ECLI:CZ:US:2005:1.US.87.04
sp. zn. I. ÚS 87/04
Usnesení
I.ÚS 87/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivany Janů, soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně o ústavní stížnosti M. K., zastoupeného JUDr. A. N., proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. listopadu 2003, sp. zn. 7 A 156/2002, a proti rozhodnutím ministra dopravy a spojů ze dne 11. září 2002, č.j. 42/2002-510-RK/2, a Ministerstva dopravy a spojů ze dne 7. května 2002, č.j. 1114/02-160, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a ministra dopravy a spojů a Ministerstva dopravy a spojů, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavnímu soudu bylo, ve lhůtě dle ustanovení §72 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon"), doručeno podání, kterým stěžovatel napadl shora označená rozhodnutí orgánů veřejné moci.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že je držitelem osvědčení pro učitele řidičů motorových vozidel evidenční číslo 007244, vydaného dne 28. června 2000 Policií ČR, Správou Jihomoravského kraje. Toto osvědčení bylo vydáno v souladu s právní úpravou platnou před 1. lednem 2001. Dne 14. ledna 2002 podal stěžovatel k poštovní přepravě žádost o výměnu uvedeného osvědčení s odvoláním na část V. zákona č. 478/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, a kterým se mění některé další zákony (dále jen "zákon č. 478/2001 Sb."). Jeho žádost byla rozhodnutím Ministerstva dopravy a spojů zamítnuta. Stěžovatel toto rozhodnutí napadl, avšak v rozkladovém řízení příslušný ministr rozhodnutí ministerstva potvrdil. Stěžovatel se proto domáhal zrušení rozhodnutí ministra správní žalobou, kterou příslušný soud (Vrchní soud v Praze) postoupil, v souladu s novou úpravou správního soudnictví podle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů /dále jen "s.ř.s."), Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud o věci rozhodl v ústavní stížnosti napadeným rozsudkem.
Stěžovatel svůj nárok na výměnu osvědčení odvozoval z části páté, čl. V, body 1,3 11 zákona č. 478/2001 Sb. Tento zákon byl publikován 31. prosince 2001 a účinnosti nabyl dne 5. ledna 2002. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítl, že orgány veřejné moci nepostupovaly podle platných ustanovení, jestliže jeho žádost ze dne 14. ledna 2002 zamítly jako opožděnou, neboť prý nebyla dodržena lhůta stanovená v §60 odst. 3 zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o způsobilosti"). Tento zákon byl publikován 9. srpna 2000 a účinnosti nabyl dne 1. ledna 2001. Podle citovaného ustanovení zákona je držitel osvědčení, vydaného před účinností tohoto zákona, povinen nejpozději do jednoho roku od účinnosti tohoto zákona doložit doklady a sdělit údaje, na základě kterých mu bude vydáno nové osvědčení. V případě, že lhůtu nesplní, pozbude dosavadní osvědčení platnosti uplynutím posledního dne lhůty stanovené pro sdělení údajů a doložení dokladů, a ministerstvo zahájí řízení o odnětí dosavadního osvědčení.
Podle názoru stěžovatele orgány veřejné moci nesprávně dovodily, že jeho osvědčení pozbylo platnosti, jestliže nedoložil doklady a nesdělil příslušné údaje do 31. prosince 2001. Nezohlednily přitom výše uvedené ustanovení novely zákona č. 478/2001 Sb., která nově stanovila nárok na výměnu osvědčení.
V popsaném postupu shledal stěžovatel zásah do svého práva, aby státní moc byla uplatňována pouze v mezích a způsobem, který stanoví zákon, zaručené v čl. 2 odst. 2 Ústavy ČR a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť napadená rozhodnutí nemají v platné právní úpravě oporu.
Stěžovatel dodal, že učitelům výcviku, kteří učinili podání včas, avšak nesplnili některé podmínky stanovené v §21 zákona o způsobilosti - takže bylo zahájeno řízení o odnětí osvědčení - poskytuje zákon č. 478/2001 Sb. dobrodiní tím, že tato řízení byla ex lege zastavena a žadatelé mohli požádat o výměnu dokladů. Tím došlo ke zvýhodnění postavení těchto učitelů ve srovnání s učiteli, kteří nechali zákonem stanovenou lhůtu marně uplynout. Stěžovatel je proto přesvědčen, že napadenými rozhodnutími byla porušena rovnost v právech zaručená v čl. 1 Listiny.
K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník - Nejvyšší správní soud. Ten uvedl, že námitky uplatněné v ústavní stížnosti se obsahově shodují s námitkami, s nimiž se Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí vypořádal, a proto na něj v plném rozsahu odkázal. Základním hlediskem v obou případech zůstalo, zda může pozdější zákon zasáhnout do právních vztahů, které v době, kdy nabyl účinnosti, již zanikly. Nejvyšší správní soud i nadále zastává názor vyjádřený v jeho rozsudku, že takový zásah by se příčil základním atributům právního státu, mezi které platí rovněž pravidlo zákazu retroaktivity, v tomto případě retroaktivity pravé. Z hlediska použité ústavněprávní argumentace Nejvyšší správní soud neshledává, že by napadeným rozsudkem byla zasažena úprava zakotvená v čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR, ani v čl. 2 odst. 2 Listiny. Jelikož stěžovatel neuvedl, do jakých jeho práv mělo být zasaženo, považuje účastník ústavní stížnost za pouhou polemiku s právním názorem vyjádřeným v jeho rozsudku. Nejvyšší správní soud navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta.
Ministr dopravy ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že právní závěry obsažené v napadených rozhodnutích je třeba považovat za odpovídající zjištěnému skutkovému stavu, který je zdokumentován ve spisech. Správní orgány vycházely z právního a skutkového stavu věci v době vydání napadených rozhodnutí a nespatřují důvody pro jejich zrušení.
Ve vyjádření Ministerstva dopravy byl obsáhle popsán průběh řízení i důvody, které vedly správní orgán k vydání napadeného rozhodnutí. Vedlejší účastník uvedl, že žádost stěžovatele o výměnu osvědčení ze dne 14. ledna 2002 nebyla podána v souladu s ustanovením §60 odst. 3 zákona č. 247/2000 Sb. ve znění zákona č. 478/2001 Sb., neboť toto ustanovení umožňovalo podat žádost nejpozději do jednoho roku od nabytí účinnosti zákona, a tato lhůta uplynula marně. Datum podání žádosti k poštovní přepravě je důkazem, který svědčí v neprospěch stěžovatele, neboť se evidentně jednalo o podání učiněné po uplynutí lhůty. Z obsahu podání rovněž plyne, že stěžovatel vyčkal s odesláním žádosti do nabytí účinnosti zákona č. 478/2001 Sb. Rovněž, údajně nad rámec svých povinností, přiložil fotokopii maturitního vysvědčení a výpis z evidenční karty řidiče. Sdělil, že je držitelem osvědčení ze dne 28. června 2000, evidenční číslo 7244, avšak kopií tohoto dokladu sdělené údaje nedoložil. S ohledem na pozdní podání žádosti nebyl stěžovatel vyzván k odstranění vad svého podání. Věcné podklady ministerstvo převzalo z úředních dokladů Policie ČR. Z evidenční karty stěžovatele ministerstvo zjistilo rozsah oprávnění ke dni 9. ledna 2001, podle kterého bylo stěžovateli vydáno osvědčení pod evidenčním číslem 5459 ze dne 20. října 1994, jehož pětiletá platnost byla prodloužena dne 6. září 1999 (tzn. do 6. září 2004). Podle podkladů ověřených ministerstvem před vydáním napadeného rozhodnutí splňoval stěžovatel v roce 2001 podmínky pro vydání profesního osvědčení podle ustanovení §21 zákona, a proto by byl jeho nárok oprávněný, pokud by byl současně splnil procesní podmínky. Bez ohledu na jiné údaje sdělené stěžovatelem pozbylo dosavadní osvědčení platnosti dne 3. ledna 2002. Ačkoliv v odůvodnění rozhodnutí ministerstva bylo nesprávně uvedeno, že poslední den lhůty připadl na 31. prosinec 2001, namísto na 2. ledna 2002, tento omyl nic nemění na to, že podání ze dne 14. ledna 2002 bylo učiněno po uplynutí této lhůty.
Pokud stěžovatel své nároky odvozoval od novely zákona č. 478/2001 Sb., která byla účinná ode dne 5. ledna 2002, uvádí vedlejší účastník, že ke změně ustanovení §60 odst. 3 zákona nedošlo. Rovněž přechodná ustanovení nejsou součástí novelizovaného zákona. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl tři konkrétní body, z nichž svůj nárok odvozuje, avšak tyto body z kontextu přechodných ustanovení nelze vyjmout.
Ke stěžovatelem zmíněnému "dobrodiní" těm učitelům, kteří včas sdělili a doložili potřebné, avšak nesplnili podmínky ustanovení §21 zákona, uvedl vedlejší účastník, že stěžovatel nepatří mezi osoby, které ne vlastní vinnou nenaplnili věcné podmínky, avšak svůj nárok uplatnili v zákonné lhůtě; stěžovatel totiž zákonnou lhůtu zmeškal.
Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal rovněž spis Nejvyššího správního soudu vedený pod sp. zn. 7 A 156/2002 a spisové materiály Ministerstva dopravy č.j. 1114/02-160; č.j. 1466/02-160; č.j. 22/2003-160-ROZ a č.j. 42/2002-510-RK.
Po seznámení se s obsahem spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud ze shromážděných materiálů zjistil, že stěžovatel dopisem ze dne 14. ledna 2002 zaslal ministerstvu dopravy a spojů dopis, kterým požadoval výměnu Osvědčení pro učitele motorových vozidel za Profesní osvědčení podle části páté, čl. V zákona č. 478/2001 Sb. Znění tohoto zákona bylo stěžovateli známo již v prosinci 2001, avšak jeho zdravotní stav mu prý v prosinci neumožňoval žádost podat. Nad rámec podmínek zákona č. 478/2001 Sb. zaslal kopii maturitního vysvědčení a výpis z evidenční karty řidiče. Jak výpis, tak i fotokopie jsou opatřeny datem 14. ledna 2002; dopisem ze dne 14. března 2002 stěžovatel urgoval vydání profesního osvědčení.
Dne 7. května 2002 bylo vydáno napadené rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů č.j. 1114/02-160, kterým byla žádost stěžovatele zamítnuta. Důvodem zamítnutí bylo nepředložení zákonem předvídaných podkladů ve lhůtě stanovené k jejímu podání, podle ustanovení §60 odst. 3 zákona č.246/2000 Sb.
Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí podal rozklad. V něm namítl, že byl porušen správní řád, neboť správní orgán nerozhodl v zákonem stanovené lhůtě, ani neučinil opatření, která by vedla k jejímu prodloužení. Dále uvedl, že rozhodnutí vycházelo z chybného právního posouzení věci. O rozkladu rozhodl ministr dopravy a spojů rozhodnutím ze dne 11. září 2002 č.j. 42/2002-510-RK/2, kterým byl rozklad zamítnut a původní rozhodnutí bylo potvrzeno.
Rozkladové rozhodnutí bylo řádně odůvodněno s odkazem na §60 odst. 3 citovaného zákona. Praví se v něm, že pokud dosavadní držitel nesplní podmínky stanovené v ustanovení §21 zákona o způsobilosti, zahájí ministerstvo řízení o odnětí osvědčení. Základní podmínkou výměny osvědčení bylo předložení příslušných dokladů ve stanovené lhůtě. Správní orgán se zabýval otázkou derogace ustanovení, podle kterých postupoval při vydávání prvoinstančního rozhodnutí, zákonem č. 478/2001 Sb. a vyložil v něm přechodné ustanovení odd. 1, čl. V. tohoto zákona, které se ustanovení §60 odst. 3 zákona č. 247/2000 Sb. nedotklo.
Toto rozhodnutí stěžovatel napadl správní žalobou, o které Nejvyšší správní soud rozhodl v záhlaví označeným rozsudkem. V odůvodnění tohoto rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval stěžovatelem tvrzeným nesprávným výkladem zákona, který prý jde proti úmyslu zákonodárce a zejména proti derogačním pravidlům. Soud vycházel z podmínek udělení a odebrání osvědčení, jak jsou dány v ustanovení §21 citovaného zákona. Nejvyšší správní soud se podrobně a důkladně zabýval přechodnými ustanoveními, zejména §60 odst. 3 zákona, a jejich užitím. Dospěl přitom k závěru, že část pátá zákona č. 478/2001 Sb., která nabyla účinnosti dne 5. ledna 2002, se nemohla nijak dotknout přechodných ustanovení v zákoně č. 247/2000 Sb. Důvody spočívají v prvé řadě v jasném koncipování intertemporálních ustanovení při respektu k předvídatelnosti chování zákonodárce, aniž by došlo k porušení principů retroaktivity a k účinkům zákonné změny do minulosti. Zákonodárce sice může pozměnit pravidla získávání osvědčení, nemůže však tak učinit v době, kdy již nevratné účinky původních přechodných ustanovení nastaly. Dalším východiskem Nejvyššího správního soudu byla skutečnost, že část pátá zákona č. 478/2001 Sb., není součástí novelizace zákona č. 247/2000 Sb., ale je samostatným zákonem; derogační pravidlo může působit do budoucnosti a nikoliv do "vztahů a právních úkonů, které již nastaly, nebo byly opomenuty". Opačný výklad by znamenal uznání pravé retroaktivity, a tudíž porušení principů právního státu.
Ústavní soud konstatuje, že v popsaném postupu správních orgánů, Nejvyššího správního soudu neshledal pochybení, která stěžovatel v ústavní stížnosti namítal.
Podstatou jeho stížnosti je skutečnost, že stěžovatel promeškal preklusivní lhůtu k podání příslušné žádosti. Proto již bylo nemožné prodloužit platnost jeho osvědčení, neboť v té době původní osvědčení již ex lege pozbylo platnosti. Pokud právní vztah či skutečnost, deklarované například osvědčením, neexistuje, je jediným východiskem obnovení takového vztahu a nikoliv jeho prodloužení. Účinek zrušení již nebylo možno změnit; pokud by tak správní orgán učinil, jednal by v rozporu právě s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny. Jestliže stěžovatel namítal, že došlo k porušení principu rovnosti podle čl. 1 Listiny, nelze mu tedy přisvědčit. Ústavní soud konstatuje, že zákonodárce předepsal odlišný přístup k uchazečům o osvědčení, v závislosti na tom, jak naplňují podmínky pro jeho vydání. Jasně přitom definoval jednotlivé varianty naplnění těchto podmínek. Stěžovatel v podstatě napadá údajnou nerovnost mezi těmi, kteří se na ministerstvo obrátili včas a mezi těmi, kteří tak neučinili. To však přirozeně za nerovnost, která by založila porušení stěžovatelova základního práva podle čl. 1 Listiny, považovat nelze.
Jak konstatoval Nejvyšší správní soud, i zákonodárce je limitován pravidly pro tvorbu právních norem. Je tedy zcela v jeho kompetenci vytvořit zákon, případně jej novelizovat. Přitom nemá znepřehlednit právní řád možnými nejasnostmi, ať už co do obsahu, tak ani co do formy. V daném případě postupoval zákonodárce jasně a výklad, který provedly správní orgány a Nejvyšší správní soud, je logický a přesvědčivý a z hlediska ústavněprávního plně konformní.
Za podstatné považuje i Ústavní soud to, že ustanovení §60 odst. 3 zákona č. 247/2000 Sb. stanovilo k podání žádosti lhůtu jednoho roku od nabytí účinnosti zákona. Zákon byl v částce č. 73 pro rok 2000 rozeslán dne 9. srpna 2000. Poté následovalo téměř pět měsíců trvající období, po které se mohly dotčené subjekty s právní normou seznámit, a od 1. lednu 2001 proběhla jednoroční lhůta k podání žádostí. Pokud stěžovatel ve svém podání opakovaně uváděl, že byl v prosinci 2001 nemocen a nebyl proto způsobilý podal žádost o vydání osvědčení, poukazuje Ústavní soud na nejméně 11 měsíců, pro které stěžovatelem uvedená překážka neplatila. Pokud zákonodárce stanoví preklusivní lhůtu k nějakému úkonu, rozumí se tím možnost příslušný úkon učinit kdykoliv v průběhu lhůty a nikoli bezprostředně před jejím koncem. V opačném případě musí takový subjekt uvažovat i s možností, že lhůtu promešká, a tím přijde o možnost zákonem presumovaný nástroj uplatnit. Pak musí každý strpět následky svého pochybení. V konkrétním případě se tedy stěžovatel pro zmeškání lhůty ocitl v situaci, kdy je nezbytné, aby kritéria pro nové získání osvědčení znovu splnil.
Za tohoto stavu shledal Ústavní soud ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou a tak ji dle ustanovení §43 odst. 2 lit. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2005
JUDr. Ivana Janů
předsedkyně senátu Ústavního soudu