ECLI:CZ:US:2004:3.US.245.04
sp. zn. III. ÚS 245/04
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu JUDr. Jana Musila a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jiřího Muchy - ze dne 14. října 2004 sp. zn. III. ÚS 245/04 ve věci ústavní stížnosti J. M., F. J. a M. J. proti sdělení Ministerstva pro místní rozvoj, odboru územně a stavebně správního, z 1. 4. 2004 č. j. 28518/03-63/2551, kterým byl odmítnut požadavek stěžovatelů na náhradu škody způsobené údajně nezákonným úředním postupem v řízení, jehož byli účastníky, a ve věci návrhu na zrušení §8 odst. 1 a 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 19. 4. 2004, napadají stěžovatelé "rozhodnutí" České republiky, zastoupené Ministerstvem pro místní rozvoj, ze dne 1. 4. 2004 č. j. 28518/03-63/2551, kterým byl odmítnut požadavek stěžovatele J. M. a V. J. (právní předchůdkyně stěžovatelů F. J. a M. J.) na náhradu škody způsobené údajně nezákonným úředním postupem v řízení, jehož byli účastníky.
Ke skutkové stránce věci stěžovatelé uvádějí, že jsou vlastníky budovy č. p. 154 v H. K.
V roce 1998 podali vlastníci sousední nemovitosti žádost o vydání stavebního povolení na nástavbu a přístavbu skladu-objektu č. p. 155 na pozemku parcela č. 156 a parc. č. 203 v katastrálním území N. H. K. Proti této stavbě vznesli stěžovatelé v průběhu stavebního řízení několik námitek (stavbou mělo dojít k zastínění některých oken jejich nemovitosti a mělo být bráněno ve výhledu). Po přerušení stavebního řízení podali stěžovatelé u místně příslušného soudu v Hradci Králové žalobu ve smyslu §137 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podanou žalobu však Okresní soud v Hradci Králové dne 14. 1. 2000 pod sp. zn. 10 C 10/99 zamítl jako nedůvodnou a odvolací soud toto rozhodnutí jako správné potvrdil (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 6. 2000 sp. zn. 21 Co 176/2000).
Na základě tohoto rozhodnutí poté Úřad města Hradec Králové dne 27. 9. 2000 pod č. j.: SD/OV/3230/98/MI rozhodl o povolení předmětné stavby. Odvolání stěžovatelů směřující proti označenému správnímu rozhodnutí bylo nadřízeným orgánem zamítnuto.
Uvedené správní rozhodnutí napadli stěžovatelé dále žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové; ta byla zamítnuta dne 17. 5. 2001 pod sp. zn. 30 Ca 58/2001.
Neúspěšní byli stěžovatelé i v řízení před Ústavním soudem, kdy byla jejich ústavní stížnost napadající rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 5. 2001 č. j. 30 Ca 58/2001-23 usnesením Ústavního soudu ze dne 19. 3. 2002 sp. zn. IV. ÚS 478/01 (nepublikováno) jako zjevně neopodstatněná odmítnuta [§43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Jak dále uvádějí stěžovatelé, pro ně nepříznivý vývoj věci se pokusili zvrátit i cestou podnětu k přezkoumání předmětného rozhodnutí mimo odvolací řízení i prostřednictvím Veřejného ochránce práv, avšak zcela neúspěšně.
Podle svého názoru tak stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého vlastnictví a "k zamezení škody, která hrozí vzniknout na jejich majetku".
Přes jejich snahy však došlo k realizaci zamýšlené stavby, která údajně v konečném důsledku snížila hodnotu jejich nemovitosti o částku 520 000 Kč, jak se má podávat ze "znaleckého posudku Ing. V. P.".
V další části odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatelé vytvářejí konstrukci svého "škodního nároku" vůči České republice, k němuž mělo údajně dojít tím, že Úřad města Hradec Králové, odbor stavební a dopravní, v řízení, které předcházelo vydání stavebního povolení, "nerespektoval práva vlastníka sousedního pozemku ve vlastnictví stěžovatelů na ochranu jejich vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod, když připustil, aby realizací vlastnického práva vlastníka sousedního pozemku (tj. realizace nástavby) byla poškozena vlastnická práva stěžovatelů jako vlastníků pozemku druhého, když realizací stavby na sousedním pozemku poklesla hodnota nemovitosti stěžovatelů dle odhadu znalce o 520.000,-Kč". Z tohoto důvodu je nutno, dle názoru stěžovatelů, na jím vydané rozhodnutí nahlížet jako na nezákonné, neboť jim "prokazatelně" vznikla majetková újma.
Porušení svého vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") stěžovatelé dále spatřují v tom, že v pravomocně skončeném stavebním řízení byla údajně upřednostněna práva vlastníků s nimi sousedícího pozemku. Z tohoto důvodu se stěžovatelé obrátili s požadavkem na náhradu jim údajně způsobené škody ve shora uvedené výši ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb.") na Českou republiku - Ministerstvo pro místní rozvoj, které přípisem ze dne 1. 4. 2004 č. j. 28518/03-63/2551 jejich nárok odmítlo s tím, že předmětné stavební rozhodnutí nebylo pro nezákonnost změněno ani zrušeno a je tedy pravomocné.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že pokud ustanovení §8 odst. 1 a 3 zákona č. 82/1998 Sb. vylučuje jako žadatele o náhradu škody osoby, kterým sice vznikla rozhodnutím orgánu státu ve správním řízení škoda, avšak takové rozhodnutí nebylo zrušeno pro nezákonnost, je takové ustanovení diskriminující, neboť jim znemožňuje dosáhnout vyplacení finanční náhrady za způsobenou újmu. Předmětné ustanovení je údajně rovněž v rozporu čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť znemožňuje v tomto směru soudní ochranu pro uplatnění jejich nároku.
Závěrem stěžovatelé připouštějí, že předmětné správní rozhodnutí může být sice zákonné, avšak přesto může způsobit majetkovou újmu, kterou však nelze právě s ohledem na napadené ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. s úspěchem vymáhat ani soudní cestou. Ze stejného důvodu také stěžovatelé nevyčerpali všechny procesní prostředky k realizaci náhrady způsobené škody, neboť jsou přesvědčeni, že by i případná žaloba podaná ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. za stávající situace neměla sebemenší naději na úspěch.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby Ústavní soud zrušil napadené "rozhodnutí" České republiky - Ministerstva pro místní rozvoj, odboru územně a stavebně správního, ze dne 1. 4. 2004 č. j. 28518/03-63/2551 a "nařídil tomuto ministerstvu ve věci znovu jednat a rozhodnout".
Podanou ústavní stížnost spojili stěžovatelé s návrhem na zrušení §8 odst.1 a 3 zákona č. 82/1998 Sb., neboť mají za to, že toto zákonné ustanovení je protiústavní.
Ústavní soud z výše označeného sdělení Ministerstva pro místní rozvoj, odboru územně a stavebně správního, (dále jen Ministerstvo pro místní rozvoj") ze dne 1. 4. 2004 č. j. 28518/03-63/2551 zjistil, že stěžovatel J. M. a právní předchůdkyně stěžovatelů F. J. a M. J. v roce 2003 požádali Ministerstvo vnitra podle zákona č. 82/1998 Sb. o náhradu škody ve výši 520 000 Kč. Tato žádost byla posléze postoupena příslušnému Ministerstvu pro místní rozvoj.
Označené ministerstvo po prošetření celé záležitosti z vyžádaného spisového materiálu nyní Magistrátu města Hradec Králové, odboru stavebního, si ujasnilo skutkovou stránku celé věci, stručně shrnulo dosavadní průběh řízení jak před správními orgány, tak i před obecnými soudy a Ústavním soudem, a na podkladě těchto skutkových zjištění vyvodilo následující závěr:
Zákon č. 82/1998 Sb. upravuje odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
S odkazem na znění ustanovení §5 a §8 odst. 1 citovaného zákona ministerstvo konstatovalo, že stát odpovídá za škodu za stanovených podmínek, což znamená, že před uplatněním nároku na náhradu škody musí být zrušeno pravomocné rozhodnutí vydané v daném případě ve správním řízení pro nezákonnost nebo musí být změněno, aniž je podstatné, jak takové rozhodnutí hodnotí jím dotčené subjekty.
Jestliže tedy nebylo předmětné správní rozhodnutí zrušeno nebo změněno příslušným orgánem, neexistuje v době rozhodování základní podmínka pro vyvození odpovědnosti státu ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb.
S ohledem na nesplnění procesních podmínek zákona č. 82/1998 Sb. se již Ministerstvo pro místní rozvoj nezabývalo otázkou výše škody a způsobem jejího prokázání.
Z důvodů takto stručně shrnutých Ministerstvo pro místní rozvoj odmítlo požadavek stěžovatelů na náhradu škody.
Po zvážení námitek stěžovatelů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je nepřípustná pro nevyčerpání všech procesních prostředků, které zákon stěžovatelům k ochraně jejich práva poskytuje ve smyslu §72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 182/1993 Sb.").
Podle ustanovení §64 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb. je návrh na zrušení zákona nebo jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky oprávněn podat ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v §74 tohoto zákona, nebo ten, kdo podal návrh na obnovu řízení za podmínek uvedených v §119 odst. 4 tohoto zákona.
Ústavní stížnost je však možné podat pouze za podmínky, jestliže stěžovatel tvrdí, že pravomocným rozhodnutím, opatřením nebo "jiným zásahem orgánu veřejné moci" bylo porušeno jeho základní právo nebo svoboda a že před jejím podáním vyčerpal všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práva stěžovateli poskytuje (mimo návrhu na obnovu řízení).
Porušení svých základních práv a svobod ve smyslu čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny spatřují stěžovatelé v "rozhodnutí" Ministerstva pro místní rozvoj, které jim na jejich žádost o náhradu škody oznámilo, že jejich požadavek odmítá, protože nejsou splněny procesní podmínky pro jeho uplatnění. Napadené "rozhodnutí" současně stěžovatelé považují i za "jiný zásah orgánu veřejné moci", neboť v petitu ústavní stížnosti navrhují, aby Ústavní soud nařídil České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj "v dané věci znovu konat a rozhodnout".
Z výše uvedených skutečností je zřejmé, že stěžovatelé nečiní rozdíl mezi jednotlivými kompetencemi Ústavního soudu, které jsou vymezeny v ustanovení §82 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., které rozlišuje, že Ústavní soud je oprávněn buď zrušit napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci [§82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.] nebo, směřuje-li ústavní stížnost proti jinému zásahu orgánu veřejné moci než je rozhodnutí, je Ústavní soud oprávněn zakázat příslušnému orgánu, aby v porušování práva pokračoval, a přikázat mu, aby obnovil stav před porušením, jestliže je to ovšem možné [§82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.].
Ústavní soud se proto zaměřil na zkoumání, zda výše označené sdělení Ministerstva pro místní rozvoj mohlo, resp. bylo způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod stěžovatelů ve smyslu čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny.
V dané věci je nesporné, že stěžovatelé se podáním u konkrétního ministerstva snažili dosáhnout kladného stanoviska v jednání o náhradě jim údajně způsobené škody, za použití příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. za situace, kdy si svými dosavadními procesními prostředky včetně ústavní stížnosti pro takový postup nevytvořili nezbytné podmínky, tj. nepodařilo se jim dosáhnout zrušení nebo změny konkrétního rozhodnutí příslušným orgánem pro nezákonnost, stejně jako neprokázali nesprávný úřední postup v dané věci. Neúspěšní byli stěžovatelé i v řízení před Ústavním soudem.
Smyslem právní úpravy uplatnění nároku na náhradu škody podle §14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. u příslušného ústředního úřadu (v daném případě Ministerstva pro místní rozvoj), který při projednávání nevystupuje jako orgán státní moci, ale zastupuje v tomto jednání stát, zde v postavení subjektu občanského práva, je poskytnout tomuto úřadu dostatek času a prostoru k tomu, aby mohlo dojít, jsou-li k tomu podmínky, k uspokojení nároku poškozeného mimosoudní cestou.
V případě, že nárok poškozeného není ve lhůtě šesti měsíců ode dne jeho uplatnění uspokojen, může se poškozený svého nároku domáhat u soudu (srov. §15 odst. 2 citovaného zákona).
Pokud jsou tedy stěžovatelé přesvědčeni o tom, že mají vůči České republice nárok na náhradu škody, nic jim nebrání v tom, aby tento majetkový nárok uplatnili u soudu, neboť pouze takovéto rozhodnutí obecného soudu, jímž by bylo pravomocně rozhodnuto o nároku stěžovatelů, by bylo v daném případě ve smyslu §72 odst. 1 písm. a) ve vztahu k ustanovení §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. způsobilé zasáhnout do sféry ústavních práv či svobod fyzických nebo právnických osob, nikoli však napadené sdělení Ministerstva pro místní rozvoj. V tomto sdělení příslušný ústřední úřad totiž pouze konstatoval nedostatek procesních podmínek pro postup podle zákona č. 82/1998 Sb., ale nerozhodoval o důvodnosti nároku stěžovatelů a jeho výši. Z tohoto důvodu nemohlo sdělení Ministerstva pro místní rozvoj zasáhnout do ústavních práv stěžovatelů ve smyslu čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť nezakládá jakákoliv jejich práva či povinnosti, a nelze je proto z pohledu znění §72 odst. 3 ve vztahu k ustanovení §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. považovat za "konečné rozhodnutí ve věci".
Ústavní soud neshledal důvod ani pro postup podle ustanovení §75 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., neboť předmětná ústavní stížnost nesplňuje kritéria uvedeného ustanovení.
Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 82/1998 Sb., nositelem odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci jsou stát a územní samosprávné celky. Koncepce tohoto zákona (stejně jako před ním zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem) vychází a důsledně respektuje ve svém obsahu znění čl. 36 odst. 3 Listiny, který uvádí, že "Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.". Pokud zákon č. 82/1998 Sb. upravuje podmínky odpovědnosti státu a územních samosprávných celků, a podrobnosti, za nichž je možné právo na náhradu škody realizovat (čl. 36 odst. 4 Listiny), nelze je bez dalšího považovat za neústavní. Nelze se domnívat, že odpovědnost státu (územních samosprávných celků) za škodu ve veřejnoprávní sféře je dána vždy, aniž je nutné zjistit protiprávnost takového rozhodnutí či jednání.
Takto chápaná "odpovědnost" státu (územně samosprávných celků), bez jakýchkoli zákonných hranic či omezení je nejen nerealizovatelná, ale současně by byla i v příkrém rozporu s principy demokratického a právního státu a čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny.
Protože byla ústavní stížnost odmítnuta, nezabýval se Ústavní soud návrhem stěžovatelů na zrušení §8 odst. 1 a 3 zákona č. 82/1998 Sb. Tento postup vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, podlé níž, dojde-li k odmítnutí stížnosti samotné, sdílí návrh s ní spojený "osud" stížnosti samé (viz např. usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 101/95, uveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, usn. č. 22).
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost a návrh s ní spojený podle §43 odst. 1 písm. e) a §43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. jako nepřípustné odmítnout, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.