ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.25.04
sp. zn. Pl. ÚS 25/04
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická ze dne 25. ledna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 25/04 ve věci návrhu Krajského soudu v Praze na zrušení §98 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), (nález byl vyhlášen pod č. 134/2005 Sb.).
Návrh Krajského soudu v Praze na zrušení ustanovení §98 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb. se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 17. 5. 2004 doručen návrh Krajského soudu v Praze na zrušení ustanovení §98 odst. 4 zákona 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), a to pro jeho rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V řízení vedeném Okresním soudem v Kladně pod sp. zn. 19 C 164/2001 byla projednávána žaloba V. P. proti žalované T., s. r. o., o zaplacení částky 9 000 Kč. Předmětem sporu byl tvrzený nárok žalobce na vydání bezdůvodného obohacení ve výši 9 000 Kč, které mělo představovat náhradu za užívání nebytových prostor žalovaným v domě ve vlastnictví žalobce, a to po dobu jednoho měsíce. Žalovaná společnost namítala, že je držitelkou licence pro zřizování a provoz rozvodných zařízení tepla, a v objektu žalobce má výměníkovou stanici. Tato výměníková stanice byla uvedena do provozu v roce 1970 a vázne na nemovitosti jako zákonné věcné břemeno. Provozováním činnosti, která odpovídá oprávnění z věcného břemene, nevzniká žalovanému bezdůvodné obohacení. Soud prvního stupně žalobu zamítl, když dal zcela za pravdu argumentaci žalované strany. Žalobce se proti rozsudku odvolal a Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 11. 2002 č. j. 30 Co 351/2002-57 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, neboť se zcela ztotožnil s právními názory obsaženými v prvoinstančním rozsudku.
Na základě ústavní stížnosti žalobce byl rozsudek odvolacího soudu zrušen nálezem sp. zn. I. ÚS 137/03 ze dne 18. 11. 2003 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 135). Ústavní soud vyslovil názor, že z čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), který je základním interpretačním vodítkem činnosti všech orgánů státní moci České republiky, lze dovodit, že i při zachování (zásadní) kontinuity se "starým právem" je třeba výklad a použití právních norem podřídit jejich obsahově materiálnímu smyslu. Ústava proto jasně akcentuje hodnotovou diskontinuitu se "starým (komunistickým) režimem" a zdůrazňuje ochranu základních práv a svobod, jež z ústavního pořádku České republiky vyplývají.
Ústavní soud v nálezu dále konstatuje, že po listopadu 1989 došlo v Československu, nyní v České republice, k zásadním politickým a ekonomickým změnám. V jejich důsledku byl zaveden nový hodnotový systém moderní demokratické společnosti, jehož očima je třeba vykládat i staré právní normy, pokud dosud existují. Tento systém poskytuje mimo jiné i náležitou ochranu právu vlastnickému, jež patří mezi základní lidská práva. O takovou ochranu se jedná i v konkrétní souzené věci. Tomu nebrání - a to ani co do vlastního gramatického textu - ani ustanovení §45 odst. 3 zákona č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci, ani ustanovení §98 odst. 4 v současné době platného energetického zákona, neboť uvedené předpisy toliko stanoví, že oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena. Dovodil, že uživatel výměníkové stanice tuto povinnost má tím spíše, že jde o podnikatelský subjekt, který provozuje výměníkovou stanici za účelem komerčním.
Krajský soud v Praze poté, co obdržel shora uvedený nález Ústavního soudu, kterým byl jeho rozsudek zrušen, řízení o odvolání žalobce přerušil podle §109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a obrátil se podle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon"), na Ústavní soud s návrhem na zrušení §98 odst. 4 energetického zákona. V návrhu argumentuje, že v daném případě byla výměníková stanice vybudována na základě rozhodnutí o přípustnosti stavby ze dne 28. 4. 1969 a ke dni 7. 7. 1970 bylo vydáno povolení k trvalému provozu. V té době byla předmětná problematika upravena zákonem č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny (elektrizační zákon). Podle §22 tohoto zákona, mimo jiné, za stavby a provozování elektrických vedení a jejich příslušenství na cizích nemovitostech v rozsahu vyplývajícím z povolené stavby nejsou energetické podniky povinny poskytovat náhradu, přičemž povinnost trpět výkon těchto oprávnění vázne na dotčené nemovitosti jako věcné břemeno. Podle §38 elektrizačního zákona ve spojení s §18 vládního nařízení č. 80/1957 Sb., kterým se provádí zákon č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny (elektrizační zákon), se uvedené ustanovení elektrizačního zákona vztahuje přiměřeně také na zařízení pro rozvod tepla s příslušenstvím, kterým se rozumí mimo jiné výměníky do rozlohy 30 m2.
Po zrušení uvedeného vládního nařízení zákonem č. 89/1987 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě tepla, (dále jen "tepelný zákon") byla podle §20 odst. 4 tohoto zákona tatáž oprávnění energetických podniků věcnými břemeny váznoucími na dotčených nemovitostech, která se nezapisovala do evidence nemovitostí. Přitom bylo možné do šesti měsíců ode dne, kdy bylo povoleno užívání předmětného zařízení, požádat o jednorázovou náhradu, pokud výkonem tohoto oprávnění bylo podstatně omezeno užívání nemovitosti, která byla ve vlastnictví a užívání občana nebo v osobním užívání občana.
Tepelný zákon byl zrušen zákonem č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci. Podle §45 odst. 3 tohoto zákona oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena. Tento zákon byl zrušen nyní platným energetickým zákonem, který do svého ustanovení §98 odst. 4 v podstatě převzal znění §45 odst. 3 zákona č. 222/1994 Sb.
Krajský soud v Praze z uvedeného vývoje dovozuje, že podle platné zákonné úpravy je možné předmětnou výměníkovou stanici užívat jako bezplatně zřízené věcné břemeno. S přihlédnutím ke shora uvedenému názoru Ústavního soudu je nutné toto omezení považovat za rozporné s čl. 11 odst. 4 Listiny, podle kterého takové nucené omezení vlastnického práva je možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Pokud podle §98 odst. 4 energetického zákona oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, které vzniklo před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena, pak podle logického a gramatického výkladu zůstává dle názoru Krajského soudu v Praze nedotčeno i oprávnění bezplatně užívat cizí nemovitost k provozování zařízení pro rozvod tepla, tedy v té podobě, jak bylo původně zřízeno. Pokud platí ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona, bylo by uložení povinnosti platit náhradu vlastníku nemovitosti za omezení jeho vlastnického práva provozováním zařízení pro rozvod tepla v rozporu s tímto zákonným ustanovením.
Krajský soud v Praze tedy navrhuje, aby Ústavní soud nálezem ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona zrušil, a to pro jeho rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením §69 zákona účastníkům řízení - Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna uvedla, že motivem převzetí napadeného zákonného ustanovení, které je obsahově totožné s předchozí úpravou podle §45 odst. 3 zákona č. 222/1994 Sb., bylo zachování právní kontinuity v případech dříve přidělených oprávnění k výrobě a distribuci elektrické energie, plynu a tepla. Domnívá se, že napadené zákonné ustanovení s předmětem sporu, kterým je povinnost platit úhradu za nucené omezení vlastnického práva, nesouvisí a nebrání, aby se vlastníku nemovitosti dostalo ochrany jeho vlastnického práva. Proto návrh nepovažuje za důvodný.
Senát uvedl, že rozpor napadeného zákonného ustanovení s čl. 11 odst. 4 Listiny v jeho rozpravě před přijetím usnesení k návrhu zákona nebyl podpořen žádným argumentem a Ústavní soud ve svém rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 137/03 takový rozpor neshledal. Jinak proti návrhu tohoto zákona zazněly zásadní připomínky. Týkaly se jednak roztříštěnosti režimu náhrad v rámci časové řady postupně přijímaných zákonných úprav, dále neadekvátnosti jednorázové náhrady ke vzniklému věcnému břemeni a k povinnosti vlastníka provádět práce v souvislosti s udržováním energetických zařízeních v ochranných pásmech na vlastní náklady. Zobecnění těchto výtek vedlo k zamítnutí návrhu tohoto zákona.
III.
Dikce napadeného zákonného ustanovení
Ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona zní:
"(4) Oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zůstávají nedotčena.".
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona byl podán Krajským soudem v Praze v souvislosti s jeho rozhodovací činností (řízením vedeným tímto soudem pod sp. zn. 30 Co 351/2002) podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, a tedy v souladu s podmínkami obsaženými v ustanovení §64 odst. 3 zákona. V předmětné věci na straně navrhovatele lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
Ústavní soud je v souladu s ustanovením §68 odst. 2 zákona v řízení o kontrole zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda napadený zákon byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovního tisku 535 třetího volebního období Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že energetický zákon navrhla vláda, která ustanovení §98 odst. 4 nijak neodůvodnila. Z usnesení hospodářského výboru ze 44. schůze, konané dne 6. 9. 2000, Ústavní soud zjistil, že jím bylo doporučeno projednání a schválení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy, které se však netýkaly ustanovení §98 odst. 4. Usnesením Poslanecké sněmovny z 27. schůze třetího volebního období, konané dne 21. 9. 2000, byl vysloven souhlas s vládním návrhem energetického zákona, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. V hlasování pořadové číslo 212 z přítomných 185 poslanců bylo 144 pro, 21 proti.
Usnesením výboru Senátu pro evropskou integraci ze 38. schůze druhého funkčního období, konané 11. 10. 2000, bylo doporučeno schválení zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Výbor Senátu pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své 53. schůzi, konané dne 24. 10. 2000, doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pozměňovací návrhy se však netýkaly ustanovení §98 odst. 4. Senát usnesením z 22. schůze druhého funkčního období, konané dne 25. 10. 2000, návrh energetického zákona zamítl. Z hlasování č. 42 vyplývá, že pro zamítnutí návrhu zákona bylo z 51 přítomných senátorů 34 pro, proti bylo 8.
Usnesením Poslanecké sněmovny z 29. schůze třetího volebního období, konané dne 28. 11. 2000, byl Senátem zamítnutý návrh energetického zákona schválen. Z hlasování č. 29 vyplývá, že pro návrh zákona bylo ze 195 přítomných poslanců 136, proti bylo 26.
Prezident zákon podepsal 13. 12. 2000, premiérovi byl doručen k podpisu 15. 12. 2000 a vyhlášen byl 29. 12. 2000 ve Sbírce zákonů v částce 131 pod č. 458/2000 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že energetický zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Obsahový soulad napadeného ustanovení s ústavním pořádkem
Napadené ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona je ustanovením, které zachovává kontinuitu oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona. Jde o ustanovení, které se dotýká soukromoprávních vztahů, pro které obecně platí zásada zákazu retroaktivity. Z této zásady zatím (až na nepatrné výjimky) vycházela ustanovení všech občanskoprávních zákonů, které byly přijaty na našem území po zrušení obecného zákoníku občanského z roku 1811. Vznik právních vztahů, jakož i nároky z nich vzniklé před účinností nové úpravy, se proto zásadně posuzují podle předpisů platných v době jejich vzniku. Z toho pohledu se napadené ustanovení nevymyká standardnímu řešení srovnatelné problematiky a tento způsob zákonné úpravy v žádném případě nelze považovat za rozporný s ústavním pořádkem. Jde-li o práva k věcem jako v tomto případě, pak jakýkoliv zásah do těchto práv, který se neopírá o svobodné rozhodnutí nositele práva nebo ústavně souladný zákon, by byl porušením práva vlastnit majetek, které je zakotveno v čl. 11 Listiny.
Navrhovatel svůj návrh na zrušení ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona opírá o nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 137/03 ze dne 18. 11. 2003. Vychází přitom z případu, který rozhoduje. V něm jde o to, že v roce 1969 na základě rozhodnutí o přípustnosti stavby bylo v této stavbě vybudováno zařízení pro rozvod tepla - výměníková stanice. Podle tehdy platné úpravy vzniklo tzv. zákonné věcné břemeno, které zatěžuje předmět stavby do současné doby. Existence tohoto věcného břemene spočívajícího v oprávnění provozovatele teplárenství bezplatně užívat zařízení pro rozvod tepla a zatěžujícího majitele stavby nebylo dotčeno žádnou změnou elektrizačního zákona, na základě kterého bylo zřízeno, a to i podle dnes platné právní úpravy. Z výše citovaného nálezu Ústavního soudu navrhovatel dovozuje, že bezplatnost tohoto omezení vlastnického práva je v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť nucené omezení vlastnického práva je možné jen za náhradu.
Především je třeba zdůraznit, že z citovaného nálezu Ústavního soudu nic takového nevyplývá. Naopak Ústavní soud považuje existenci zákonných věcných břemen, která vznikla podle předchozích právních úprav za legitimní. Ostatně, kdyby takový názor nesdílel, musel by sám postupovat podle §64 odst. 1 písm. c) zákona a navrhnout zrušení ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona. Senát Ústavního soudu pouze dovodil, že bezplatné užívání výměníkové stanice zatěžuje vlastníka nemovitosti natolik, že na něm nelze spravedlivě žádat, aby takový zásah do jeho vlastnického práva byl bezplatný.
Navrhovatel argumentuje tak, že pokud podle §98 odst. 4 energetického zákona zůstávají oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona, zachována a nedotčena, pak podle logického a gramatického výkladu zůstává nedotčeno i oprávnění bezplatně užívat cizí nemovitost pro provozování zařízení pro rozvod tepla, tedy v té podobě, jak bylo zřízeno. Naznačuje tím, že nelze ústavně konformním způsobem vyložit dopad napadeného ustanovení tak, aby při zachování věcných břemen vzniklých podle předchozích úprav, zejména v období komunismu, bylo možné úspěšně požadovat na nositeli oprávnění z takového věcného břemene jakékoliv peněžité plnění.
Ústavní soud takový názor nesdílí. Na jedné straně zůstává skutečností, že při zřizování věcných břemen na základě zákona je (a doposud vždy byla) náhrada za omezení vlastnického práva koncipována jako náhrada jednorázová, splatná v zákonem stanovených lhůtách tomu, kdo je vlastníkem nemovitosti, na níž zřizované věcné břemeno vázne. To lze dovodit z dříve i dnes platných cenových předpisů. I podle §22 odst. 2 věty druhé elektrizačního zákona (obdobně jako i podle následných zákonů v této oblasti) mohl do tří měsíců ode dne, kdy bylo dílo uvedeno do trvalého provozu (užívání), vlastník nebo uživatel nemovitosti, která nebyla ve státním socialistickém vlastnictví, žádat, aby mu energetický podnik poskytl přiměřenou jednorázovou náhradu, pokud byl zřízením vedení podstatně omezen v užívání nemovitosti. Bezplatně tedy bylo možné zřídit věcné břemeno jen tam, kde šlo o majetek ve vlastnictví státu. To bylo logické, neboť nebyl důvod, aby stát sám sobě vyplácel náhradu. Pokud takový majetek byl po roce 1989 privatizován, pak ho nabyvatel získal s tímto zatížením a ve vztahu k němu nelze hovořit o tom, že by toto zatížení vzniklo bezúplatně. Bylo na novém nabyvateli, jako na jedné ze smluvních stran, aby zahrnul takové zatížení do ceny za převáděný majetek.
Věcná břemena zřízená na základě zákona (tedy nejen podle energetického zákona) mají specifický režim, upravený veřejnoprávními předpisy, na jejichž základě byla zřízena. I když mají nesporný veřejnoprávní prvek daný způsobem jejich vzniku a účelem, kterému slouží, nelze přehlížet, že mají i významný prvek soukromoprávní. Občanské právo definuje věcné břemeno jako právo někoho jiného než vlastníka věci, které ho omezuje tak, že je povinen něco trpět, něčeho se zdržet nebo něco konat. Tzv. zákonná věcná břemena tento charakter mají také. Ostatně zákony, podle nichž vznikají, je tímto pojmem označují. Jejich režim však není zcela totožný s režimem smluvních věcných břemen, neboť se řídí speciální úpravou právních předpisů, které upravují činnosti, k jejichž provozování vznikly. Nejde však o úpravu komplexní, která by vylučovala použití obecné úpravy občanského práva o věcných břemenech. Proto pokud tyto speciální předpisy nemají zvláštní úpravu, řídí se jejich režim obecnou úpravou občanskoprávní.
Na danou problematiku je dále nutno pohlížet podle zásady nepravé retroaktivity. Podle této zásady vyplývají práva a povinnosti ze zřízeného věcného břemene nikoliv z právní úpravy, na jejímž základě vznikla, nýbrž ze současné zákonné úpravy zákonných věcných břemen. Pokud současné speciální předpisy zákonných věcných břemen neupravují náhrady související s jejich výkonem, je třeba použít úpravu soukromoprávní. Z ustanovení §151n odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že nositel oprávnění z věcného břemene je povinen nést přiměřené náklady na zachování (údržbu) věci zatížené věcným břemenem a na její opravy. Zásadně tedy nelze užívat věcné břemeno zcela bezplatně, ale za úplatu, která zahrnuje výdaje spojené se zachováním věci a s jejími opravami. Pokud tyto náklady oprávněný z věcného břemene nenese, získává tím bezdůvodné obohacení, neboť za něj bylo placeno majitelem věci to, co měl po právu platit sám. Stanovení konkrétní podoby této úplaty je přitom věcí dohody oprávněného z věcného břemene s povinným z věcného břemene. Pokud k dohodě nedojde, je na návrh jednoho z nich povinen o této otázce rozhodnout soud.
V posuzovaném případě tedy lze ústavně konformním způsobem vyložit napadené zákonné ustanovení, a to v souladu s názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 137/03. S ohledem na všechny uvedené důvody proto Ústavní soud návrh na zrušení §98 odst. 4 energetického zákona zamítl.