ECLI:CZ:US:2004:4.US.508.03
sp. zn. IV. ÚS 508/03
Usnesení
IV. ÚS 508/03
Ústavní soud ČR rozhodl mimo ústní jednání v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Miloslava Výborného a soudců JUDr. Jiřího Muchy a JUDr. Pavla Rychetského, o ústavní stížnosti J. P., zastoupeného prof. JUDr. A. G., CSc., advokátem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25.6.2003, čj. 7 A 183/2000-31, spojené s návrhem na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 25.9.2003, domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Podle stěžovatele mělo být napadeným rozsudkem zasaženo do jeho základních práv daných čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy ČR a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a dále čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"). Stížnost byla spojena podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") s návrhem na zrušení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.
K zásahu do výše uvedených základních práv mělo dojít tím, že stěžovateli, jako bývalému vojáku z povolání, byla ke dni 1.4.1995 rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení čj. 550323/2196/407 zamítnuta žádost o obnovu výplaty výsluhového příspěvku. Toto rozhodnutí napadl stěžovatel odvoláním, o kterém rozhodlo Ministerstvo obrany (finanční sekce) dne 20.4.2000, rozhodnutím čj. 45/3-2076/2000-3071 tak, že odvolání nevyhovělo a napadené rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení potvrdilo. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že stěžovateli nevznikl nárok na opětovné přiznání výsluhového příspěvku podle zákona č. 221/1999 Sb. Tento zákon se totiž dotýká jen okruhu vojáků, kteří byli na základě dobrovolnosti reatestováni a shledáni způsobilými dále konat službu nebo jejichž služební poměr trval ke dni účinnosti tohoto zákona, tj. k 1.12.1999. Služební poměr stěžovatele skončil podle zákona č. 76/1959 Sb., tedy přede dnem účinnosti nové právní úpravy. Rovněž na základě dobrovolnosti nemohl být stěžovatel reatestován, neboť reatestace se týkala pouze vojáků z povolání zařazených v bývalé vojenské kontrarozvědce a následně ve vojenském obranném zpravodajství, kteří byli již dříve atestováni se záměrem ověřit jejich způsobilost pro další službu; tyto podmínky stěžovatel nesplňoval.
II.
Uvedené rozhodnutí Ministerstva obrany napadl stěžovatel opravným prostředkem, v němž namítal, že výrok napadeného rozhodnutí je nepřesný, když nárok na výsluhový příspěvek bylo možno toliko "nepřiznat" nikoliv žádost "zamítnout". Správní orgán tedy podle něj porušil ust. §3 odst. 1 a §46 správního řádu. Odvolací orgán se také podle stěžovatele nezabýval všemi námitkami, které stěžovatel v odvolání uplatnil a podrobně odůvodnil.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25.6.2003, čj. 7 A 183/2000-31, žalobu zmítl. Rozhodnutí odůvodnil tím, že podle ust. §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. vojákovi, který byl na základě dobrovolnosti reatestován a shledán způsobilým konat dále službu nebo jehož služební poměr trvá ke dni účinnosti tohoto zákona se do doby trvání služebního poměru rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí započítává doba služby v rozsahu stanoveném v odst. 7 bez přihlédnutí k vyloučení doby služby podle zvláštního právního předpisu. Pokud byl takovému vojákovi po skončení služebního poměru přiznán výsluhový příspěvek, který mu byl snížen nebo zastaven z důvodu uvedeného ve zvláštním právním předpisu, přiznává se výsluhový přípěvek zpětně a jeho výše se přepočte ode dne účinnosti tohoto zákona, a to za podmínek a ve výši náležející ke dni skončení služebního poměru po přičtení všech zvýšení, která by k němu náležela od tohoto dne, pokud nárok na výsluhový příspěvek nezanikl uplynutím doby nebo dosažením věku 60 let. Citované ustanovení uvádí pojem "reatestován" spolu s odkazem na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na Rozkaz ministra obrany č. 015/90 a usnesení branných a bezpečnostních výborů FS ČSFR ze dne 18.12.1990. Jak posuzovat poznámky pod čarou řešil již opakovaně Ústavní soud ČR a je zřejmé, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu a jedná se o informaci k výkladu ratione legis. S tímto vědomím Nejvyšší správní soud přistupoval k věci samé.
Soud při výkladu pojmu reatestace zvážil, že jde o slovo cizí; neobvyklost a výrazná ohraničenost užití tohoto cizího slova z pohledu gramatického výkladu nutí vnímat soud tuto zákonnou podmínku v souvislosti s poskytnutím dobrodiní zákona vážící se toliko k určité ohraničené skupině vojáků z povolání. Zákon přiznává materiální výhody rovněž jen jedné skupině občanů, totiž vojákům z povolání (platové náležitosti, náborový příspěvek, cestovní a jiné náhrady). Tato specifičnost zabezpečení skupiny občanů není vnímána jako diskriminační; soud nevnímá jako diskriminační opatření, když v rámci této skupiny dochází k jisté diferenciaci. Z hlediska gramatického nelze použít výklad, jenž by se opíral pouze o volný překlad slova reatestace, protože výjimečnost užití tohoto slova neumožňuje jej chápat v extenzivním rozsahu. Soud proto chápe pojem reatestace podle zákona č. 221/1999 Sb. výlučně ve vazbě na Rozkaz ministra obrany č. 015/1990 ze dne 26.11.1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Jakkoli tedy mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním tohoto rozkazu ministra obrany či po něm, respekt. jakkoli nebyla někomu dána možnost se reatestací zúčastnit, protože o nich v době provádění nevěděl, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, jež byly uskutečněny na jeho základě, respekt. pokud byly uskutečněny na základě takového rozkazu, jež výslovně pohovory či prověrky za reatestace označil. Případná obsahová podobnost s dříve či posléze prováděnými prověrkami či pohovory tak není rozhodující. Skutečnost, že reatestaci dle Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 se stěžovatel nepodrobil, nebyla jím zpochybňována. Nepodrobil-li se tedy stěžovatel reatestaci na základě zmíněného Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 a žalovaný zamítl jeho žádost o zpětné přiznání výsluhového příspěvku podle ust. §142 a §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., zákon porušen nebyl.
Pokud jde o žalobcem namítané porušení správního řádu, že nárok na výsluhový příspěvek bylo možno pouze "nepřiznat", nikoliv žádost "zamítnout", v tomto pochybení žalovaného soud nespatřuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mělo za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
III.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas ústavní stížností. Podle něj podal Nejvyšší správní soud ústavně nekonformní výklad pojmu "reatestován", který vede k diskriminačním důsledkům a je tedy v rozporu s výše uvedenými ustanoveními Listiny a Úmluvy. Stěžovatel poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), kde Evropský soud dovodil, že i právo na výsluhový příspěvek je chráněno čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy.
Uvedené diskriminaci by bylo možné podle stěžovatele zabránit tím, že by byl rozšířen význam výrazu "reatestován" tak, že by zahrnul i prověrky, hodnocení a pohovory týkající se vojáků z povolání bez ohledu na to, podle kterého rozkazu byly konkrétně prováděny. Stěžovatel dále uvádí, že je si vědom toho, že možnost extenzivního výkladu pojmu "reatestován" může v praxi způsobit aplikační problémy; je si vědom i toho, že nález Ústavního soudu není v současnosti považován za pramen práva a není jednoznačně závazný, podává proto současně návrh na zrušení§165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, v platném znění.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 4.11.2003, uvedl, že výraz "reatestován" vyložil ústavně konformním způsobem, v odůvodnění napadeného rozsudku uvedeném. Učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje. Při rozhodování právní věci stěžovatele byl soudu znám rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), soud však má za to, že právní věc stěžovatele vychází z jiného skutkového stavu i jiné právní úpravy a proto závěry citovaného rozsudku nelze vztáhnout na právní věc stěžovatele.
Ministerstvo obrany, personální sekce, ve vyjádření doručením Ústavnímu soudu dne 30.10.2003, poukázalo na to, že pojem "reatestován" se poprvé objevil v branném zákonodárství teprve spolu se zákonem č. 221/1999 Sb. S ohledem na okolnosti, za nichž byl do zákona začleněn, je nutno jej chápat výlučně ve vazbě na Rozkaz ministra obrany č. 015/1990 ze dne 26.11.1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Jestliže se nelze opřít o obecně závazný právní předpis, jež by pojem reatestace dříve uváděl, nelze než v duchu zásady ratione legis vztáhnout ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. právě k odkazu pod čarou, tj. k cit. rozkazu. I když prověrky podobné povahy mohly být prováděny před i po vydání tohoto rozkazu ministra obrany, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, jenž byly uskutečněny na jeho základě. Pokud stěžovatel poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň, v tomto případě se jednalo o situaci, kdy jmenovanému nárok na výsluhový příspěvek nebyl upřen ani mu nebyla vyloučena žádná doba, ale zákon č. 304/1993 Sb. v čl. II přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému soudu, nepřísluší mu po dobu funkce nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné postavení propuštěných vojáků s tím, že úsilí při hledání zaměstnání není důvodem k ospravedlnění rozdílů mezi osobami nacházejícími se v obdobných situacích. Tento případ na stěžovatele nedopadá.
IV.
Ústavní soud, pro prostudování příslušného dávkového spisu Vojenského úřadu sociálního zabezpečení čj. 5027/38/2003-VÚřSZ, spisu Nejvyššího správního soudu sp.zn. 7 A 183/2000, které si vyžádal, a zvážení všech okolností případu, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud ČR je si vědom skutečnosti, že není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR); nemůže proto na sebe brát právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou kterou je ČR vázána. Nic takového však v souzené věci nebylo zjištěno. Z obsahu ústavní stížnosti vyplývá, že její jádrem je polemika stěžovatele s výkladem pojmu "reatestován", jak jej provedl Nejvyšší správní soud. Stěžovatel požaduje, aby Ústavní soud provedl nový (jiný) výklad tohoto pojmu, který by stěžovateli konvenoval. S ohledem na kompetence svěřené mu článkem 87 Ústavy České republiky však není Ústavní soud příslušný k podávání abstraktního výkladu právní normy.
Navíc podle přesvědčení Ústavního soudu výklad normy provedený Nejvyšším správním soudem nevybočuje z mezí ústavnosti. Není rozhodující, že Nejvyšší správní soud při výkladu vycházel z Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 ze dne 26.11.1990, na který se zákon č. 221/1999 Sb. odvolává v poznámce pod čarou a která (jak plyne z ustálené judikatury Ústavního soudu) není součástí právního předpisu, pokud provedený výklad pojmu je ústavně konformní. Posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace a nevybočil přitom podle přesvědčení Ústavního soudu z mezí ústavnosti.
Pokud jde o stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bucheň proti České republice (č. 36541/97), toto rozhodnutí se týkalo skutkově jiné situace, neboť zákon č. 304/1993 Sb. přímo stanovil, že pokud soudce vojenského soudu udělí souhlas s přidělením k určitému (obecnému) soudu, nepřísluší mu po dobu funkce soudce nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V tomto případě řešil Evropský soud pro lidská práva nestejné postavení propuštěných vojáků (vojáků, kteří udělili souhlas s přidělením k obecnému soudu a vojáky, kteří tento souhlas neudělili). Tento případ však na stěžovatele aplikovat nelze.
Z vyjádření Ministerstva obrany, personální sekce, vyplývá, že příslušné znění §165 odst. 8 bylo do zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zapracováno na základě pozměňujícího poslaneckého návrhu, který souvisel s ochranou rodin vojáků, kteří byli nasazeni v akci "Pouštní bouře" v Perském zálivu v roce 1991. Jednalo se tedy o zcela výjimečnou záležitost.
Ústavní soud rovněž dospěl k závěru, že k porušení čl. 36 Listiny a čl. 90 Ústavy ČR v souzeném případě nedošlo, neboť stěžovatel se obrátil na obecný soud, který zákonem předepsaným způsobem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí orgánu veřejné správy. Obsah práva na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že by jednotlivci bylo garantováno právo na rozhodnutí odpovídající jeho právnímu názoru. Stejně tak nebylo shledáno (a stěžovatelem ani nijak specifikováno), že by stěžovateli, jako účastníku řízení, nebyla poskytnuta v řízení před soudem rovná práva (čl. 90 Ústavy ČR) či byla vůči němu uplatněna státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny. Jak bylo zjištěno, Nejvyšší správní soud v řízení postupoval v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a jeho rozhodnutí, které je výrazem nezávislého soudního rozhodování, nevybočilo z mezí ústavnosti.
Ze spisu Nejvyššího správního soudu, sp.zn. 7 A 183/2000, Ústavní soud dále zjistil, že i když výtkám stěžovatele je třeba (zejména pokud jde o výrok napadeného rozhodnutí, kdy správní orgán uvedl, že žádost o výsluhový příspěvek zamítá, namísto výroku, kterým by tento příspěvek nepřiznal) přiznat jistou míru oprávnění, nelze na druhé straně pominout skutečnost, podle názoru Ústavního soudu relevantní, že v dané věci rozhodnutí z ústavně právního pohledu obstojí, když v souvislosti s hodnocením situace se úvahy a závěry Nejvyššího správního soudu pohybují zcela v ústavních mezích. Ústavní soud sdílí v již konstatovaném bodě stěžovatelovy výtky a je si vědom i toho, že postup správních orgánů v tomto směru vykazuje vadu řízení. Tato skutečnost však není způsobilá sama o sobě založit důvod pro kasaci napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť při správných závěrech tohoto soudu o neopodstatněnosti tvrzeného stěžovatelova nároku nemohla by jí být založena pro stěžovatele příznivější situace; zrušení stěžovaného rozhodnutí by tak postrádalo ústavně právní funkci.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25.6.2003, čj. 7 A 183/2000-31, nebylo zasaženo do základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána, a proto ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jako zjevně neopodstatněnou, odmítl.
K návrhu na zrušení ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, pak Ústavní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou konstatoval, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu], musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného ve smyslu §74 tohoto zákona. Je-li totiž samotná ústavní stížnost zjevně neopodstatněná a tedy věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání takového návrhu (§64 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu) zcela nežádoucím způsobem přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění - nejsouce ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni - nemají. Ústavní soud proto tento návrh podle §43 odst. 2 písmeno b) zákona o Ústavním soudu, odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2004
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu