ECLI:CZ:US:2005:2.US.329.04
sp. zn. II. ÚS 329/04
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu JUDr. Jiřího Nykodýma a soudců JUDr. Stanislava Balíka a JUDr. Dagmar Lastovecké ze dne 3. března 2005 sp. zn. II. ÚS 329/04 ve věci ústavní stížnosti K. P. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu z 31. 3. 2004 sp. zn. 7 A 111/2002 o zamítnutí stěžovatelovy správní žaloby a proti rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu z 20. 6. 2002 č. j. 24654/02/4110 a rozhodnutí Okresního živnostenského úřadu - Okresního úřadu v Hradci Králové z 28. 3. 2002 sp. zn. RZ2/2/2/02/Du o uložení pokuty za neoznačení provozovny a nedoložení dokladů živnostenskému úřadu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2004 č. j. 7 A 111/2002-39, rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ČR ze dne 20. června 2002 č. j. 24654/02/4110 a rozhodnutí Okresního živnostenského úřadu - Okresního úřadu v Hradci Králové ze dne 28. března 2002 sp. zn. RZ2/2/2/02/Du se zrušují.
Odůvodnění:
Stěžovatel se domáhal ústavní stížností, kterou Ústavní soud obdržel dne 1. 6. 2004 a jež byla na základě výzvy k odstranění vad doplněna dne 11. 8. 2004, zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. V rámci správního řízení byla stěžovateli rozhodnutím Okresního živnostenského úřadu - Okresního úřadu v Hradci Králové ze dne 28. 3. 2002 sp. zn. RZ2/2/2/02/Du uložena pokuta ve výši 5 000 Kč, neboť neměl v souladu se zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, trvale a zvenčí viditelně označenou svou provozovnu potřebnými údaji (jménem a příjmením podnikatele, identifikačním číslem, jménem odpovědné osoby, provozní dobou), neměl viditelně označené své místo podnikání pro účely doručování písemností, a dále nedoložil živnostenskému úřadu doklady o vlastnickém nebo jiném právu k objektům nebo místnostem, v nichž je umístěno jeho místo podnikání.
K odvolání stěžovatele Ministerstvo průmyslu a obchodu rozhodnutí prvostupňového správního orgánu změnilo svým rozhodnutím ze dne 20. 6. 2002 č. j. 24654/02/4110 pouze tak, že doplnilo právní kvalifikaci jednání stěžovatele o další ustanovení živnostenského zákona. Jinak dospělo k závěru, že rozhodnutí prvoinstančního orgánu bylo vydáno v souladu se zákonem a že se prvoinstanční orgán nedopustil žádného procesního pochybení a skutečný stav jím byl zjištěn přesně a úplně.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel správní žalobu, která byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2004 č. j. 7 A 111/2002-39 zamítnuta. Nejvyšší správní soud shledal, že v průběhu řízení před správními orgány nedošlo k porušení procesních předpisů [zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)]. Dospěl k závěru, že správní orgány vycházely ze spolehlivě zjištěného stavu věci. V řízení nedošlo ani k porušení ustanovení §33 odst. 2 správního řádu, neboť správní orgán dal účastníkovi řízení možnost vyjádřit se k podkladu rozhodnutí. Skutečný stav věci byl totiž správními orgány dostatečně zjištěn již v průběhu kontroly dne 7. 11. 2001, kdy stěžovatel žádným právně relevantním způsobem výsledky této kontroly nezpochybnil, a proto nebylo třeba doplňovat žádné podklady pro rozhodnutí.
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítal porušení ústavně zaručených práv zakotvených v čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 2, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4 a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Uvedl, že současně probíhala dvě správní řízení týkající se porušení ustanovení živnostenského zákona. Jedno (ústavní stížností napadené) proběhlo u stěžovatele jako fyzické osoby dne 7. 11. 2001 v jeho provozovně na adrese S. 21, druhé ve stejný den na témže místě u společnosti V., v. o. s., jejímž je stěžovatel statutárním orgánem a společníkem. Obě správní řízení probíhala duplicitně a vedla ke stejným závěrům; v obou případech namítal stěžovatel a právnická osoba (prostřednictvím stěžovatele) totožné námitky ke správnímu řízení. Následná žaloba stěžovatele jako fyzické osoby byla ovšem Nejvyšším správním soudem posouzena odlišně od žaloby právnické osoby. Nejprve byla posouzena příznivě pro právnickou osobu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003 č. j. 7 A 112/2002-41), posléze s nepříznivým výsledkem pro stěžovatele, aniž by ale zjištěný skutkový stav obsahoval jakékoli odlišnosti odůvodňující různý závěr a posouzení.
Stěžovatel nesouhlasil s názorem Nejvyššího správního soudu, že skutkový stav byl dostatečně zjištěn v průběhu kontroly konané dne 7. 11. 2001, přičemž na zjištěních správního orgánu nemohlo nic změnit následné stěžovatelem navrhované šetření ani pozdní doložení zákonem požadovaných podkladů. Jestliže Nejvyšší správní soud vyvodil závěr, že stěžovateli byla dána možnost vyjádřit se podle ustanovení §33 odst. 2 správního řádu při zahájení řízení, popřel tím smysl tohoto ustanovení, neboť povinnost vyplývající z tohoto ustanovení nelze splnit tím, že správní orgán teprve v odůvodnění rozhodnutí sdělí, jaké důkazy byly provedeny. Na tom nemůže změnit nic skutečnost, že v doplňovaném řízení dne 20. 5. 2002 byl stěžovatel obeznámen s obsahem spisového materiálu. Opačný názor by vedl k obcházení zákona, neboť k tomuto seznámení došlo až po vydání prvoinstančního rozhodnutí (dne 28. 3. 2002), nikoliv před ním. Správní orgán tak nedostál své povinnosti vyplývající z ustanovení §33 odst. 2 správního řádu. Tím, že toto pochybení neodstranil ani odvolací orgán ani Nejvyšší správní soud, došlo k odepření práva stěžovatele na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud tak nedostál svému poslání stanovenému v čl. 90 Ústavy. Tímto došlo k porušení stěžovatelových práv zakotvených v čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 2, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, a dále v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Ústavy. Dále se stěžovatel ohradil proti tvrzení Nejvyššího správního soudu, že nic nenamítal proti výsledkům kontroly. Nejvyšší správní soud musel přehlédnout, že správní orgán nepostupoval v souladu se zásadami §3 správního řádu a nešetřil ani práva účastníka řízení, neboť nezahrnul jeho vyjádření s námitkami přes jeho výslovný odkaz do správního spisu, ačkoliv to bylo s ohledem na danou situaci (duplicitní vedení správního řízení) logické. Pokud správní orgán chtěl považovat odkaz stěžovatele na jeho vyjádření v pozici statutárního orgánu právnické osoby za neúčinný pro správní řízení vedené jím samým, měl ho o tomto svém stanovisku poučit tak, aby stěžovatel neutrpěl v řízení újmu a aby bylo zřejmé, co má konkrétně učinit. Námitky V., v. o. s., učiněné stěžovatelem jako statutárním orgánem, měly přitom své opodstatnění, neboť mj. vedly ke kasačnímu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v jiné věci. Konečně stěžovatel namítal, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ignoruje jeho funkci jako vrcholného soudního orgánu zajišťujícího jednotu a zákonnost rozhodování. Jestliže Nejvyšší správní soud nepřihlédl k právnímu názoru vyslovenému v předešlém rozsudku, který se zabýval totožnou materií, podrývá ve svém důsledku důvěru jednotlivce v právo a právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a nepřispívá k právní jistotě a předvídatelnosti správních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že neporušil stěžovatelova ústavně zaručená práva. Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele projednal a o věci rozhodl, přičemž v odůvodnění rozhodnutí uvedl, které skutečnosti považuje za zjištěné, jakými úvahami se při rozhodování řídil a které předpisy aplikoval. Skutečnost, že správní orgány nebo soud nevyhověly návrhu účastníka, nemůže být bez dalšího považována za porušení základních práv a svobod, pokud tyto orgány při rozhodování dodržely procesní postupy stanovené zákonem, což se v daném případě stalo.
Ministerstvo průmyslu a obchodu a Obecní živnostenský úřad - Městský úřad v Novém Bydžově se svého postavení vedlejšího účastníka vzdaly.
Ústavní soud, jak vyplývá z čl. 83 Ústavy, je orgánem ochrany ústavnosti. Do rozhodovací pravomoci obecných soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. Z tohoto hlediska posoudil napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Pro posouzení věci si Ústavní soud vyžádal od příslušného živnostenského úřadu spisy vztahující se k dané věci (konkrétně spisy Okresního živnostenského úřadu v Hradci Králové č. j. RZ2/1/2/02/Du a RZ2/2/2/02/Du). Ústavní soud se nejprve zabýval námitkami směřujícími proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Jak již Ústavní soud v minulosti několikrát konstatoval (např. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 45), ke znakům právního státu a mezi jeho základní principy neoddělitelně patří zásada právní jistoty. Její nezbytnou součástí je jak předvídatelnost práva, tak i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost je vyjádřením postulátu, podle kterého se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nebude nikdo zklamán. Pouze takto předvídatelné chování naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli. Ústavní soud z vyžádaných spisů dovodil, že se v posuzované věci původně jednalo o dva případy, které se po skutkové stránce v podstatě shodovaly. V prvém případě bylo rozhodnuto Nejvyšším správním soudem ve prospěch subjektu, za nějž vystupoval stěžovatel jako statutární zástupce (rozhodnutí správních orgánů byla zrušena s odůvodněním, že došlo k procesnímu pochybení). Následné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve stěžovatelem napadeném řízení, vycházející v podstatě z totožného skutkového základu, bylo naopak zamítavé, neboť Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že postup správních orgánů byl v souladu s procesními předpisy. V daném případě tedy došlo k porušení principu předvídatelnosti soudního rozhodnutí, a tím i k porušení zásady právní jistoty. Nejvyšší správní soud totiž rozhodl odlišným způsobem u dvou skutkově shodných případů. Kromě porušení zásady právní jistoty, která náleží mezi atributy právního státu, tím narušil i důvěru jednotlivce v právo a právní stát. Nejvyšší správní soud zároveň zanedbal svoji úlohu vrcholného soudního orgánu, spočívající v zajišťování jednoty rozhodování. Již tyto skutečnosti by odůvodňovaly zásah Ústavního soudu v podobě zrušujícího nálezu.
Ústavní soud se dále zabýval i samotným řízením před správními orgány, ohledně kterého stěžovatel rovněž namítal porušení ústavně zaručených práv a svobod. Namítané pochybení se týkalo především skutečnosti, že správní orgán nedal stěžovateli možnost vyjádřit se před vydáním správního rozhodnutí k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění ve smyslu ustanovení §33 odst. 2 správního řádu. Z vyžádaného spisu se podává, že skutková zjištění nebyla provedena přesně a úplně tak, jak to přikazuje správní řád. V daném případě správní orgán nepostupoval v souladu s citovaným ustanovením a nedal stěžovateli možnost vyjádřit se ke skutečnostem, na nichž následně postavil svoje rozhodnutí, resp. jeho vyjádření a návrhy v podstatě ignoroval. Poskytnutí možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k podkladům rozhodnutí je třeba přitom chápat jako možnost, která je dána účastníkovi správního řízení v jeho závěrečné fázi před vydáním rozhodnutí, poté, co jsou shromážděny podklady pro rozhodnutí. Smyslem citovaného ustanovení je totiž umožnit účastníkovi řízení, aby mohl uplatnit své výhrady, příp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Správní řád ukládá přitom správním orgánům povinnost vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu i v ustanoveních §3 a 46. Jestliže správní orgán vyšel pouze ze zjištění učiněných v průběhu kontroly dne 7. 11. 2001, aniž by dále zohlednil procesní návrhy a vyjádření stěžovatele, zkrátil jej na jeho procesních právech. Jeho postup byl zároveň i v rozporu s ústavním pořádkem. Protože řízení před prvostupňovým správním orgánem vykazovalo takové procesní vady, které ve svém důsledku znamenají porušení ústavně zaručených práv, zrušil Ústavní soud, veden současně zásadou hospodárnosti řízení a v zájmu jednotného rozhodování, toto rozhodnutí, ale i na ně navazující rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu jako odvolacího orgánu, neboť je v tomto směru také stiženo touto vadou. Tímto závěrem ovšem Ústavní soud nikterak nepředjímá vlastní rozhodnutí správních orgánů ve věci samé v novém řízení.
Na základě výše uvedených skutečností je namístě uzavřít, že Nejvyšší správní soud nerespektoval princip právního státu, zakotvený v čl. 1 Ústavy, a svým rozhodnutím porušil dále ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, které zakotvuje právo na soudní ochranu a soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, ale také čl. 90 Ústavy, který soudům ukládá, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Pochybení mající za následek porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 shledal Ústavní soud i v průběhu řízení před správními orgány.
Proto s ohledem na důvody shora vyložené bylo ústavní stížnosti stěžovatele vyhověno a dle §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, byla napadená rozhodnutí zrušena.