ECLI:CZ:US:2004:3.US.481.03
sp. zn. III. ÚS 481/03
Usnesení
III. ÚS 481/03
Ústavní soud rozhodl dne 2. června 2004 v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Muchy a soudců JUDr. Jana Musila a JUDr. Miloslava Výborného mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatele P. K. zastoupeného prof. JUDr. A. G., CSc., advokátem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2003, čj. 6 A 58/2001-48, spolu s návrhem na zrušení ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh se odmítají.
Odůvodnění:
Stěžovatel se ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 30. 10. 2003, domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Podle stěžovatele mělo být napadeným rozsudkem zasaženo do jeho základních práv daných čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy ČR, čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a dále čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"). Stěžovatel v rubrice své stížnosti uvádí, že je spojena s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, v platném znění; v petitu ústavní stížnosti ani v jejím odůvodnění však neuvádí, která ustanovení by měla být konkrétně zrušena.
Stěžovatel uvádí, že byl ke dni 30. 4. 1994 propuštěn ze služebního poměru vojáka z povolání a byl mu přiznán výsluhový příspěvek ve výši 4.500,- Kč do 30. 1. 2014. Na základě zákona č. 34/1995 Sb. však byla výplata tohoto příspěvku ke dni 31. 4. 1996 zastavena. Dne 1. 12. 1999 nabyl účinnosti zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který v §165 odst. 8 (nyní odstavec 7) přiznal výsluhový příspěvek rovněž vojákům, jejichž služební poměr přede dnem účinnosti zákona sice zanikl, ale kteří byli na základě dobrovolnosti "reatestováni". V takovém případě se nepřihlíželo k dobám vyloučeným ze započtení podle zákona č. 34/1995 Sb. Stěžovatel si proto podal žádost o jeho zpětné přiznání, protože byl názoru, že splňuje podmínky stanovené novou právní úpravou. Vojenský úřad sociálního zabezpečení jeho žádosti nevyhověl a Ministerstvo obrany (finanční sekce) toto rozhodnutí potvrdilo dne 13. 4. 2001 pod čj. 45/3-3183/2001-8201. O žalobě proti tomuto rozhodnutí rozhodl Nejvyšší správní soud rubrikovaným rozsudkem tak, že ji zamítnul. Zaujal stanovisko, že výraz "reatestován" je třeba vztáhnout výlučně k rozkazu ministra obrany č. 015/90, na který odkazuje poznámka pod čarou č. 48 v §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatel ve smyslu tohoto rozkazu reatestován nebyl, protože v době provádění reatestací nevykonával žádnou funkci ve vojenském obranném zpravodajství, a proto se nemohl reatestací zúčastnit.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností. Tvrdí, že Nejvyšší správní soud podal ústavně nekonformní výklad pojmu "neatestován", který vede k diskriminačním důsledkům a je tedy v rozporu s výše uvedenými ustanoveními Listiny a mezinárodních smluv. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), kde Evropský soud dovodil, že i právo na výsluhový příspěvek je chráněno podle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Uvedené diskriminaci by bylo možné podle stěžovatele zabránit jedině tím způsobem, že by byl rozšířen význam výrazu "neatestován" tak, že by zahrnul i prověrky, hodnocení a pohovory týkající se vojáků z povolání, bez ohledu na to, podle kterého rozkazu byly konkrétně prováděny. Sám stěžovatel se úspěšně podrobil hodnocení podle rozkazu č. 11/90 (Atestační řízení v ČSLA) a poté podle rozkazu č. 23/93 (Mimořádné hodnocení vojáků z povolání Armády ČR). Uvedeným výkladem došlo proto k jeho diskriminaci, když pro zákonodárcem zvolené kritérium (rozkaz č. 015/90) neexistuje žádné rozumné vysvětlení. Ústavně konformní výklad proto může být jen takový, že výraz "reatestován" bude vykládán jako příznivý výsledek jakékoliv prověrky, pohovoru nebo hodnocení v rámci armády.
Stěžovatel dále uvádí, že je si vědom toho, že možnost extenzivního výkladu pojmu "neatestován" může v praxi způsobit aplikační problémy; je si vědom i toho, že nález Ústavního soudu není v současnosti považován za pramen práva a není jednoznačně závazný, podává proto současně návrh na zrušení "dotčených" ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Petit svého podání však stěžovatel formuloval tak, že žádá zrušení rubrikovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníka řízení. Nejvyšší správní soud, prostřednictvím předsedy senátu JUDr. B. H., ve vyjádření uvedl, že stěžovatel nezpochybňuje skutková zjištění. Pokud jde o výraz "neatestován", je názoru, že jej vyložil ústavně konformním způsobem. Učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje, přičemž své závěry řádně odůvodnil. Při rozhodování právní věci stěžovatele byl soudu znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), soud však má za to, že právní věc stěžovatele vychází z jiného skutkového stavu i jiné právní úpravy, a proto závěry citovaného rozsudku nelze vztáhnout na právní věc stěžovatele.
Ústavní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas, stěžovatel byl řádně zastoupen advokátem na základě zvláštní plné moci, vyčerpal zákonné prostředky k ochraně svých práv a Ústavní soud byl k projednání ústavní stížnosti příslušný. Proto mohl Ústavní soud posoudit důvodnost ústavní stížnosti na základě podání stěžovatele, vyjádření účastníka řízení a vyžádaného spisového materiálu. Současně přihlédl k tomu, že k otázkám výsluhových příspěvků zaujal Ústavní soud právní názor jak v řadě nálezů (zejména nález č. 107/1996 Sb.), tak v usnesení sp. zn. IV. ÚS 508/03, kde byl řešen právně a skutkově identický případ. Na tomto základě neshledal důvody, proč by se měl od své judikatury v těchto otázkách odchýlit a dospěl po zhodnocení všech okolností k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Byl přitom veden těmito úvahami.
Z odůvodnění ústavní stížnosti vyplývá, že jejím jádrem je polemika stěžovatele s výkladem pojmu "neatestován", jak jej provedl Nejvyšší správní soud. Úkolem Ústavního soudu není podávání abstraktního výkladu obyčejných zákonů. Může tak učinit jen v případě, že hodnotí ústavnost postupu orgánů veřejné moci v souvislosti s takovým výkladem. V daném případě však podle přesvědčení Ústavního soudu výklad normy provedený Nejvyšším správním soudem nevybočuje z mezí ústavnosti. Není rozhodující, že Nejvyšší správní soud při výkladu vycházel z Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 ze dne 26. 11. 1990, který zákon č. 221/1999 Sb. uvádí v poznámce pod čarou a která (jak plyne z literatury i ustálené judikatury Ústavního soudu) není součástí právního předpisu. Posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije, pokud provedený výklad pojmu je ústavně konformní. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace a nevybočil přitom podle přesvědčení Ústavního soudu z mezí ústavnosti. K tomu by mohlo dojít pouze v případě, kdyby výraz použitý v samotném textu zákona byl za pomoci poznámky pod čarou vyložen např. restriktivním způsobem. Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, upravuje poměry specifické skupiny osob a pojmy v něm používané třeba vykládat ve vztahu k tomuto specifickému prostředí. Stěžovatel by kromě toho musel prokázat, že reatestacím se podrobovaly i jiné osoby, než které pod tento pojem podřazují orgány vojenské správy a Nejvyšší správní soud. Tak tomu ale v daném případě není a odůvodnění Nejvyššího správního soudu to přiléhavě odůvodňuje. To, že nesprávně uvádí, že v případě poznámky pod čarou jde o odkaz, nemohlo mít na ústavnost jeho závěrů vliv.
Pokud jde o stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), toto rozhodnutí se týkalo skutkově jiné situace, neboť zákon č. 304/1993 Sb., o který v dané věci šlo, přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému (obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu funkce soudce nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné postavení propuštěných vojáků (vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému soudu a vojáků, kteří tento souhlas neudělili). Tento případ však na stěžovatele aplikovat nelze.
Ústavní soud dospěl k závěru, že k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy v souzeném případě nedošlo, neboť stěžovatel se obrátil na obecný soud, který zákonem předepsaným způsobem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí orgánu veřejné správy. Obsah práva na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že by jednotlivci bylo garantováno právo na rozhodnutí odpovídající jeho právnímu názoru. Stejně tak nebylo shledáno (a stěžovatelem ani nijak specifikováno), že by stěžovateli, jako účastníku řízení, nebyla poskytnuta v řízení před soudem rovná práva či byla vůči němu uplatněna státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny. Jak bylo zjištěno, Nejvyšší správní soud v řízení postupoval v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a jeho rozhodnutí, které je výrazem nezávislého soudního rozhodování, nevybočilo z mezí ústavnosti.
Pokud jde o námitku porušení principu tzv. neakcesorické rovnosti, kterého se stěžovatel dovolává na základě nálezu č. 403/2002 Sb., je třeba uvést, že rovněž tento nález dopadá na zcela jinou skupinu osob ve zcela jiné situaci (správcové konkurzních podstat), o jejichž nároku na odměnu není pochyb, a právě opačný postup je považován za neústavní projev svévole. Naopak k hodnocení osob, které se ve svých funkcích podílely na udržování minulého režimu, zaujal Ústavní soud v nálezech č. 14/1994 Sb. a č. 107/1996 Sb. zcela jiné stanovisko. Odejmutí výsluhového příplatku v jejich případě považuje za ústavně konformní postup zákonodárce. V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval, že je věcí státu stanovit podmínky, za kterých zvýhodňuje určitou skupinu osob, to ovšem za předpokladu, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ve veřejném zájmu nepochybně je prosazování principů demokracie a lidských práv. Naopak nepochybně není ve veřejném zájmu zvýhodňování činností osob, které, ať přímo nebo nepřímo, přispívaly k potlačování lidských práv a demokratického systému a sloužily upevňování politického systému totalitního. V případě stěžovatele se jednalo o odejmutí výsluhového příplatku z důvodu nezapočítání doby služby ve funkci zástupce velitele pro věci politické. Spadá proto do skupiny osob, na kterou se uvedená charakteristika vztahuje a která je uvedena v §33 odst. 9 písm. c) zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Ve vztahu k žádné z osob, která spadá pod toto ustanovení, nebyl stěžovatel ani tzv. akcesoricky či neakcesoricky diskriminován. Kromě zcela jiné situace osob, která vyžaduje podle zmíněného nálezu č. 403/2002 Sb. aplikovat zásadu přiměřenosti, je třeba též zdůraznit, že v případě neakcesorické rovnosti vyžaduje Ústavní soud nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovouto nerovnost).
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2003, čj. 6 A 58/2001-48, nebylo zasaženo do základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a proto ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jako zjevně neopodstatněnou, odmítl.
K návrhu na zrušení některých, popř. dotčených ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, pak Ústavní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou konstatoval, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta, sdílí takový návrh osud odmítnuté ústavní stížnosti (k tomu srov. např. usnesení ve věci III. ÚS 101/95 in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 4., usn. č. 22, Praha 1996). Je-li totiž samotná ústavní stížnost zjevně neopodstatněná, a tedy věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání takového návrhu (§64 odst. 1 a 2 zákona) zcela nežádoucím způsobem přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění - nejsouce ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni - nemají. Ústavní soud proto tento návrh podle §43 odst. 2 písm. b) zákona odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. června 2004