ECLI:CZ:US:2005:4.US.223.04
sp. zn. IV. ÚS 223/04
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu JUDr. Michaely Židlické a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Elišky Wagnerové - ze dne 9. února 2005 sp. zn. IV. ÚS 223/04 ve věci ústavní stížnosti Přípravného výboru pro místní referendum ve městě V. M. proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové z 10. 5. 2004 sp. zn. 30 Ca 18/2004, jímž byl zamítnut stěžovatelův návrh na vyhlášení místního referenda.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 12. 7. 2004 se Přípravný výbor pro místní referendum ve městě V. M. domáhal, aby Ústavní soud nálezem zrušil výše uvedené usnesení krajského soudu ze dne 10. 5. 2004.
I.
Přípravný výbor pro místní referendum ve městě V. M. (dále jen "stěžovatel", případně "přípravný výbor") podal dne 16. 2. 2004 podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o místním referendu") návrh na pořádní místního referenda o otázce: "Jste pro vyhlášení místního referenda na podporu zachování úplné nemocnice ve V. M. s akutní péčí na odděleních chirurgie, interna, porodnice a LDN se zachováním nepřetržitých ambulancí na těchto odděleních tak, jak tomu bylo do 30. 10. 2003?".
Přípravný výbor má 6 členů a svým zmocněncem ustanovil Ing. M. S. Ve smyslu §9 odst. 3 zákona o místním referendu je zmocněnec oprávněn jednat jménem ostatních členů přípravného výboru a jeho úkony jsou pro přípravný výbor závazné.
Zastupitelstvo města V. M. na zasedání dne 24. 3. 2004 přijalo usnesení, dle něhož zastupitelstvo města nevyhlašuje místní referendum o navržené otázce dle návrhu přípravného výboru ze dne 16. 2. 2004, a to z důvodu, že o navržené otázce nelze místní referendum konat.
Dne 13. 4. 2004 podal stěžovatel zastoupený uvedeným zmocněncem ke Krajskému soudu v Hradci Králové návrh na vyhlášení místního referenda. Krajský soud návrh stěžovatele na vyhlášení místního referenda usnesením ze dne 10. 5. 2004 zamítl s odůvodněním, že předmětem rozhodovací činnosti občanů obce v místním referendu má být otázka řešící věc patřící do samostatné působnosti obce, nikoliv otázka podmiňující konání dalšího referenda. Otázka navržená stěžovatelem je tudíž v rozporu se zákonem o místním referendu. Navíc návrh přípravného výboru na vyhlášení místního referenda neodpovídá §10 zákona o místním referendu, neboť neobsahuje řádný odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce.
II.
Stěžovatel tvrdí, že napadeným usnesením krajského soudu bylo porušeno jeho právo podílet se na správě veřejných věcí zakotvené v čl. 21 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 36 Listiny, a dále čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 4 a čl. 9 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Namítané porušení základních práv odůvodnil tvrzením, že referendum vyhlášeno být mělo, neboť zastupitelstvo nevytklo zmocněnci vady návrhu v zákonem stanovené 7denní lhůtě, a tudíž po uplynutí 30 dnů měl být návrh považován za bezvadný.
Dále stěžovatel vyjádřil a odůvodnil svůj nesouhlas s právním posouzením věci krajským soudem, jímž krajský soud dle jeho přesvědčení porušil právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 36 Listiny a čl. 2 odst. 2 Listiny.
Závěrem stěžovatel požádal o projednání ústavní stížnosti mimo pořadí, neboť rozhodnutí se týká velkého množství občanů, tj. asi 12 000 obyvatel města, a jedná se o naléhavou věc.
III.
Krajský soud v Hradci Králové, jako účastník řízení, ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že zákon o místním referendu je novou právní normou, jež nabyla účinnosti dnem 1. 2. 2004. Judikatura týkající se výkladu jednotlivých ustanovení tudíž doposud schází, což logicky přináší rozdílnost pohledů na danou problematiku. Přes tuto skutečnost je toho názoru, že jeho právní závěry podrobně vysvětlené v odůvodnění rozsudku (správně usnesení) jsou správné. Napadeným rozhodnutím nebylo porušeno jakékoliv základní právo stěžovatele. Závěrem navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl.
Město V. M. se podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 12. 8. 2004 postavení vedlejšího účastníka v řízení o ústavní stížnosti vzdalo.
IV.
Ústavní soud především konstatuje, že ústavní stížnost byla formálně bezvadná, podána byla ve lhůtě zákonem stanovené, k jejímu projednání je Ústavní soud příslušný a jde o návrh přípustný. Zvláštní pozornost věnoval Ústavní soud tomu, zda je ústavní stížnost podána osobou k jejímu podání oprávněnou. Podle §43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") by totiž při podání ústavní stížnosti osobou neoprávněnou musil Ústavní soud bez věcného přezkumu takový návrh odmítnout. Podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu přitom může ústavní stížnost podat pouze fyzická nebo právnická osoba, tvrdí-li, že pravomocným rozhodnutím v řízení jehož byla účastníkem, bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Je zřejmé, že přípravný výbor právnickou osobou není [byť mu zákon přiznává procesní způsobilost - §91a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, §9 odst. 2 písm. c) a d), §57, §58 zákona o místním referendu]. V daném případě se jedná o účelové společenství šesti fyzických osob; ty ze svého středu ustanovily zmocněnce Ing. M. S. Zmocněnec přípravného výboru je podle §9 odst. 3 zákona o místním referendu oprávněn jednat jménem ostatních členů přípravného výboru a jeho úkony jsou pro přípravný výbor závazné. Dle přesvědčení Ústavního soudu je tedy přípravný výbor, za nějž zmocněnec jedná, oprávněn ke všem procesním úkonům, které jsou spojeny s místním referendem, tedy nejen k těm úkonům, jež přímo zakotvuje zákon o místním referendu, ale i k případnému podání ústavní stížnosti, má-li za to, že v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody. Nadmíru striktní a v důsledku toho i formalistický výklad zákona o Ústavním soudu vylučující z přezkumu ústavnosti rozhodnutí obecného soudu s odkazem na neoprávněnost přípravného výboru tento přezkum Ústavnímu soudu navrhnout by podle přesvědčení Ústavního soudu byl rozporným s čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to zvláště vezme-li se v úvahu, že v posuzovaném případě podle platného práva rozhoduje krajský soud jako soud první a současně poslední instance.
Za souhlasu účastníků řízení upustil Ústavní soud podle §44 zákona o Ústavním soudu od ústního jednání, neboť od tohoto jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V.
Ústavní soud vyžádal spis Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 18/2004 a poté, co se seznámil s jeho obsahem a vzal v úvahu výše uvedená tvrzení a vyjádření účastníků, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
VI.
K namítanému porušení čl. 2 odst. 2 Listiny, dle něhož
"(2) Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.",
čl. 4 Ústavy, dle něhož
"Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci."
a čl. 9 odst. 3 Ústavy, dle něhož
"(3) Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.",
Ústavní soud uvádí, že citovaná ustanovení nezakládají samostatná subjektivní veřejná práva, a tudíž se jich nelze domáhat samostatně. Jinak řečeno, stěžovatel se jich nemůže dovolávat přímo, ale může je případně uplatňovat vždy pouze ve spojení s jinými konkretizovanými veřejnými subjektivními základními právy.
Stěžovatel dále tvrdil porušení čl. 21 odst. 1 Listiny, dle něhož
"(1) Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců."
V posuzované záležitosti bylo cílem stěžovatele (a zjevně i podporovatelů návrhu na konání místního referenda) předložit kontroverzní otázku zachování úplné nemocnice ve V. M. k rozhodnutí přímo občanům, tedy umožnit realizaci práva podílet se na správě této veřejné věci přímo. Z tohoto pohledu bylo úsilí stěžovatele zcela legitimní, neboť se jím naplňovalo ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny.
Jiná však je otázka, zda bylo toto úsilí realizováno způsobem, který mohl vést ke sledovanému cíli. Podle názoru Ústavního soudu tomu tak nebylo, a to z důvodů dále vyložených.
Citované ustanovení Listiny nepochybně zakládá veřejné subjektivní právo, byť je zřejmé, že podmínky jeho výkonu konkretizují příslušné zákony. V dané věci je tímto zákonem zákon o místním referendu.
Otázka formulovaná návrhem přípravného výboru zjevně nesměřovala k tomu, zda má být zachována ve V. M. "úplná nemocnice s akutní péčí na odděleních chirurgie, interna, porodnice a LDN se zachováním nepřetržitých ambulancí na těchto odděleních tak, jak tomu bylo do 30. 10. 2003", nýbrž k tomu, zda v uvedené věci chtějí občané V. M. uspořádat místní referendum. Šlo tedy o referendum o referendu a ve světle ustanovení §7 písm. d) zákona o místním referendu muselo nejprve zastupitelstvo města a posléze obecný soud uvedené zákonné ustanovení interpretovat a zvažovat, zda je takové referendum přípustné či nikoliv.
Podle názoru Ústavního soudu výklad uvedeného zákonného ustanovení obsažený v napadeném usnesení Krajského soudu v Hradci Králové z hlediska ústavního obstojí.
Účelem místního referenda je totiž umožnit občanům přímou správu veřejných věcí náležejících do samostatné působnosti obce (statutárního města) s výjimkami v zákoně o místním referendu uvedenými, nikoliv rozhodování, jímž by se - v rozporu se smyslem zákona o místním referendu - nahrazovala činnost obecního úřadu, rady obce a zastupitelstva obce spojená s jejich zákonnými povinnostmi [např. přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru - §12 zákona o místním referendu, či rozhodnutí o tom, že se místní referendu nevyhlásí - §13 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu]. Opačný výklad by absurdně mohl připustit i cyklení referend (referendum o tom, že má být konáno referendum o dalším referendu atd.). Rozhodnutí obecného soudu se tedy jeví jako v zásadě správné a Ústavní soud neshledává důvod pro závěr o jeho protiústavnosti, v rámci něhož jedině mohl by přistoupit k stěžovatelem navrhované kasaci.
Proč v dané věci přípravný výbor nepředložil návrh, který by řešil zájmy občanů města V. M. bezprostředně, ale zvolil komplikovanou a ve svých důsledcích nepřípustnou cestu referenda o referendu, nebylo třeba v řízení před Ústavním soudem zkoumat, neboť úkolem Ústavního soudu je výlučně přezkum ústavnosti napadeného rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové.
Další námitkou stěžovatele bylo tvrzení o porušení práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, který zní:
"Čl. 36
(1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
(2) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.".
K důvodům stěžovatel uvedl, že dle jeho názoru krajský soud vyložil nesprávně příslušná ustanovení zákona o místním referendu týkající se soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce a v rozporu s hmotným právem si nesprávně osoboval právo přezkoumávat, zda návrh na vyhlášení místního referenda obsahoval nezbytné náležitosti dle zákona o místním referendu.
Ústavní soud však shledal, že pokud jde o argumenty stěžovatele týkající se spravedlivosti řízení zaručené čl. 36 Listiny, nenalézá žádný náznak porušení procesních práv a svobod uvedených v Listině. Konkrétně, i když Listina [a stejně tak čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva")] zaručují právo na spravedlivý proces, neupravují přípustnost důkazů nebo jejich hodnocení; tyto záležitosti podléhají na prvním místě zákonům ("obyčejnému právu") a obecným soudům. S ohledem na tyto okolnosti Ústavní soud v argumentaci stěžovatele nenachází žádné tvrzení, které by bylo způsobilé ho přivést k závěru, že uvedené články Ústavy a Úmluvy byly porušeny.
Podstatou této části ústavní stížnosti je dle názoru Ústavního soudu nesouhlas stěžovatele s právním posouzením jeho věci správním soudem. V tomto směru je však Ústavní soud nucen konstatovat, že právo na spravedlivý proces v žádném případě nezaručuje právo na to, aby věc byla posouzena obecnými soudy v souladu s právním názorem stěžovatele. Jinak řečeno, ze samotné skutečnosti, že spor byl rozhodnut v neprospěch jedné ze stran a v rozporu s jejím právním názorem, nelze bez dalšího dovodit, že řízení bylo nespravedlivé ve smyslu čl. 36 Listiny, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podstatou práva na spravedlivý proces, resp. základním principem spravedlivého řízení je z hlediska ústavních procesních práv princip rovnosti zbraní, dle něhož je soud povinen dbát na rovné postavení účastníků a který znamená, že soud je povinen zajistit jim rovnocenné možnosti k uplatnění jejich práv. Oběma stranám byla zákonem odpovídajícím způsobem dána možnost hájit svá práva a z ústavní stížnosti nelze dovodit nic, co by tvrdilo či prokazovalo opak. Naplněním tohoto principu zcela samozřejmě není (jak se stěžovatel mylně domnívá), že by obecný soud byl povinen přisvědčit právě jeho mínění, hodnotit důkazy tak, jak si on představuje, a dospět k právním závěrům, které má on za správné. To, že správní soud návrh na vyhlášení místního referenda zamítl, nelze označit za postup, jenž by byl s právem na spravedlivý soudní proces v rozporu, a to zvláště za situace, kdy nelze obecnému soudu vytknout, že by své rozhodnutí řádně nezdůvodnil.
V této souvislosti však Ústavní soud - vzhledem k argumentaci stěžovatele - považuje za potřebné uvést následující.
Prvotně vedla krajský soud k zamítnutí návrhu úvaha (v písemném vyhotovení stěžovaného usnesení podrobně vyložená), že nelze konat místní referendum o tom, zda má být konáno další místní referendum. Podle názoru Ústavního soudu - jak již uvedeno - je tento právní závěr soudem odůvodněn přesvědčivě, přičemž soud v rámci interpretace jednoduchého práva dostál všem principům ústavnosti. Nadto však krajský soud připojil k odůvodnění zamítavého výroku další důvod, totiž že nepovažuje návrh přípravného výboru za bezvadný z pohledu ustanovení §10 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu, neboť dle úvahy krajského soudu navrhovatel zcela nedostatečně odůvodnil odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce; stěžovatel proti tomu namítá, že v daném případě se uplatnila fikce úplnosti a bezvadnosti návrhu na vyhlášení místního referenda, takže soudu nepříslušelo zkoumat, zda tento návrh splňuje náležitosti dle zákona o místním referendu. Podstata problematiky odhadu nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu však ležela ve zcela jiné rovině, než do které ji zasadil jak stěžovatel v návrhu na uspořádání místního referenda (a posléze v návrhu adresovaném soudu i v ústavní stížnosti), tak krajský soud v odůvodnění stěžovaného usnesení. Uvedené finanční dopady vyčíslil přípravný výbor variantně ve vztahu k tomu, zda bude ve V. M. zachována úplná nemocnice ve stávajícím stavu. Otázkou navrženou k rozhodnutí v místním referendu však nebylo zachování nemocnice, jež by poskytovala péči v rozsahu existujícím do 30. 10. 2003, nýbrž to, zda o této otázce má být konáno referendum. Z toho plyne, že pokud by referendum o otázce navržené přípravným výborem vyhlášeno bylo, byly by jedinými náklady realizace případného pozitivního rozhodnutí v místním referendu přijatého náklady spojené s dalším referendem, tentokrát konaným již přímo o otázce, zda má být ve V. M. zachována nemocnice, a tudíž teprve v rámci tohoto dalšího referenda vyvstala by otázka nákladů s jejím zachováním spojených. Stran náležitostí návrhu na konání místního referenda z pohledu §10 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu jsou tedy úvahy krajského soudu nepřiléhavé. Ústavní soud však při posuzování spravedlivosti řízení z pohledu čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy nahlíží na řízení v jeho celku. Pokud tedy ve shodě s kautelami ústavnosti byl návrh stěžovatele krajským soudem zamítnut z důvodu nemožnosti konat referendum o tom, že má být vyhlášeno referendum další, nemohou v podstatě nadbytečné úvahy krajského soudu o nedostatečném odůvodnění referendem vyvolaných nákladů vést ke kasaci jeho rozhodnutí; opačný postup by byl ryzím formalismem, neboť jediným výsledkem by bylo vydání nového - co do výroku stejného, jen jinak odůvodněného - usnesení krajského soudu.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítnout.