ECLI:CZ:US:2004:4.US.54.03
sp. zn. IV. ÚS 54/03
Usnesení
IV. ÚS 54/03
Ústavní soud rozhodl dne 25. srpna 2004 mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Musila, soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Michaely Židlické, ve věci navrhovatele Politické hnutí Sdružení nezávislých, T., zastoupeného JUDr. V. J., advokátem, o ústavní stížnosti proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. listopadu 2002 č. j. 36 C 20/2002-8, a o návrhu na zrušení ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve slovech "Dále zjistí celkový počet platných hlasů pro všechny kandidátní listiny a která z kandidátních listin získala méně než 5% z celkového počtu platných hlasů poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem jejich kandidátů, nejvýše však voleným počtem členů zastupitelstva; k takovým kandidátním listinám a hlasům pro ně odevzdaným se při dalším zjišťování výsledků voleb a přidělování mandátů již nepřihlíží. Zjistí-li Český statistický úřad, že do dalšího zjišťování výsledku voleb nepostupují alespoň 2 kandidátní listiny, snižuje se hranice 5% postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále zjistí, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než 5. Nebude-li uvedená podmínka splněna, snižuje dále procentní hranici postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána 1 kandidátní listina, k hranici 5% se nepřihlíží." a dále ve slově "postupující" uvedeném v poslední větě citovaného ustanovení, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve slovech "Dále zjistí celkový počet platných hlasů pro všechny kandidátní listiny a která z kandidátních listin získala méně než 5% z celkového počtu platných hlasů poděleného voleným počtem členů zastupitelstva a vynásobeného počtem jejich kandidátů, nejvýše však voleným počtem členů zastupitelstva; k takovým kandidátním listinám a hlasům pro ně odevzdaným se při dalším zjišťování výsledků voleb a přidělování mandátů již nepřihlíží. Zjistí-li Český statistický úřad, že do dalšího zjišťování výsledku voleb nepostupují alespoň 2 kandidátní listiny, snižuje se hranice 5% postupně vždy o 1 % až do splnění uvedené podmínky. Dále zjistí, zda bude takto obsazena alespoň nadpoloviční většina mandátů, popřípadě celkový počet přidělených mandátů bude v rámci celé obce větší než 5. Nebude-li uvedená podmínka splněna, snižuje dále procentní hranici postupně vždy o další procento až do splnění i této druhé podmínky. Byla-li pro volby do příslušného zastupitelstva podána 1 kandidátní listina, k hranici 5% se nepřihlíží." a dále ve slově "postupující" uvedeném v poslední větě citovaného ustanovení, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou, jakož i z pohledu ostatních zákonných náležitostí formálně bezvadnou ústavní stížností se navrhovatel domáhal kasace v záhlaví uvedeného usnesení Krajského soudu v Praze s tvrzením, že jím došlo k dotčení jeho ústavně zaručeného základního práva plynoucího z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v konečném důsledku takto i práv plynoucích z čl. 1, čl. 21 odst. 3, 4 a čl. 22 Listiny. Namítal rovněž i porušení ústavních kautel zakotvených v čl. 1, čl. 6 a čl. 90 Ústavy ČR.
V odůvodnění svého návrhu stěžovatel uvedl, že jakožto volební strana (Politické hnutí Sdružení nezávislých) podal pro volby do zastupitelstva města Kladna konané ve dnech 1. a 2. listopadu 2002 kandidátní listinu, která byla řádně zaregistrována.
Posléze po konání voleb a zjištění jejích výsledků podal ve smyslu §60 zák. č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně některých zákonů (dále jen "zák. č. 491/2001 Sb."), a §200l o. s. ř. návrh na vydání rozhodnutí o neplatnosti voleb, o neplatnosti volby kandidátky M. I. a na přerušení řízení a postoupení věci Ústavnímu soudu.
Krajský soud v Praze usnesením ze dne 20. listopadu 2002 č. j. 36 C 20/2002-8 předmětný návrh stěžovatele zamítl. Proto stěžovatel, když tímto vyčerpal v dané věci všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně jeho práva poskytuje, napadl citované rozhodnutí ústavní stížností a v souvislosti s tímto návrhem se současně s odvoláním na ustanovení §74, resp. §64 odst. 1 písm. d) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, domáhal rovněž i zrušení shora vymezené části ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb.
Stěžovatel na podporu svého tvrzení o protiústavnosti předmětného ustanovení poukázal nejprve ve skutkové rovině na to, že na jeho kandidátní listině pro volby do zastupitelstva města Kladna bylo uvedeno celkem 33 kandidátů, přičemž ve volbách tato listina získala celkem 25.394 hlasů, což představovalo 4, 73% hlasů z celkového počtu 536.857 hlasů odevzdaných pro všechny volební strany v daném volebním obvodě. Nicméně z pohledu rozhodné právní úpravy se podle §45 odst. 1 věty druhé zák. č. 491/2001 Sb. k této kandidátní listině a hlasům pro ni odevzdaným při dalším zjišťování výsledku voleb a přidělování mandátů nepřihlíželo.
V uvedeném postupu, byť opřeném o (dle jeho názoru protiústavní) ustanovení zákona, spatřuje stěžovatel porušení práva na rovný přístup k voleným funkcím ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny a principu rovného volebního práva dle čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 21 odst. 3 Listiny. Stěžovatel namítá, že nebyl splněn základní postulát, aby ke zvolení jednoho poslance či zastupitele byl potřebný či postačoval stejný počet hlasů. Proti samotné uzavírací, resp. omezovací klauzuli ve výši 5% hlasů stěžovatel nevznáší výhrad. Ústavně nesouladnou jeví se mu však její modifikace, kterážto umožňuje přidělit mandát volební straně se ziskem např. okolo 3% hlasů (někdy i 2% hlasů), což již nemá nic společného s integrační funkcí uzavírací klausule, přičemž současně je umožněno, aby úspěšnější volební strana, která ve stejném volebním obvodu třeba i jen těsně nezískala 5% hlasů, zůstala bez mandátu. Takto konstruované ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb. stěžovatel považuje za projev neodůvodnitelné státní libovůle v oblasti, v níž má zákonodárce jen velice úzké možnosti regulace, jak vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96, na nějž se v ústavní stížnosti v této souvislosti stěžovatel odvolává.
Stěžovatel poukázal rovněž pro ilustraci na konkrétním příkladě, jakým způsobem lze aritmeticky na základě stanovení počtu kandidátů na kandidátní listině (jejich snížením) dosáhnout změny uzavírací klausule a tak případně i nabytí mandátu. Při odlišném procentním zisku hlasů různých volebních stran je tak při změnách stanovení počtu kandidátů na kandidátní listině možno dosáhnout nabytí mandátu volební stranou, jež získá procentuálně méně hlasů a naopak. Takové důsledky zákonné konstrukce považuje stěžovatel v právním státě za zcela nepřijatelné.
Stěžovatel rovněž namítal, že na hlasovacím lístku pro volby do zastupitelstva města Kladna bylo uvedeno 11 volebních stran, přičemž osm z nich, na rozdíl od stěžovatele, jemuž bylo vylosováno číslo 10, bylo uvedeno na přední straně. Pokud potom voliči nebyli upozorněni na umístění kandidátní listiny na druhé straně, spatřuje stěžovatel v tomto postupu porušení přístupu k voleným funkcím ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny.
Ve vztahu k výše zmíněným výhradám stěžovatel dále uvedl, že je nepochybně věcí zákonodárce, když pro komunální volby zvolil systém poměrného zastoupení s možností volby jednotlivých kandidátů z různých politických stran. Nedomnívá se však, že by uzavírací klausule v komunálních volbách měla integrační stimul (sp. zn. Pl. ÚS 25/96). Na podporu tohoto názoru zdůrazňuje, že na úrovni obcí nejde o stabilizaci vztahu zákonodárné a výkonné moci, protože rady měst a obcí nejsou v pravém slova smyslu orgány výkonné moci a zastupitelstva měst a obcí jim nevyslovují důvěru či nedůvěru, nýbrž volí je, na rozdíl od vlády, jen ze svých členů. Rady měst a obcí vykonávají státní správu jen v minimálním rozsahu, a to vydáváním nařízení obce v tzv. přenesené působnosti a zastupitelstva měst pouze schvalováním územních plánů. Je proto dle názoru stěžovatele otázkou, zda existuje dostatečně silný společenský zájem na tom, aby byly z účasti v zastupitelstvech (velkých) měst a městských částí jako základních článků samosprávy vylučováni zástupci těch volebních stran, které sice nezískaly 5% hlasů, ale mají nezanedbatelnou voličskou podporu a jejichž účast v zastupitelstvech by mohla hrát hlavně roli kontrolní a umožňovat prezentaci menšinových názorů.
Za ústavně neobhajitelné považuje potom stěžovatel především to, že volební zákon za určitých okolností, jak již naznačeno výše, případně postihuje volební strany ztrátou jednoho či dvou mandátů za zisk většího počtu hlasů, což se týká volebních stran, které s plnou či téměř plnou kandidátní listinou nedosáhly hranice 5% hlasů, ale s kandidátní listinou, na níž by bylo uvedeno o několik nebo dokonce někdy i o polovinu kandidátů méně, by při přepočtu podle modifikované uzavírací klausule získaly mandát a u velkých zastupitelstev s 45 členy i dva mandáty. Stěžovatel poukázal i na konkrétní v praxi se takto objevivší případy.
II.
Ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný.
Z obsahu usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. listopadu 2002 č. j. 36 C 20/2002-8 vyplývá, že jím byla zamítnuta žaloba navrhovatele na vyslovení neplatnosti voleb a neplatnosti volby kandidátky M.I. ze dne 1. a 2. listopadu 2002 do obecního zastupitelstva v obci Kladno a návrh na přerušení řízení a postoupení věci Ústavnímu soudu. Soud tak učinil poté, co konstatoval, že důvodem žaloby byly námitky proti samotnému zák. č. 491/2001 Sb., resp. dikci jeho ustanovení §45 odst. 1. Stěžovatel totiž netvrdil samotné porušení zákona, nadto takovým způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Návrhu na přerušení řízení ve smyslu postupu předvídaného v čl. 95 odst. 2 Ústavy, a dále v rovině práva jednoduchého §109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. krajský soud rovněž nevyhověl, neboť nebyl věcně srozuměn s důvody navrhovatele, na nichž tento založil své tvrzení o protiústavnosti §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb. Své úvahy i ohledně této otázky přiměřeně odůvodnil.
Obecný soud se tak v intencích přezkumu upraveného v §200l a násl. o. s. ř. (ve znění platném do 31. prosince 2002, tj. nabytí účinnosti zák. č. 151/2002 Sb.) návrhem stěžovatele řádně zabýval, v zákonem stanovené lhůtě o něm rozhodl, nicméně jeho výtkám nepřisvědčil. Tento postup, ačkoliv pro stěžovatele znamenal neúspěch v soudním řízení, nelze označit za rozporný s právem na spravedlivý proces zaručeným v čl. 36 odst. 1 Listiny.
III.
Aktivní legitimace stěžovatele k podání akcesorického návrhu na kontrolu norem může být založena při současném splnění dalších zákonných podmínek pouze v souvislosti s řešením a pravomocným rozhodnutím konkrétní právní věci týkající se individuálně určeného subjektu před orgánem veřejné moci, event. v souvislosti s jiným individuálním zásahem tohoto orgánu do ústavně zaručených základních práv [§64 odst. 1 písm. d), §74 zák. č. 182/1993 Sb.], když nutným, byť nikoliv dostatečným, předpokladem pro její založení je to, že uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, tj. jeho konkrétní aplikací měla dle tvrzení stěžovatele nastat skutečnost předvídaná ustanovením §72 odst. 1 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb. Z rekapitulace věci vyplývá a je nesporné, že Krajský soud v Praze při svém rozhodování aplikoval ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb. a stěžovatel je tak k návrhu na jeho zrušení aktivně legitimován. Zbývá tak učinit úsudek o opodstatněnosti tvrzení stěžovatele stran jeho ústavnosti.
Dle pro posouzení věci určujícího čl. 102 odst. 1 Ústavy ČR jsou členové zastupitelstev voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Je tedy v pravomoci demokratického zákonodárce, zda zvolí, respektujíce současně limity plynoucí z ústavních kautel, volby dle zásad poměrného zastoupení či většinového systému, jakož i způsob jejich modifikace a metodiku promítnutí výsledků voleb do získaných mandátů.
Čl. 1 Listiny zaručuje svobodu a rovnost lidí v důstojnosti a právech. Ve smyslu čl. 21 odst. 3, 4 je volební právo všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním, přičemž podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon. Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Čl. 22 Listiny stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Čl. 1 Ústavy ČR deklaruje Českou republiku jako svrchovaný jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Dle jejího čl. 6 vycházejí politická rozhodnutí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž rozhodování většiny dbá ochrany menšin.
Nepochybně lze stěžovateli přisvědčit, pokud poukazuje na to, že mezi zákonodárným sborem a zastupitelstvem obce jsou zřejmé odlišnosti, a to jak co do funkcí, tak i pravomocí a obsahu mandátu poslance a zastupitele. Totéž platí i ohledně jejich uskupení, v němž vystupují jako kolektivní orgán. Na druhé straně je přinejmenším diskutabilní odmítat bez dalšího na nyní projednávanou věc argumentaci uplatněnou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96 (shodně v posuzovaném relevantním ohledu formulovanou i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). I ve vztahu k volbě zastupitelstva obce se uplatní teze, dle níž pokud jde o rovnost v nároku na to, být přiměřeným (proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů, je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů nevyhnutelné a proto přípustné. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů. I v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klausule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí. Na tuto otázku lze dát v daném případě kladnou odpověď.
V návaznosti na řečené potom z pohledu takto v podstatě v jistém rozsahu, co do způsobu určení ideálního algoritmu volební techniky ve zmíněných mantinelech politické otázky, jíž nepřísluší soudní moci, nevybočí-li toto určení a jeho charakter z ústavních mezí, přezkoumávat, je třeba posuzovat i stěžovatelem namítané paradoxy či anomálie odvíjející se od počtu nominovaných, resp. na kandidátní listině uvedených kandidátů.
Rozhodující pro ústavněprávní akceptaci dané metody v mantinelech přípustné omezovací klausule je dle přesvědčení Ústavního soudu v tomto směru to, že k přidělování hlasů ve volbách do zastupitelstev obcí dochází na základě dopředu stanovené a transparentní techniky volební reprezentace. Je nutné konstatovat, že pravidla volební aritmetiky jsou pro všechny subjekty, soutěže se účastnící, stejná a rovná. Záleží pak pouze na těchto subjektech, jakou zvolí volební taktiku, protože volební pravidla dopředu znají (nebo mají rovnocennou možnost je poznat). Neúspěch konkrétního politického subjektu na základě špatně či nevhodně vybrané volební taktiky (např. proto, že na svou kandidátku nominoval určitý počet kandidátů) nelze v žádném případě označit za zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod tohoto subjektu (shodně obiter dictum usnesení sp. zn. I. ÚS 58/03 ze dne 6. ledna 2004). Je tak respektována předvídatelnost zákona, byť konstruovaného na disproporci odporující exaktní rovnosti volebního práva, nicméně disproporci s ohledem na uvedené dle názoru Ústavního soudu přípustné.
Po pečlivém zvážení a poměřování argumentů svědčících pro a proti argumentaci stěžovatele tak dospěl Ústavní soud k závěru, že koncepce právní úpravy tak, jak je vyjádřena v napadeném ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb., není výrazem libovůle zákonodárce zakládající zásah do shora označených ústavních práv. Při tomto úsudku vzal Ústavní soud v úvahu i tu skutečnost, že každá z možných takto formulovaných konstrukcí převodu ve volbách odevzdaných hlasů na mandáty vykazuje a z povahy věci musí nezbytně vykazovat větší či menší měrou, a to i z pohledu ústavních kautel, jistý rozsah negativních externalit.
Toliko na okraj Ústavní soud dále uvádí, že pokud na hlasovacím lístku pro volby do zastupitelstva města Kladna bylo uvedeno 11 volebních stran, přičemž osm z nich, na rozdíl od stěžovatele, jemuž bylo vylosováno číslo 10, bylo uvedeno na přední straně, aniž by současně voliči byli upozorněni na umístění kandidátní listiny na druhé straně, ani v tomto stížnostním bodě se nelze ztotožnit s tvrzením stěžovatele o zásahu do práva zakotveného v čl. 21 odst. 4 Listiny. V daném případě nejsou tímto postupem rovné podmínky na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím zpochybněny, když se stran dané otázky jedná o obecně známou praxi a je na voliči zda a do jaké míry přistoupí zodpovědným způsobem k seznámení se z obsahem volebního lístku, a to včetně (na volbách participujících) volebních stran a kandidátů k volbě nominovaných.
V důsledku těchto úvah rozpor s právy plynoucími z čl. 1, čl. 21 odst. 3, 4 a čl. 22 Listiny, ani dotčení ústavních kautel zakotvených v čl. 1 a čl. 6 Ústavy ČR ve věci rozhodující senát Ústavního soudu v napadeném ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb. neshledal.
Proto byly ústavní stížnost a s ní spojený návrh na zrušení shora označeného zákonného ustanovení podle §43 odst. 2 písm. a), b) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítnuty.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2004