ECLI:CZ:US:2004:3.US.490.04
sp. zn. III. ÚS 490/04
Usnesení
III. ÚS 490/04
Ústavní soud rozhodl dne 3. listopadu 2004 v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Musila a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jiřího Muchy mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatele M. K. zastoupeného prof. JUDr. A. G. CSc., advokátem proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2004, č. j. 5 A 37/2001-53, spolu s návrhem na zrušení ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2004, domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Podle stěžovatele mělo být napadeným rozsudkem zasaženo do jeho základních práv a svobod v čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a dále čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"). Stěžovatel v rubrice své stížnosti uvádí, že je spojena s návrhem na zrušení některých ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů. V připojeném návrhu rozvádí důvody pro zrušení §165 odst. 7 tohoto zákona.
Stěžovatel uvádí, že byl ke dni 30. 9. 1993 na vlastní žádost propuštěn ze služebního poměru vojáka z povolání a byl mu přiznán výsluhový příspěvek ve výši 3.198,- Kč do 24. 9. 2012. Na základě zákona č. 34/1995 Sb. však byla výplata tohoto příspěvku ke dni 30. 9. 1995 zastavena s ohledem na vyloučení některých dob rozhodných pro výpočet výsluhového příspěvku. Dne 1. 12. 1999 nabyl účinnosti zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který v §165 odst. 8 (nyní odstavec 7) přiznal výsluhový příspěvek rovněž vojákům, jejichž služební poměr přede dnem účinnosti zákona sice zanikl, ale kteří byli na základě dobrovolnosti "reatestováni". V takovém případě se nepřihlíželo k dobám vyloučeným ze započtení podle zákona č. 34/1995 Sb. Stěžovatel proto podal dne 9. 12. 1999 žádost o jeho zpětné přiznání, protože byl názoru, že splňuje podmínky stanovené novou právní úpravou. Vojenský úřad sociálního zabezpečení jeho žádost zamítl a Ministerstvo obrany (finanční sekce) toto rozhodnutí potvrdilo dne 17. 1. 2001 pod čj.
45/3-3151/2001-8201. O žalobě proti tomuto rozhodnutí rozhodl Nejvyšší správní soud rubrikovaným rozsudkem tak, že ji zamítnul. Zaujal stanovisko, že výraz "reatestován" je třeba vztáhnout výlučně k rozkazu ministra obrany č. 015/90, na který odkazuje poznámka pod čarou č. 48 v §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť zákon neposkytuje jiné vodítko pro výklad tohoto výrazu. Stěžovatel ve smyslu tohoto rozkazu reatestován nebyl, protože v době provádění reatestací nevykonával žádnou funkci ve vojenském obranném zpravodajství, a proto se nemohl reatestací zúčastnit. Poukázal přitom na argumentaci Ministerstva obrany, které tento postup odůvodňovalo rolí příslušníků Vojenského obranného zpravodajství (dále jen "VOZ") v době konfliktu v Perském zálivu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností. Tvrdí, že Nejvyšší správní soud zasáhl do jeho výše uvedených základních práv a svobod tím, že aplikoval diskriminující ustanovení §165 odst. 8 (nyní §167 odst. 7) zákona č. 221/1991 Sb., když opřel své závěry o zvláštní úlohu vojáků ve VOZ v době konfliktu v Perském zálivu. To však neodpovídá historickému sledu událostí, když v roce 1995 byl odňat výsluhový příplatek mimo jiné i příslušníkům VOZ. Stěžovatel blíže rozvedl důvody, pro které považuje preferování příslušníků VOZ za diskriminační s dopadem na práva ostatních osob, která jsou takovým preferenčním přístupem dotčena. Tím dochází ke konfliktu mezi ústavní hodnotou rovnosti lidí v právech a případným veřejným zájmem na zvýhodnění určité skupiny osob. Zvolený postup však kolidoval s požadavky vhodnosti, potřebností a závažnosti kolidujících hodnot či zájmů, což je ve smyslu nálezu Ústavního soudu č. 98/2004 Sb. projevem svévole zákonodárce. Navíc tak mohl zákonodárce učinit přímo, a nikoli zastřeným odkazem přes rozkaz ministra obrany č. 015/1990. Dále stěžovatel obsáhle polemizoval s výkladem pojmu "reatestován", který byl použit v doslovném znění, a ne ve vztahu k hodnotám zakotveným v právním řádu. Ústavně nekonformní výklad pojmu "reatestován" vede k diskriminačním důsledkům a je tedy v rozporu s výše uvedenými ustanoveními Listiny a mezinárodních smluv. Uvedené diskriminaci by bylo možné podle stěžovatele zabránit jedině tím způsobem, že by byl rozšířen význam výrazu "reatestován" tak, že by zahrnul i prověrky, hodnocení a pohovory týkající se vojáků z povolání, bez ohledu na to, podle kterého rozkazu byly konkrétně prováděny. Zákon č. 34/1995 Sb. sice zasáhl do jeho nabytých práv, stalo se tak ale ve vztahu ke všem osobám v určitém postavení. Zákon č. 221/1999 Sb. ale již postupoval jinak a opětovné vyplácení výsluhového příspěvku umožnil pouze některým osobám ze skupiny osob, na které se zákon č. 34/1995 Sb. vztahoval. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), kde Evropský soud dovodil, že i právo na výsluhový příspěvek je chráněno podle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Poukázal přitom na princip neakcesorické rovnosti ve smyslu nálezu Ústavního soudu č. 403/2002 Sb., který při výkladu pojmu "reatestován" nebyl vůči němu respektován a došlo proto k jeho diskriminaci. Sám stěžovatel se úspěšně podrobil hodnocení podle rozkazu č. 11/90 (Atestační řízení v ČSLA) a poté podle rozkazu č. 23/93 (Mimořádné hodnocení vojáků z povolání Armády ČR). Různé prověrky přitom probíhaly v rámci celé armády. Proto pro zákonodárcem zvolené kritérium (rozkaz č. 015/90) neexistuje žádné rozumné vysvětlení. Ústavně konformní výklad proto může být jen takový, že výraz "reatestován" bude vykládán jako příznivý výsledek jakékoliv prověrky, pohovoru nebo hodnocení v rámci armády po listopadu 1989. Pouze nepříznivý výsledek prověrky by mohl odůvodnit nepřiznání výsluhového příspěvku, to však není jeho případ. Konečně stěžovatel poukázal na nenormativní povahu poznámek pod čarou, a to, že rozkaz ministra obrany je pouze předpisem interní povahy, který by neměl ovlivňovat práva a povinnosti osob, jež již nejsou v takovém právním vztahu, kterým je jeho dodržování opodstatněno. Stěžovatel dále uvádí, že je si vědom toho, že možnost extenzivního výkladu pojmu "reatestován" může v praxi způsobit aplikační problémy; je si vědom i toho, že nález Ústavního soudu není v současnosti považován za pramen práva a není jednoznačně závazný, podává proto současně jako samostatné podání návrh na zrušení "dotčených" ustanovení zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání.
II.
Ústavní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas, stěžovatel byl řádně zastoupen advokátem na základě zvláštní plné moci, vyčerpal zákonné prostředky k ochraně svých práv a Ústavní soud byl k projednání ústavní stížnosti příslušný. Proto mohl Ústavní soud posoudit důvodnost ústavní stížnosti na základě podání stěžovatele a poznatků, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti, neboť obdobné návrhy již posuzoval a v současnosti dále posuzuje. Současně přihlédl k tomu, že k otázkám výsluhových příspěvků zaujal Ústavní soud právní názor jak v řadě nálezů (zejména nález č. 107/1996 Sb. a nález sp. zn. III. ÚS 490/04), tak v usneseních sp. zn. IV. ÚS 508/03 a III. ÚS 481/03, kde byly řešeny právně a skutkově identické případy. Na tomto základě neshledal důvody, proč by se měl od své judikatury v těchto otázkách odchýlit a dospěl po zhodnocení všech okolností k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Byl přitom veden těmito úvahami.
Z odůvodnění ústavní stížnosti vyplývá, že jejím jádrem je polemika stěžovatele s výkladem pojmu "reatestován", jak jej provedl Nejvyšší správní soud. Úkolem Ústavního soudu není podávání abstraktního výkladu obyčejných zákonů. Může tak učinit jen v případě, že hodnotí ústavnost postupu orgánů veřejné moci v souvislosti s takovým výkladem. V daném případě však podle přesvědčení Ústavního soudu výklad normy provedený Nejvyšším správním soudem nevybočuje z mezí ústavnosti. Není rozhodující, že Nejvyšší správní soud při výkladu vycházel z Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 ze dne 26. 11. 1990, který zákon č. 221/1999 Sb. uvádí v poznámce pod čarou, která (jak plyne z literatury i ustálené judikatury Ústavního soudu) není součástí právního předpisu. Posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije, pokud provedený výklad pojmu je ústavně konformní. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k vydání napadeného rozsudku a k provedenému výkladu pojmu reatestace. Přitom Nejvyšší správní soud nevybočil podle přesvědčení Ústavního soudu z mezí ústavnosti. K tomu by mohlo dojít v případě, kdyby výraz použitý v samotném textu zákona byl za pomoci poznámky pod čarou vyložen např. restriktivním způsobem. Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, však upravuje poměry specifické skupiny osob a pojmy v něm používané třeba vykládat ve vztahu k tomuto specifickému prostředí. Stěžovatel by kromě toho musel prokázat, že reatestacím se podrobovaly i jiné osoby, než které pod tento pojem podřazují orgány vojenské správy a Nejvyšší správní soud. Tak tomu ale v daném případě není a odůvodnění Nejvyššího správního soudu to přiléhavě odůvodňuje.
Pokud jde o stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), toto rozhodnutí se týkalo skutkově jiné situace, neboť zákon č. 304/1993 Sb., o který v dané věci šlo, přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému (obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu funkce soudce nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné postavení propuštěných vojáků (vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému soudu a vojáků, kteří tento souhlas neudělili). Tento případ však na stěžovatele aplikovat nelze.
Ústavní soud dospěl k závěru, že k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy v souzeném případě nedošlo, neboť stěžovatel se obrátil na obecný soud, který zákonem předepsaným způsobem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí orgánu veřejné správy. Obsah práva na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že by jednotlivci bylo garantováno právo na rozhodnutí odpovídající jeho právnímu názoru. Stejně tak nebylo shledáno (a stěžovatelem ani nijak specifikováno), že by stěžovateli, jako účastníku řízení, nebyla poskytnuta v řízení před soudem rovná práva či byla vůči němu uplatněna státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny. Jak bylo zjištěno, Nejvyšší správní soud v řízení postupoval v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a jeho rozhodnutí, které je výrazem nezávislého soudního rozhodování, nevybočilo z mezí ústavnosti. Pokud byla uplatněna v řízení před Nejvyšším správním soudem zásada koncentrační ve smyslu §75 odst. 2 a §71 odst. 2 soudního řádu správního, má to důsledky pro postup Ústavního soudu při přezkumu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. V daném případě však tato okolnost nemohla mít na výsledek řízení dopad.
Pokud jde o námitky diskriminace a porušení principu tzv. neakcesorické rovnosti, kterého se stěžovatel dovolává na základě nálezu č. 403/2002 Sb., je třeba uvést, že rovněž tento nález dopadá na zcela jinou skupinu osob ve zcela jiné situaci (správcové konkurzních podstat), o jejichž nároku na odměnu není pochyb, a právě opačný postup je považován za neústavní projev svévole. Naopak k hodnocení osob, které se ve svých funkcích podílely na udržování minulého režimu, zaujal Ústavní soud v nálezech č. 14/1994 Sb. a č. 107/1996 Sb. zcela jiné stanovisko. Odejmutí výsluhového příplatku v jejich případě považuje za ústavně konformní postup zákonodárce. V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval, že je věcí státu stanovit podmínky, za kterých zvýhodňuje určitou skupinu osob, to ovšem za předpokladu, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ve veřejném zájmu nepochybně je prosazování principů demokracie a lidských práv. Naopak nepochybně není ve veřejném zájmu zvýhodňování činností osob, které, ať přímo nebo nepřímo, přispívaly k potlačování lidských práv a demokratického systému a sloužily k upevňování politického systému totalitního státu. V případě stěžovatele se jednalo o odejmutí výsluhového příplatku z důvodu nezapočítání doby služby ve funkci zástupce velitele pro věci politické na úrovni roty či praporu. Spadá proto do skupiny osob, na kterou se uvedená charakteristika vztahuje a která je uvedena v §33 odst. 9 písm. c) zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Ve vztahu k žádné z osob, která spadá pod toto ustanovení, nebyl stěžovatel ani tzv. akcesoricky či neakcesoricky diskriminován. Kromě zcela jiné situace osob, která vyžaduje podle zmíněného nálezu č. 403/2002 Sb. aplikovat zásadu přiměřenosti, je třeba též zdůraznit, že v případě neakcesorické rovnosti vyžaduje Ústavní soud nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovouto nerovnost). Ústavní soud zdůrazňuje, že se v projednávaném případě nehodnotí odnětí příspěvku v roce 1995, nýbrž nepřiznání příspěvku v roce 1999. Pro nepřiznání výsluhového příspěvku stěžovateli v roce 1999 jsou však podstatné právě důvody, pro které mu byl výsluhový příspěvek v roce 1995 odebrán, a to právě ve vztahu k hodnotám v právním řádu, kterých se jinak stěžovatel jako vodítka při výkladu práva dovolává. V tomto směru je opět třeba odkázat na právní závěry Ústavního soudu uvedené v nálezech č. 14/1994 Sb. a č. 107/1996 Sb. Stěžovatelova argumentace tak svojí podstatou směřuje jak v petitu samotné ústavní stížnosti, tak v petitu akcesorického návrhu na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, proti právnímu názoru, který v těchto nálezech Ústavní soud zaujal. Tento právní názor považuje III. senát Ústavního soudu za základní - a současně závazné - vodítko při rozhodování tohoto případu a neshledává žádný důvod, proč by se od něj bylo třeba odchýlit. Totéž platí pro právní názor, který byl v obdobném případě odnětí výsluhového příplatku formulován v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. září 2004, sp. zn. III. ÚS 288/04.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2004, čj. 5 A 37/2001-53, nebylo zasaženo do základních práv stěžovatele, zaručených ústavním pořádkem České republiky nebo plynoucích ze závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva. Proto byla ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu", mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jako zjevně neopodstatněná, odmítnuta.
III.
K připojenému návrhu na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, pak Ústavní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou konstatoval, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta, sdílí takový návrh osud odmítnuté ústavní stížnosti (k tomu srov. např. usnesení ve věci III. ÚS 101/95 in Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 4., usn. č. 22, Praha 1996). Je-li totiž samotná ústavní stížnost zjevně neopodstatněná, a tedy věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání takového návrhu (§64 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu) zcela nežádoucím způsobem přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění - nejsouce ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni - nemají. Ústavní soud proto tento návrh podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. listopadu 2004