2002, jehož kopii přiložilo. Ministerstvo je jako ústřední cenový orgán zákonem zmocněno vyžadovat od pronajímatelů, ale i od dalších subjektů, informace pro potřeby vyhodnocování vývoje cen a jejich regulace. Podle jeho názoru je nesporné, že se povinnost poskytovat cenové informace podle zákona o cenách na pronajímatele vztahuje. Toto zákonné oprávnění patří k mimořádně důležitým nástrojům cenové politiky státu. Analytické výstupy ze získaných informací jsou nezbytným základem makroekonomických rozhodnutí. Ministerstvo vyžádalo cenové informace o výnosu z nájemného z bytů a provozních nákladech na bydlení nájemců původně od obcí, které tvoří rozhodující část pronajímatelů bytů (93 %). Výsledkem bylo zjištění, že maximální regulované nájemné z bytu umožňuje při řádném hospodaření v naprosté většině případů dosahování zisku. Ministerstvo však bylo, zejména Občanským sdružením majitelů domů, jehož je stěžovatel členem, podrobeno kritice, že dotazovaný vzorek pronajímatelů není dostatečně reprezentativní, neboť nezahrnuje údaje soukromých vlastníků domů s nájemními byty. Zaslalo proto shodný dotazník i soukromým majitelům, jejichž adresu při své činnosti zjistilo. Je pravdou, že mezi vyzvanými byli pronajímatelé, kteří si na neziskovost nájemného již dříve ministerstvu stěžovali, a ministerstvo tudíž znalo jejich adresy. Žádný úřední seznam adres soukromých pronajímatelů nájemních domů neexistuje. Ministerstvo předpokládalo, že oslovení pronajímatelé uvítají možnost předložit konkrétní údaje potvrzující neziskovost regulovaného nájemného, jíž soustavně argumentují. Počet dotazníků, které se na ministerstvo vyplněné vrátily, byl však překvapivě velmi nízký. Skutečnost, zda regulované nájemné postačuje na provoz určitého domu s nájemnými byty, závisí na mnoha individuálních faktorech. Při přípravě obecných pravidel se však lze po zhodnocení konkrétních informací k žádoucímu stavu přiblížit. Stěžovatel v ústavní stížnosti podsouvá ministerstvu úmysly, které přirozeně nemá. Postoj stěžovatele nasvědčuje tomu, že nemá zájem spolupracovat na nabízené konstruktivní spolupráci.
Ústavní soud v prvé řadě zkoumal, zda návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti splňuje všechny zákonné náležitosti. Pouze, je-li tomu tak, může se podaným návrhem zabývat i po stránce věcné. Zaměřil se přednostně na otázku, zda je k jejímu projednání příslušný.
Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Při výkonu svých kompetencí musí respektovat jeden ze základních principů právního státu, zakotvený v článku 2 odst. 3 Ústavy a v článku 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. Ústavní soud má tedy přesně vymezenou pravomoc a působnost, které nemůže překročit.
Působnost Ústavního soudu v případě ústavní stížnosti vymezuje ustanovení článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Vyhoví-li Ústavní soud ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, vysloví v nálezu, které ústavně zaručené právo nebo svoboda byly porušeny /§82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu/ a zasáhne ve smyslu ustanovení §82 odst. 3 téhož zákona. Není tedy oprávněn autoritativně provádět výklad jednoduchého práva či kvalifikovat chování orgánů veřejné moci v rovině prosté zákonnosti, což jsou naopak povolány činit obecné soudy včetně soudů působících v systému správního soudnictví. Ústavní stížnost nelze chápat jako preventivní nástroj ochrany zákonnosti v probíhajícím sporu mezi jednotlivcem a orgánem veřejné moci, nýbrž jako nástroj ultimativní, subsidiární, jímž je poskytována ústavní ochrana základním právům tam, kde ostatní prostředky poskytnuté zákonem již definitivně, nezvratně selhaly.
Z kompetencí Ústavního soudu nelze tudíž nikterak dovodit jeho oprávnění prohlásit žádost Ministerstva financí ČR, čj. 162/13868/174/2002, za "nezákonnou", případně prohlásit, že nájemné není cenou, a nevztahuje se na něj proto zákon o cenách, čehož se stěžovatel domáhá. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud první část bodu 1) petitu a návrh pod bodem 4) odmítl podle §43 odst. 1 písm. d), neboť jde o návrhy, k jejichž projednání není příslušný.
Ústavní soud je podle své ustálené judikatury vázán petitem ústavní stížnosti. Jak je patrné z formulace petitu druhé části bodu 1), stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud zakázal ministerstvu pokračovat ve vyžadování informací o nájemném od majitelů domů. Pod bodem 2) petitu navrhuje, aby Ústavní soud ministerstvu zakázal zahajovat jakékoli šetření a ukládat sankce majitelům domů a jiným občanům v souvislosti s tím, že využili svého petičního práva vůči Ministerstvu financí ČR nebo jeho ministrovi nebo vůči jiným státním orgánům, Veřejnému ochránci práv apod.
Podle ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo nebo svoboda.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že ústavní stížnost je prostředek individuální právní ochrany, který slouží k ochraně subjektivního veřejného práva stěžovatele. Ten musí být napadeným zásahem sám postižen, tj. nemůže podat ústavní stížnost za někoho jiného (actio popularis) (srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V., Zákon o Ústavním soudu, Komentář, s. 293). Ústavní soud v minulosti opakovaně judikoval, že výjimku z uvedené zásady představuje toliko situace, kdy v posuzovaném řízení bylo rozhodnuto o právech fyzické nebo právnické osoby, přestože účastníkem daného řízení nebyla (srov. Pl. ÚS 30/95, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, str. 22).
Z druhé části petitu pod bodem 1) vyplývá, že stěžovatel se domáhá nápravy zásahem Ústavního soudu za všechny majitele domů a v bodě 2) dokonce za všechny občany, kteří využili petičního práva vůči Ministerstvu financí ČR a dalším institucím. Za situace, kdy by Ministerstvo financí ČR žádalo informace od ostatních "majitelů domů", případně zahájilo šetření a ukládalo sankce ostatním "majitelům domů a jiným občanům", ve sféře stěžovatelových subjektivních práv by takový postup nevyvolal žádné právní účinky, tím méně pak dotčení jeho ústavně zaručených práv. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že k podání návrhu pod bodem 1) v části za spojkou "a" a k celému návrhu pod bodem 2) stěžovatel není aktivně legitimován, proto uvedenou část návrhu odmítl podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Z uvedených důvodů se Ústavní soud již nezabýval dalším posouzením uvedené části návrhu, zejména s ohledem na fakt, že zřejmě směřuje proti nekonkretizovanému postupu, k němuž by potencionálně mohlo dojít v budoucnu. Rovněž tak se již dále nevěnoval posouzení, zda nelze v daném případě postupovat dle ustanovení §75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, neboť toto ustanovení představuje výjimku toliko z ustanovení §43 odst. 1 písm. e), nikoli však z dalších podmínek pro podání ústavní stížnosti (srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V., Zákon o Ústavním soudu, Komentář, s. 339).
K návrhu pod bodem 3), který směřuje ke zrušení ustanovení §11 zákona o cenách, Ústavní soud uvádí, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu, vzneseného ve smyslu §74 zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení právního předpisu "sdílí osud" ústavní stížnosti. Je proto možné se jím meritorně zabývat pouze tehdy, pokud ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení právního předpisu (§64 odst. 1 a 2 citovaného zákona) neodůvodněně přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění nemají, neboť nejsou ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni (srov. např. III. ÚS 101/95).
Ústavní soud proto návrh na zrušení ustanovení §11 zákona o cenách spojený s ústavní stížností uvedený pod bodem 3) taktéž odmítl, a to podle §43 odst. 2 písm. b), ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. c) a d) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není přípustné odvolání.
V Brně dne 20. dubna 2004 JUDr. Jiří Malenovský
předseda senátu