ECLI:CZ:US:2004:3.US.367.03
sp. zn. III. ÚS 367/03
Usnesení
III. ÚS 367/03
Ústavní soud rozhodl dne 18. března 2004 v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Muchy a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jana Musila mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu navrhovatelky P., spol. s r. o., zastoupené Mgr. V. H., advokátem, na zrušení vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 165/2003 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 22. 7. 2003, označeným jako ústavní stížnost, napadla navrhovatelka vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí č. 165/2003 Sb., o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně, vydanou na základě §7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání. Ve svém podání navrhovatelka tvrdí, že Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo"), jako orgán veřejné moci, napadenou vyhláškou porušilo její ústavně zaručená práva plynoucí z čl. 2 odst. 1, 2, čl. 4 odst. 1, 2, 4, čl. 11, čl. 26 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Zmíněnou vyhláškou bylo stanoveno, že kolektivní smlouva vyššího stupně, uzavřená dne 20. prosince 2000 mezi Odborovým svazem pracovníků obchodu a Svazem obchodu České republiky, ve znění příslušných dodatků, je závazná ode dne její účinnosti pro zaměstnavatele uvedené v příloze, přičemž do přílohy této vyhlášky byla zařazena, kromě dalších subjektů, i navrhovatelka.
Ve svém návrhu navrhovatelka uvádí, že předmětná vyhláška nesplňuje zákonné atributy obecně závazného právního předpisu, které je na základě zákonného zmocnění ministerstvo oprávněno vydávat. Je tomu tak z toho důvodu, že jejím prostřednictvím dochází k ukládání povinností zcela individuálně určeným subjektům, a tak se ve skutečnosti jedná o akt aplikace práva, o individuální správní akt, přičemž tento závěr dle navrhovatelky koresponduje s názory právní teorie (konkrétně je odkazováno na odbornou literaturu Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, C. H. Beck, Praha, 2001, str. 81). To je dle navrhovatelky v rozporu s principem právního státu (čl. 1 Ústavy ČR). Dotčené subjekty přitom nemají možnost uplatnění soudního přezkumu, dokonce neobdrží jakékoliv akceptovatelné zdůvodnění, proč k uložení práv a povinností dochází, což vede k porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. V souvislosti s výše uvedeným poukazuje navrhovatelka na nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (publ. pod č. 199/2003 Sb.). Dále navrhovatelka uvádí, že daná vyhláška by mohla stanovit rozšíření závaznosti kolektivních smluv vyššího stupně obecně pro všechny subjekty daného oboru, pokud však toto učinila individuálně, jedná se i o rozpor s §7 odst. 2 zákona č. 2/1992 Sb. (pozn.: jistě míněn "zákon č. 2/1991 Sb."). Závěrem navrhovatelka upozorňuje (zřejmě) na nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (publ. pod č. 31/1996 Sb.), dle kterého skutečnost, že někdo nebyl účastníkem řízení, ve kterém bylo pravomocně rozhodnuto o jeho právech, nemá za následek nemožnost dovolat se práva soudní cestou, včetně ústavní stížnosti.
Ústavní soud se nejdříve zabýval tím, zda jsou dány předpoklady meritorního projednání daného návrhu ve smyslu §42 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon"), načež dospěl k závěru, že jde o návrh podaný někým zjevně neoprávněným [§43 odst. 1 písm. c) zákona].
Úvodem nutno poukázat na to, že Ústavní soud se obdobnou právní problematikou již zabýval. Ve svém usnesení ze dne 8. 11. 2000, sp. zn. IV. ÚS 547/2000 (ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS nepubl.), posuzoval návrh právnické osoby na zrušení části přílohy vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 259/2000 Sb., jenž byl označen jako ústavní stížnost proti "jinému zásahu" orgánu veřejné moci - ten byl spatřován v postupu ministerstva před vydáním napadené vyhlášky; v tomto případě Ústavní soud dospěl k závěru, že podání navrhovatelky nelze za ústavní stížnost ve smyslu §72 odst. 1 zákona považovat, neboť petitem daného návrhu je zrušení části právního předpisu, přičemž postup kteréhokoliv orgánu veřejné moci nadaného normotvornou pravomocí, který vedl k vydání obecně závazného právního předpisu, může být Ústavním soudem posuzován v řízení upraveném v hlavě druhé, oddílu prvém zákona, a tedy daný postup nelze považovat za "jiný zásah". Z tohoto důvodu byl předmětný návrh jako návrh podaný neoprávněnou osobou podle §43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnut. V usnesení ze dne 11. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 587/01 (ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS nepubl.), dospěl naopak Ústavní soud k závěru, že sice po formální stránce je rozhodnutí ministerstva dáváno na vědomost právním předpisem, na straně druhé mechanismus jednání ministerstva má znaky řízení sui generis a jeho výsledkem je de facto rozhodnutí, že určitý zaměstnavatel bude zařazen do seznamu tvořícího přílohu vyhlášky; takové rozhodnutí má být nepochybně schopné zásahu do jeho práv ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a musí být pod kontrolou soudu (čl. 38 odst. 2 Listiny). Jestliže navrhovatel nepodal správní žalobu (tehdy podle části páté o. s. ř.), nedošlo k vyčerpání dostupných prostředků k ochraně jeho práv (§75 odst. 1 zákona), a tak bylo nutno návrh podle §43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnout (shodně v usnesení ze dne 6. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 673/02, publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, usn. č. 36).
Poté však plénum Ústavního soudu ve svém nálezu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02 (publ. pod č. 199/2003 Sb.), vydaném ve věci návrhu skupiny poslanců na zrušení §7 zákona č. 2/1991 Sb., dospělo k závěru odlišnému od posledně uvedeného závěru IV. senátu, když možnost soudního přezkumu v takovýchto případech vyloučilo (viz "Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu, zbavující možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu ..."), resp. ji zmínilo jako jednu z možností úpravy de lege ferenda (viz "Je přitom plně věcí zákonodárce, stanoví-li proceduru extenze působnosti formou správního řízení s možností soudního přezkumu ...").
Z výše uvedeného vyplývá, že plénum Ústavního soudu vyhlášky vydávané na základě §7 zákona č. 2/1991 Sb., byť by obsahovaly "individuální regulaci", za individuální správní akt nepovažovalo. Tento právní názor je pro III. senát závazný, přičemž v daném případě nebyl zjištěn důvod postupu podle §23 zákona. Ústavní soud vycházel z toho, že sice dle právní teorie materiálním znakem právní normy je, kromě dalších, i obecnost (abstraktnost), a to co do předmětu právní úpravy anebo co do subjektu právní normy (viz Knapp, V.: Teorie práva, C. H. Beck, Praha, 1995, str. 149). Z ústavněprávního hlediska, a tedy i z pohledu zákona o Ústavním soudu, však obecnost nelze považovat za esenciální náležitost zákona, příp. i jiného právního předpisu. Je třeba vzít v úvahu, že mohou nastat (resp. v praxi existují) případy, kdy zákonodárce vydá zákon, na jehož základě bude upraven individuální (konkrétní) případ. I když tato skutečnost může signalizovat nebezpečí porušení zásady rovnosti, obecně tomu nebrání žádná ústavní překážka; rovněž tak z toho nelze vyvozovat, že se v případě takového aktu o zákon ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR nejedná. Z uvedeného důvodu nutno vycházet z toho, že pojem zákon nelze určovat obsahově (materiálně), nýbrž formálně (srov. např. Ossenbühl, F.: Gesetz und Recht - Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, publ. in: Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III, Heidelberg, 1988, str. 286 a násl.; Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno, 2001, str. 257).
Pokud jde konkrétně o napadenou vyhlášku, lze sice poznamenat, že právní teorie akty vydávané veřejnou správou v zásadě dělí na právní předpisy a správní akty (v užším smyslu), a to opět z hlediska materiálního, tj. tak, jak argumentuje i stěžovatel (srov. Hendrych, D., a kol.: Správní právo, Obecná část, 5. vyd., C. H. Beck, Praha, 2003, str. 97 a násl.). Z hlediska práva ústavního však není důvodu, alespoň pokud jde o nyní posuzovaný případ, se u podzákonných právních předpisů odchylovat od shora uvedených závěrů. Předmětná vyhláška byla vydána na základě a v intencích (byť protiústavního) zákonného zmocnění příslušným správním orgánem a byla i náležitým způsobem publikována, takže jde-li o formální znaky právního předpisu, tyto u ní byly naplněny.
Návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR je podle ustanovení §64 odst. 2 zákona oprávněna podat právnická či fyzická osoba jen je-li takový návrh spojen s ústavní stížností ve smyslu ustanovení §72 odst. 1 zákona, čemuž tak v posuzovaném případě není. Navrhovatelka sice své podání označila jako ústavní stížnost, jež směřuje proti "jinému zásahu" orgánu veřejné moci, Ústavní soud však vzhledem k výše uvedenému zastává názor, že ústavnost, příp. zákonnost napadené vyhlášky, jakožto jiného právního předpisu, o který v dané věci jde, může být Ústavním soudem posuzována toliko v řízení upraveném v hlavě druhé, oddílu prvním zákona. K tomu je třeba poznamenat, že právní postavení navrhovatelky se v podstatě neodlišuje od postavení jiných právnických a fyzických osob případně dotčených právním předpisem, v nichž je množina jeho subjektů vymezena obecnými znaky; pokud navrhovatelka bude mít v souvislosti s aplikací napadené vyhlášky ze strany příslušného orgánu veřejné moci za to, že byla porušena její ústavně zaručená práva, může podat za zákonem stanovených podmínek ústavní stížnost, eventuálně spojenou s návrhem na zrušení "jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení", jak bylo uvedeno shora.
Vzhledem k tomu Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) zákona odmítnut jako návrh podaný neoprávněnou osobou.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné (§43 odst. 3 zákona).
V Brně dne 18. března 2004