ECLI:CZ:US:2004:2.US.261.02
sp. zn. II. ÚS 261/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Malenovského a soudců JUDr. Dagmar Lastovecké a JUDr. Jiřího Nykodýma v právní věci navrhovatelky společnosti E., spol. s r.o., zastoupené advokátem JUDr. J. K., o ústavní stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 1. 2002, čj. 30 Ca 117/2001-50, rozhodnutím Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správního, ze dne 9. 3. 2001, čj. stav/111/01, a ze dne 14. 3. 2001, čj. stav/187/01, rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 4, odboru výstavby, ze dne 13. 12. 2000, čj. 1228/2000-ÚMO4/Výst-327, a rozhodnutí Úřadu městského obvodu Plzeň 1, odboru výstavby a dopravy, ze dne 12. 12. 2000, čj. Výst/1848/2000-Sch, za účasti Krajského soudu v Plzni, Magistrátu města Plzně, Úřadu městského obvodu Plzeň 4 a Úřadu městského obvodu Plzeň 1, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která Ústavnímu soudu došla dne 19. 4. 2002 a i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadla stěžovatelka rozhodnutí uvedená v záhlaví. Tvrdí, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo dle čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy. Navrhla, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil.
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Krajského soudu v Plzni, sp. zn. 30 Ca 117/2001, z něhož zjistil následující:
Úřad městského obvodu Plzeň 4, odbor výstavby (dále jen "stavební úřad 4") vydal dne 13. 12. 2000, pod čj. 1228/2000-ÚMO4/Výst-327, rozhodnutí, jímž zastavil řízení ve věci povolení stavby dvou velkoplošných reklamních panelů při ulici Dlouhá na pozemku k.č. 480/1 v k.ú. L.. Stěžovatelka se proti rozhodnutí odvolala. Magistrát města Plzně, odbor stavebně správní (dále jen "odvolací orgán") potvrdil svým rozhodnutím ze dne 9. 3. 2001, čj. stav/110/01, rozhodnutí stavebního úřadu 4 a odvolání zamítl. Vyšel ze zjištění, že stěžovatelka, která byla vyzvána k doložení stanovisek Policie ČR - DI Plzeň a Útvaru koncepce a rozvoje města Plzně (dále jen "ÚKRmP"), vyjádření těchto orgánů nepředložila. Obdobně postupoval Úřad městského obvodu Plzeň 1 (dále jen "stavební úřad 1") ve svém rozhodnutí ze dne 12. 12. 2000, čj. výst/1848/2000-Sch, jímž zastavil řízení ve věci povolení instalace dvou kusů reklamních panelů na vlastní konstrukci na pozemku k.č. 11790/4 v k.ú. Plzeň. O odvolání stěžovatelky rozhodl Magistrát města Plzně dne 14. 3. 2001, pod čj. stav/187/01. Odvolání zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu 1 potvrdil. I v tomto případě opřel svůj výrok o skutečnost, že stěžovatelka přes upozornění na možnost zastavení řízení nedoplnila žádost o stavební povolení písemným stanoviskem Policie ČR.
Stěžovatelka se domáhala žalobou podanou dle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "o.s.ř."), zrušení obou rozhodnutí odvolacího orgánu. Namítla, že platná právní úprava nepřiznává dopravním inspektorátům Policie ČR ani ÚKRmP ve stavebním řízení žádná procesní postavení, a jejich stanoviska tudíž nemohou sloužit jako podklady pro rozhodnutí o stavebním povolení.
Krajský soud v Plzni zamítl žalobu rozsudkem ze dne 22. 1. 2002, čj. 30 Ca 117/2001-50. V odůvodnění svého rozhodnutí upozornil, že na danou problematiku se vztahují jednak zvláštní procesní ustanovení obsažená v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), jednak obecné předpisy o správním řízení, tj. zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Soud poukázal na platnou právní úpravu problematiky informačních, reklamních a propagačních zařízení. Uvedl, že na přezkoumávaný případ se použije oddíl čtvrtý stavebního zákona. Vyšel z ustanovení §60 a §62 stavebního zákona a z příslušných prováděcích vyhlášek. Dovodil z nich, že žádosti stěžovatelky o vydání stavebního povolení musely poskytovat dostatečné podklady pro posouzení všech uvedených zákonných předpokladů. Proto správní orgány nepochybily, když dle §60 odst.1 stavebního zákona vyzvaly stěžovatelku pod sankcí zastavení řízení, aby své žádosti v přiměřené lhůtě doplnila. Upozornil i na ustanovení §32 odst. 1 správního řádu, který správnímu orgánu ukládá povinnost zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí s tím, že rozsah a způsob zjišťování podkladů určuje správní orgán (§32 odst. 2 správního řádu). Správní soud přisvědčil stěžovatelce v tom, že dopravní inspektorát Policie ČR ani ÚKRmP nebyly v těchto řízeních dotčenými orgány státní správy ve smyslu §126 stavebního zákona. Současně ale poznamenal, že z pohledu ustanovení §60 odst. 1 stavebního zákona je právně bezvýznamné, zda stavební úřady požádaly o doplnění žádosti o vyjádření dotčeného orgánu státní správy ve smyslu §126 stavebního zákona či o stanovisko orgánu státní správy, jemuž je svěřen výkon státní správy na určitém úseku a oním dotčeným orgánem státní správy není, neboť všechna taková stanoviska mohou sloužit jako podklad pro rozhodnutí ve věci.
Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí správních orgánů obou stupňů projednávanou ústavní stížností. Vyslovuje v ní názor, že nebyla povinna k žádosti o stavební povolení předložit stanoviska Policie ČR a Útvaru koncepce a rozvoje města Plzně, neboť tyto orgány nebyly účastníky řízení ani dotčenými orgány státní správy. Takovou povinnost jí žádný zákon neukládá. Poukázala na ustanovení §59 stavebního zákona a namítla, že napadená rozhodnutí rozšiřují okruh účastníků řízení nad jeho rámec. Stěžovatelka shledala v postupu správních orgánů korupční faktor. Upozornila na jiná stavební řízení, v nichž správní orgány vydaly stavební povolení bez stanovisek policejních orgánů i ÚKRmP. Zdůraznila též to, že jednatel stěžovatelky je občansky veřejně činný a často pracovníky správních orgánů kritizuje za nesprávný výkon veřejné správy. Má za to, že napadená rozhodnutí posoudila věc po právní stránce nesprávně.
Ústavní soud vyzval podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu účastníky řízení, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Krajský soud v Plzni poukázal ve svém vyjádření na to, že oprávnění stavebního úřadu požadovat doplnění žádosti o stavební povolení má explicitní oporu v ustanovení §60 stavebního zákona, které předepisuje i formu, v jaké se jeho oprávnění má realizovat. Uvedené ustanovení ve spojení s §62 stavebního zákona pak rámcově vymezuje okruh otázek, k nimž může být stavebník vyzván. Soud má za to, že správní orgány uplatňovaly moc v případě, mezích a způsoby, které stanoví stavební zákon. Stěžovatelka tak nebyla nucena činit to, co jí zákon neukládá. Soud navrhl, aby Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou.
Magistrát města Plzně poukázal na rozhodnutí stavebních úřadů, která osvětlila důvody pro vyžádání příslušných vyjádření. Dají se shrnout jako nutnost dokumentovat, že navrhované opatření v území nebude mít negativní vliv na bezpečnost silničního provozu a že bude v souladu s nároky na architekturu a urbanismus v dané lokalitě. Místa pro umístění reklamních zařízení se totiž nacházela v těsné blízkosti frekventovaných komunikací hustě značených a vybavených světelnou signalizací. Bezpečnost na komunikacích není přitom otázka, o níž by měl stavební úřad rozhodovat sám, stejně jako jí není otázka vyváženosti území a jeho zastavitelnosti. Svým opatřením nerozšířily stavební úřady v žádném případě okruh účastníků řízení. Závěr o oprávněnosti požadovat všechny nutné podklady, které umožní rozhodnut ve věci, je dle odvolacího správního orgánu jediným možným závěrem, pakliže mají stavební úřady rozhodovat na základě spolehlivě zjištěného stavu věci. Magistrát připomněl, že zákony na úseku stavebního práva ukládají povinnosti, které stěžovatelka jako účastník řízení nesplnila. Státní moc byla tudíž uplatněna způsobem, který zákon umožňuje. Odvolací správní orgán navrhl, aby Ústavní soud rozhodl nálezem o zamítnutí ústavní stížnosti.
Úřad městského obvodu Plzeň 4 uvedl, že stanoviska dopravního inspektorátu a ÚKRmP vyžadoval z důvodu potřeby řádného a komplexního posouzení žádosti o stavební povolení vzhledem k navrhovanému umístění reklamních panelů při komunikaci I. třídy, a to v jedné z nejexponovanějších oblastí obvodu. Je přesvědčen, že Policie ČR byla v době rozhodnutí o přerušení řízení dotčeným orgánem státní správy. Sám postupoval v souladu se stavebním zákonem a prováděcí vyhláškou č. 132/1998 Sb. Navrhl proto, aby ústavní stížnost byla zamítnuta.
Úřad městského obvodu Plzeň 1 upozornil ve svém vyjádření, že v průběhu přerušeného řízení podala stěžovatelka stížnost na nesprávný postup stavebního úřadu. Magistrát města Plzně stížnost klasifikoval jako neoprávněnou. Úřad má za to, že při vyžadování stanoviska postupoval v souladu se stavebním zákonem. Návrh stěžovatelky považuje proto za neopodstatněný.
Ústavní stížnost postrádá ústavně relevantní základ.
Ustanovení článku 2 odst. 3 a 4 Ústavy, na jejichž porušení stěžovatelka odkazuje, neuvádějí jednotlivá základní práva a povinnosti, ale stanoví pouze nutnost ukládat obecné povinnosti toliko na základě zákona a v jeho mezích. Lze se jich tedy domáhat jen akcesoricky, v návaznosti na zásah do konkrétního základního práva či svobody (srov. Pl. ÚS 12/94).
Na druhé straně dospěl Ústavní soud k závěru, že, ač stěžovatelka nenamítá výslovně porušení konkrétního ústavního práva, polemizuje ve skutečnosti s výkladem a aplikací jednoduchého práva, jak je provedly správní orgány a soud. Ústavní soud tak s přihlédnutím k obsahu její ústavní stížnosti dovodil, že napadá spravedlivost předchozího řízení. Posoudil proto důvodnost ústavní stížnosti z hlediska principů spravedlivého procesu ve smyslu hlavy páté Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Podstatou argumentace stěžovatelky uplatněné v ústavní stížnosti je její tvrzení, že výzvy stavebních úřadů k doložení stanovisek k žádosti o stavební povolení byly nadbytečné a neměly oporu v zákoně. Stěžovatelka se tak vlastně domáhá, aby Ústavní soud v roli obecného soudu přehodnotil právní závěry správních orgánů a soudu i jimi provedený výklad příslušných zákonných ustanovení a dospěl k jinému, pro ni příznivému závěru. Takovou roli ovšem Ústava ČR Ústavnímu soudu nesvěřila, jak to ostatně vyplývá i z jeho obecně dostupné judikatury (srov. III. ÚS 224/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 15, str. 17 a násl.).
Ústavní soud se proto zabýval otázkou, zda soud i správní orgány v souvislosti se zmiňovaným požadavkem na předložení stanovisek nezasáhly do ústavně zaručených základních práv stěžovatelky.
Postup při umísťování reklamních zařízení upravují §71 odst. 2 až 6 stavebního zákona. Tato zařízení vyžadují ohlášení stavebnímu úřadu, jenž může v konkrétním případě určit, že zařízení lze provést jen na základě stavebního povolení (§71 odst. 4 stavebního zákona). V souladu s touto zákonnou úpravou postupovaly i oba stavební úřady. Stěžovatelka jejich postup v průběhu předchozího řízení nezpochybnila.
Na řízení o povolení jejich žádostí se vztahovaly přiměřeně ustanovení 4. oddílu stavebního zákona, tj. oddílu o povolování staveb (§73 stavebního zákona).
Obsahové náležitosti žádosti o stavební povolení jsou stanoveny v §58 stavebního zákona. Stavební úřad podle §32 odst. 1 správního řádu je přitom povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. S ohledem na značnou rozdílnost stavebních řízení vytváří stavební zákon ustanovením §60 odst. 1 stavebního zákona předpoklad k tomu, aby v případě potřeby dalších podkladů pro rozhodnutí mohl stavební úřad pod sankcí zastavení řízení požadovat doplnění žádosti o stanoviska dotčených orgánů státní správy a v konkrétních odůvodněných případech, kdy nebude moci navrhovanou stavbu na základě předložených podkladů řádně a všestranně posoudit, též o odborná vyjádření či posudky (srov. Jiří Doležal, Jan Mareček, Oldřich Vobořil: Stavební zákon v teorii a praxi, 8. aktualizované a přepracované vydání, 2003, str. 143). Výčet hlavních hledisek, s jejichž použitím stavební úřad obligatorně zkoumá obsah žádosti o stavební povolení, je demonstrativním způsobem vymezen v ustanovení §62 stavebního zákona. Jedná se přitom o jednotlivé okruhy chráněných veřejných zájmů, které následně konkretizují prováděcí vyhlášky.
Ve světle daného zákonného stavu nepovažuje Ústavní soud za významné, zda v posuzovaném případě šlo o stanoviska dotčených orgánů státní správy či o jiná odborná vyjádření, potřebná pro komplexní zhodnocení žádosti o stavební povolení. Rozhodujícím kritériem pro posouzení opodstatněnosti postupu stavebních úřadů je to, zda byl jejich požadavek na doplnění žádosti odůvodněný z hlediska chráněného veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že navrhovaná reklamní zařízení měla být umístěna v blízkosti frekventovaných komunikací, je z pohledu bezpečnosti silničního provozu dotčeným veřejným zájmem ochrana zdraví a života. S ním souvisí územně technické nároky na stavbu [§62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], které konkretizují ustanovení §4 odst. 1, §60 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb. a §44 odst. 7 vyhlášky č. 99/1989 Sb. platné v rozhodné době (umístění staveb musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí, umístěním stavby nesmí být nad míru přípustnou obtěžováno okolí, zejména v obytném prostředí, a ohrožována bezpečnost a plynulost provozu na přilehlých pozemních komunikacích, stavby a zařízení pro reklamu nesmějí svým provedením a umístěním porušovat krajinný ráz, ohrožovat veřejnou bezpečnost a pořádek, bránit rozhledu na pozemních komunikacích a nad přípustnou míru obtěžovat okolí).
Za situace, kdy stavební úřady byly povinny ověřit, že navrhovaná zařízení nebudou mít vliv na bezpečnost silničního provozu a budou s ohledem na vhodnost architektonického začlenění do daného území, a pro takové posouzení neměly dostatečné podklady, když tyto speciální otázky ani nemohly posuzovat samy, je nutno kvalifikovat jejich požadavek jako odůvodněný. Jestliže stěžovatelka jimi uloženou povinnost k doplnění své žádosti nesplnila, bylo zastavení řízení podle §60 odst. 2 stavebního zákona předvídatelným zákonným důsledkem. Ústavní soud nezjistil, že by správní orgány i soud zneužily zákon v neprospěch stěžovatelky a tím se dostaly do rozporu s elementárními požadavky spravedlnosti i s článkem 2 odst. 3 a 4 Ústavy.
Ústavní soud nemohl přisvědčit ani námitce stěžovatelky, že napadená rozhodnutí rozšířila okruh účastníků řízení nad taxativně stanovený zákonný rámec, když jim přiznala právo vznést námitky proti navrhovaným zařízením. Tím, že správní orgány požadovaly předložení odborných vyjádření od Policie ČR a ÚKRmP, nesměřovaly k tomu, vtáhnout tyto osoby do řízení coby účastníky řízení. Stanoviska vyžadovaná v souladu s ustanovením §60 odst. 1 stavebního zákona se měla stát pouze podkladem pro posouzení žádostí, tedy důkazním prostředkem ve smyslu §34 správního řádu, jenž měl umožnit všestranné a kvalifikované posouzení věci z pohledu zákonem stanovených kritérií.
K námitce stěžovatelky, že správní orgány vydaly v jiných případech povolení bez obdobných stanovisek, Ústavní soud uvádí, že předmětem ústavní stížnosti jsou toliko konkrétní napadená rozhodnutí správních orgánů o zastavení řízení a na ně navazující rozsudek správního soudu o zamítnutí žaloby. Ústavní soud je takto formulovaným petitem vázán a není oprávněn zabývat se postupem správních orgánů v jiných, petitem ústavní stížnosti nenapadených věcech.
Vzhledem k výše uvedenému Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není přípustné odvolání.
V Brně dne 20. dubna 2004 JUDr. Jiří Malenovský předseda senátu