ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.9.04
sp. zn. Pl. ÚS 9/04
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická ze dne 25. ledna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 9/04 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Stanislava Grosse na zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník (nález byl vyhlášen pod č. 90/2005 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle §124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doručeným Ústavnímu soudu 13. února 2004 (podán k poštovní přepravě 12. února 2004), se tehdejší ministr vnitra Mgr. Stanislav Gross (dále též "navrhovatel") domáhal vydání nálezu, podle něhož se nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Navrhovatel konstatoval, že napadené nařízení bylo schváleno usnesením Zastupitelstva obce Lipník 28. února 2003 a že všechny zákonem předepsané podmínky jeho platnosti a účinnosti byly splněny. Krajský úřad Středočeského kraje učinil výzvu ze dne 9. května 2003 č. j. 3419/03 obci Lipník ke zjednání nápravy. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 10. listopadu 2003 č. j. MS-1999/5/1-2003 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti. Protože obec Lipník nápravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 účinnost nařízení obce pozastavilo.
Navrhovatel uvedl, že podle §61 odst. 2 zákona o obcích se obec při vydávání nařízení obce řídí zákony a jinými právními předpisy, mezi něž patří i právní předpisy obcí, tj. obecně závazné vyhlášky a nařízení. Podle navrhovatele z toho vyplývá, že nařízení obce musí být v souladu i s ostatními, již vydanými, právními předpisy obce. Obec Lipník přitom napadeným nařízením vyhlásila trvalou stavební uzávěru na část území obce, přičemž dotčená část obce je již upravena obecně závaznou vyhláškou obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník (dále jen "obecní vyhláška"), jež stanoví závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území obce Lipník. Obecní vyhláška dotčenou část území reguluje v čl. 3 odst. 9 tak, že v tomto prostoru výstavbu vylučuje s výjimkou taxativně vymezených staveb. Obec napadeným nařízením na téže části území vyhlašuje trvalou stavební uzávěru s tím, že v čl. 1 písm. a) vymezuje stavební činnosti v území zakázané a připouští nejednoznačně formulované výjimky, tzn. umožňuje umisťovat v území jiné druhy staveb, než povolila obecní vyhláška. Totéž území je tak regulováno dvěma právními předpisy obce, přičemž napadené nařízení obce stavební činnost reguluje v rozporu s obecní vyhláškou, a to v čl. 1 písm. a) bodu 1., v němž nad rámec obecní vyhlášky umožňuje výstavbu drobných účelových staveb a zařízení pro lesnictví, zemědělství, ochranu přírody nebo rekreaci, které nenaruší nebo jinak neznehodnotí dané území. V čl. 1 písm. a) bodu 2. je naopak redukována možnost realizace liniových staveb mimo cyklostezky; stavby pro technickou infrastrukturu jsou vypuštěny zcela a v čl. 1 písm. a) bodu 4. se umožňuje výstavba oplocení zřízeného k ochraně lesních porostů před zvěří.
Podle navrhovatele musí být stavební uzávěra vyhlášená obcí podle §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, formou nařízení obce obsahově v souladu s ustanoveními stavebního zákona upravujícími stavební uzávěru vydanou obecním úřadem obce formou územního rozhodnutí. Tím, že napadené nařízení reguluje na části území obce stavební činnost odlišně od obecní vyhlášky, byl podle navrhovatele porušen §10, §39 a §37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování.
Tvrzený nesoulad nelze podle navrhovatele překlenout interpretací. Například při použití zásady lex posterior derogat priori by mělo při aplikaci přednost nařízení obce, což by v podstatě znamenalo negaci dlouhodobého a poměrně náročného procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Navíc je podle navrhovatele sporné, zda lze tuto interpretační metodu použít pro právní předpisy, jež byly sice vydány stejným subjektem (obcí), které však mají zcela rozdílnou povahu (obecně závazné vyhlášky jsou vydávány v samostatné působnosti ve smyslu čl. 104 odst. 3 Ústavy, nařízení v působnosti přenesené).
Napadené nařízení dále podle navrhovatele v rozporu s §40 odst. 2 stavebního zákona stanoví stavební uzávěru jako trvalou. Stavební zákon neumožňuje vydat formou územního rozhodnutí stavební uzávěru jako trvalou, nemůže být jako taková stavební uzávěra stanovena ani v případě stavební uzávěry vydané nařízením obce; nařízení obce nemůže jakožto derivativní právní předpis ukládat více povinností, resp. větší omezení, než stavební zákon připouští v případě územního rozhodnutí o stavební uzávěře.
Navrhovatel poukázal též na odborné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 7. ledna 2004 č. j. 25610/03-63/2274, které si vyžádalo Ministerstvo vnitra. I z tohoto stanoviska mj. vyplývá, že přijetím napadeného nařízení byla porušena ustanovení §29, §32 a §37 stavebního zákona a ustanovení čl. 3 odst. 1 a 9 obecní vyhlášky.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků
Podle §69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán účastníku řízení. Obec Lipník ve svém vyjádření ze dne 22. března 2004 ústy své starostky L. D. vyslovila žádost, aby Ústavní soud návrh zamítl.
Obec Lipník v prvé řadě potvrdila tvrzení navrhovatele, že byly splněny všechny zákonné podmínky pro platnost a účinnost napadeného nařízení a že toto nařízení je stále v platnosti ve znění přijatém dne 28. února 2003. K postupu Krajského úřadu Středočeského kraje obec uvedla, že byl dle jejího názoru motivován nikoli zájmem na řádném výkonu přenesené působnosti, ale jeho snahou umístit na území stávajícího biocentra "nadmístního" významu Mladá velkou rozvojovou plochu (jako pořizovatel změny územního plánu VÚC Mladá), a to přes nesouhlas dotčených obcí mj. i na území, na němž byla vyhlášena stavební uzávěra.
Obec Lipník vyjádřila přesvědčení, že napadené nařízení je v souladu se stavebním zákonem a dalšími právními předpisy a s cíli a úkoly jimi sledovanými.
K tvrzenému rozporu napadeného nařízení s čl. 3 odst. 9 obecní vyhlášky obec Lipník uvedla, že napadené nařízení je s citovaným článkem obecní vyhlášky v souladu. Obecní vyhláška zakazuje výstavbu s výjimkou liniových staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutných pro obhospodařování lesního a zemědělského půdního fondu. Napadené nařízení zakazuje výstavbu s výjimkou cyklostezek (liniová stavba), zařízení nerušících ráz a hodnoty krajiny a drobných účelových staveb - tyto stavby a zařízení podle obce souvisí s využíváním lesního a zemědělského půdního fondu a s budováním pro tento účel nezbytné infrastruktury. Z důvodu ochrany veřejných zájmů v území je vymezení stavební uzávěry v napadeném nařízení vyjádřeno přesněji, než jak je tomu v územně plánovací dokumentaci, neboť ta řeší využití území na jiné úrovni podrobnosti. Napadeným nařízením tedy byla pro dané výjimečné území (z hlediska jeho přírodovědných, krajinných a estetických hodnot a rekreačního potenciálu) konkretizována a upřesněna obecná úprava vyhlášky o závazných částech územního plánu. Nařízení je logicky přesnější, neboť se týká pouze specifikovaného území, zatímco obecní vyhláška se týká celého neurbanizovaného či k urbanizaci neurčeného územním plánem řešeného území obce.
Přijetí výkladu Krajského úřadu Středočeského kraje a Ministerstva vnitra, že stavební uzávěra a územní plán se musejí rovnat, by podle obce Lipník možnost stanovit stavební uzávěru pro určité území pozbyla smyslu. K nepřípustnému rozporu by došlo např. tehdy, když by stavební uzávěra byla vyhlášena trvale pro zastavitelné území (§139a odst. 3 stavebního zákona), přičemž tak tomu v tomto případě není.
Obec Lipník označila odkaz navrhovatele na proces pořizování územně plánovací dokumentace za právně bezvýznamný, neboť ten má zajistit, aby územně plánovací dokumentace schvalovaná v samostatné působnosti mohla být přezkoumávána dotčenými orgány státní správy z hlediska souladu se zájmy chráněnými zvláštními právními předpisy. V případě nařízení obce se však jedná výlučně o výkon státní správy (přenesená působnost).
V případě vyhlášky o závazné části územního plánu a v případě nařízení obce o vyhlášení stavební uzávěry se jedná podle obce Lipník o právní předpisy stejné právní síly, takže i kdyby jeden z nich vymezoval limity využití území v dané lokalitě striktněji, nepůsobí to neplatnost (vadu) některého z nich; při využívání předmětného území musí být samozřejmě splněny podmínky obou předpisů. Oba předpisy obce v tomto případě nejsou v konfliktu, ale doplňují se. Skutečnost, že určité území je řešeno územním plánem, v žádném případě nevylučuje možnost stanovit pro dané území též stavební uzávěru a stanovit přísnější podmínky pro činnosti v tomto území.
Obec v této souvislosti vyslovila názor, že postup podle §127 odst. 1 (§124) zákona o obcích lze uplatnit, pouze odporuje-li nařízení obce zákonu (nikoli jinému právnímu předpisu - vyhlášce ministerstev, obecně závazné vyhlášce obce nebo kraje). Takže i kdyby bylo napadené nařízení v rozporu s obecní vyhláškou, bylo vydáno v souladu s §79 odst. 3 Ústavy a §11 odst. 1 zákona o obcích, tj. na základě zákona a v jeho mezích.
K argumentu rozporu s §40 odst. 2 stavebního zákona obec Lipník uvedla, že ze stavebního zákona nikde nevyplývá, že by vyhlášení stavební uzávěry muselo být opatřením dočasným. Naopak, podle §1 odst. 2 stavebního zákona má územní plánování, jehož je stavební uzávěra jedním z nástrojů, vytvářet předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech hodnot v území. V daném území byla stavební uzávěra vyhlášena z důvodu jeho stálé, nikoli přechodné přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty a jeho rekreačního potenciálu. Dané území je významným krajinným prvkem s unikátními přírodními společenstvy s výskytem řady chráněných rostlin a živočichů. Účelem stavební uzávěry je zachovat a trvale chránit tyto hodnoty. V případě, že by tento účel pominul, nic nebrání zrušení či změně novým nařízením obce. Podle obce Lipník §40 odst. 2 stavebního zákona výslovně počítá s tím, že bude stavební uzávěra vyhlášena bez přesného časového omezení. Uvedení slova "trvalá" v nařízení obce může působit nadbytečně, to však nemůže způsobit jeho nezákonnost.
Tvrzení navrhovatele o rozporu napadeného nařízení s ustanoveními stavebního zákona není podle obce Lipník případné, neboť nařízení je s nimi v souladu nebo se tato ustanovení dané věci vůbec netýkají (§10, §29, §37 odst. 1 a 2 a §39 stavebního zákona). Ustanovení o tom, že podkladem pro vydání územního rozhodnutí je územně plánovací dokumentace, je v daném případě respektováno, neboť stavební uzávěra se týká pouze území vymezeného územním plánem jako nezastavitelné.
Podle §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán též veřejnému ochránci práv, který však Ústavnímu soudu nesdělil, že vstupuje do řízení; vedlejším účastníkem řízení se proto nestal.
Usnesením Ústavního soudu č. j. Pl. ÚS 9/04-15 ze dne 23. března 2004 bylo řízení ve věci ke dni 30. března 2004 přerušeno z důvodu poklesu počtu soudců Ústavního soudu na jedenáct. Usnesením Ústavního soudu č. j. Pl. ÚS 9/04-19 ze dne 22. června 2004 bylo rozhodnuto o pokračování v řízení, neboť počet soudců Ústavního soudu vzrostl opět na dvanáct.
Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i vedlejšího účastníka s upuštěním od jednání nekonalo (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
III.
Dikce napadeného právního předpisu
"Nařízení obce
č. 1/2003
o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník
Zastupitelstvo obce Lipník se usneslo dne 28. února 2003 vydat podle §102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a podle §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, toto nařízení:
Čl. 1
Tímto nařízením se vyhlašuje trvalá stavební uzávěra1) na území vymezeném v čl. 2 tohoto nařízení, a to v tomto rozsahu:
a) je zakázáno:
1. umisťovat nové stavby s výjimkou drobných účelových staveb a zařízení pro lesnictví, zemědělství, ochranu přírody nebo rekreaci, které nenaruší nebo jinak neznehodnotí dané území,
2. budovat nové zpevněné komunikace s výjimkou cyklostezek,
3. budovat zařízení, která by narušila ráz krajiny nebo ji jinak znehodnotila,
4. budovat oplocení s výjimkou lesních školek, oplocení zřízeného k ochraně lesních porostů před zvěří,
5. budovat další zařízení nebo provádět terénní úpravy.
Čl. 2
(1) Stavební uzávěra se vyhlašuje na území, jehož přesné hranice jsou vyznačeny v mapě v měřítku 1:10 000, jejíž originál je uložen na obecním úřadě.
(2) Přehled pozemkových parcel území podle odstavce 1 článku 2 je přílohou č. 1 tohoto nařízení, jeho grafické znázornění je přílohou č. 2 tohoto nařízení.
Čl. 3
Toto nařízení nabývá účinnosti dnem 15. 3. 2003
1) §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Příloha 1
Nařízení obce č. 1/2003 ze dne 28. 2. 2003
o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník
Popis hranic území, na němž se vyhlašuje stavební uzávěra
1. Označení lokality
Kraj: Středočeský
Obec: Lipník
Katastrální území: Lipník
2. Hranice území
Jedná se o celé pozemkové parcely 5034, 5038/1, 5038/2, 5039, 5040, 5041, 5042, 5053, 5054, 5055, 5056, 5072, 5073, 5074, 5075 a 5076, které jsou součástí regionálního biocentra Mladá.".
Podle důvodové zprávy k napadenému nařízení obce je účelem stavební uzávěry zachovat a trvale chránit vymezené části území pro jejich přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty, umožnit jejich využití k rekreaci i poučení občanů a celkově přispět ke zlepšení životního prostředí regionu a jeho rekreačního potenciálu. Oblast stavební uzávěry tak představuje specifickou velkoplošnou ochranu zachovalé krajiny bývalého vojenského újezdu Milovice-Mladá. Stavební uzávěra zahrnuje původní vojenské cvičiště, prostor bývalé obce Mladá a část přilehlých lesních porostů v regionálním biocentru Mladá a uvedené v platném ÚP VUC Mladá (1994) jako lokality zvýšeného zájmu ochrany přírody. Kategorie VKP - unikátní prosvětlené březové háje, vzácná pískomilná společenstva.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - ministr vnitra - oprávněn návrh na zrušení napadených ustanovení podat. Prima facie dospěl k závěru kladnému. Podle §64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu je ministr vnitra oprávněn podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na zrušení právního předpisu obce.
Návrhu ministra vnitra předcházelo řízení ve věci dozoru podle hlavy VI zákona o obcích. Krajský úřad Středočeského kraje vyzval 9. května 2003 obec Lipník č. j. 3419/03 ke zjednání nápravy; výzva byla obci doručena 14. května 2003. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že napadené nařízení je v rozporu se zákonem, a proto opatřením ze dne 10. listopadu 2003 č. j. MS-1999/5/1-2003 zahájilo správní řízení o pozastavení jeho účinnosti; oznámení o zahájení řízení bylo obci doručeno dne 10. listopadu 2003. Protože obec Lipník nápravu nezjednala, Ministerstvo vnitra rozhodnutím č. j. MS-1999/2-2003 ze dne 13. ledna 2004 účinnost nařízení obce pozastavilo; rozhodnutí bylo obecnímu úřadu doručeno 21. ledna 2004 a tímto dnem nabylo právní moci. Podle §124 odst. 3 zákona o obcích měl ministr vnitra nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce podat návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Lhůta podle tohoto ustanovení uplynula dnem 5. února 2004, ministr vnitra však příslušný návrh učinil až 12. února 2004, kdy jej podal k poštovní přepravě.
Ústavní soud konstatuje, že z hlediska zákona o Ústavním soudu je nutno na lhůtu podle §124 odst. 3 zákona o obcích pohlížet jako na lhůtu pořádkovou, jejíž nedodržení nevede k odmítnutí návrhu z důvodů podle §43 odst. 1 písm. b) nebo písm. c) zákona o Ústavním soudu. Zákon o Ústavním soudu totiž v §64 odst. 2 písm. g) nesvazuje aktivní legitimaci ministra vnitra dalšími podmínkami.
Z tohoto závěru však nikterak nevyplývá, že i z pohledu zákona o obcích jde v §124 odst. 3 o lhůtu pořádkovou, s jejímž nedodržením nejsou spojeny žádné další důsledky. Jde totiž o lhůtu velmi významnou. Ministr vnitra disponuje zcela výjimečnou pravomocí pozastavit účinnost právního předpisu obce předtím, než se obrátí na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení. Ve sféře tzv. samostatné působnosti obce jde bezpochyby o zásadní zásah do ústavního práva na územní samosprávu. Pokud by ministr vnitra poté, co pozastaví účinnost právního předpisu obce, zůstal nečinný, vedlo by to k faktickému zrušení právního předpisu, neboť jeho účinnost by byla trvale pozastavena. Účelem ustanovení první věty §124 odst. 3 je zamezit neústavní situaci, kdy exekutivní orgán zásadním způsobem zasáhne do ústavního práva územního samosprávného celku, aniž by byl tento zásah podroben soudní kontrole z hlediska ústavnosti. Protože územní samosprávný celek nemá možnost pořadem práva donutit ministra vnitra, aby ve stanovené lhůtě své návrhové oprávnění realizoval, a zákon o obcích přitom důsledky nečinnosti ministra vnitra neřeší, nabízí se ústavně konformní interpretace vzniklé situace tak, že se účinnost právního předpisu obce marným uplynutím lhůty podle §124 odst. 3 zákona o obcích obnovuje.
Tento důsledek s ohledem na §127 odst. 1 zákona o obcích stíhá i nařízení obce, tj. právní předpis vydaný v působnosti přenesené. Na jednání a rozhodování Ústavního soudu o návrhu ministra vnitra na zrušení napadeného nařízení obce Lipník však nemá žádný vliv, je-li napadené nařízení účinné či nikoliv (srov. §66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
V.
Ústavní a zákonná konformita legislativního procesu
Podle ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 Ústavy přitom svěřuje postup při vydávání právních předpisů obce zákonné úpravě.
V tomto směru ze zápisu z veřejného zasedání obecního zastupitelstva konaného 28. února 2003 v Lipníku Ústavní soud zjistil, že na zasedání bylo přítomno 8 členů zastupitelstva a že napadené nařízení bylo schváleno jednomyslně. Protože zastupitelstvo obce tehdy mělo 9 členů, z nichž 1 nebyl přítomen jednání, lze konstatovat, že napadené nařízení bylo přijato kvalifikovaným způsobem (§92 odst. 3 a §87 zákona o obcích); v obci Lipník se podle §99 odst. 3 zákona o obcích nevolí rada obce, a proto podle §84 odst. 3 zákona o obcích vydává nařízení obce zastupitelstvo obce. Dále Ústavní soud zjistil, že napadené nařízení bylo řádným způsobem vyvěšeno na úřední desce Obecního úřadu Lipník dne 28. února 2003 a sejmuto dne 24. března 2003, takže nabylo účinnosti dne 15. března 2003 (§12 odst. 2 zákona o obcích). Ústavní soud konstatuje, že napadený právní předpis byl přijat a vydán v souladu se zákonem o obcích, tzn. ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Hodnocení Ústavního soudu
Podle navrhovatele má Ústavní soud napadené nařízení obce zrušit, neboť je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník ze dne 20. listopadu 2001 o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník, čímž je v rozporu i s §10, §39 a §37 odst. 1 a 2 stavebního zákona, z nichž vyplývá povinnost zajistit při vydávání stavební uzávěry její soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování. Vedle toho je podle navrhovatele napadené nařízení i v rozporu s §40 odst. 2 stavebního zákona, z něhož vyplývá, že stavební uzávěra nemůže být stanovena jako trvalá.
Ústavní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda je oprávněn posoudit soulad právního předpisu obce s jiným právním předpisem obce a zda je oprávněn právní předpis obce pro nesoulad s jiným právním předpisem zrušit. V nyní řešeném případě je nadto situace složitější o to, že je namítán rozpor nařízení obce s obecně závaznou vyhláškou téže obce.
Ústavní soud poznamenává, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy má pravomoc rozhodovat o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústavní soud tedy disponuje pravomocí zrušit i právní předpis nižší právní síly než zákon, avšak jen pro jeho rozpor s ústavním pořádkem nebo zákonem. Ústava nesvěřuje Ústavnímu soudu pravomoc rušit podzákonné právní předpisy nižší právní síly pro rozpor s podzákonnými předpisy vyšší právní síly nebo dokonce pro rozpor s podzákonným právním předpisem téže právní síly. V rovině abstraktní kontroly norem tak Ústavní soud není univerzálním strážcem souladu hierarchicky budovaného právního řádu na všech jeho stupních. Rozpor podzákonných právních předpisů různé nebo i téže právní síly je v našem ústavním systému řešitelný zejména v rovině konkrétní kontroly norem při jejich aplikaci ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy. Podle tohoto článku je soudce obecného soudu sice také výslovně oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu jen se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, avšak z první věty tohoto ustanovení vyplývá, že podzákonným právním předpisem není vázán. Má-li aplikovat právní řád ve svém celku, nalézat právo v jeho jednotě, logicky musí být schopen a oprávněn posoudit i soulad podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a podle výsledku svého posouzení rozporný podzákonný právní předpis na daný případ nepoužít s odkazem na standardní interpretační zásadu lex superior derogat legi inferiori.
Jinými slovy, jedna věc je hierarchická výstavba právního řádu, pro jehož vnitřní jednotu a soudržnost je nezbytné, aby norma nižší právní síly byla v souladu s normou vyšší právní síly, druhou věcí je vymezení pravomoci vadnou právní normu z právního řádu autoritativním výrokem odstranit. Zatímco Ústava svěřuje každému soudu pravomoc posoudit soulad podzákonného právního předpisu se zákonem, resp. podzákonného právního předpisu nižší právní síly s podzákonným právním předpisem vyšší právní síly a v případě zjištění rozporu vadný předpis v konkrétním případě nepoužít, pravomoc autoritativním výrokem zrušit jiný právní předpis svěřuje Ústavnímu soudu jen v případě rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem.
Pokud jde o právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy (obcemi a kraji), je třeba dále rozlišovat, zda jde o výkon státní správy nebo zda je právní předpis projevem ústavního práva na územní samosprávu. Ústava v čl. 105 umožňuje, aby zákon svěřil orgánům územní samosprávy i výkon státní správy; tu pak obec vykonává v tzv. přenesené působnosti. Pravomoc obce vydávat právní předpisy ve sféře přenesené působnosti je založena již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle §11 odst. 1 zákona o obcích tak obec činí ve formě nařízení obce. Podle §61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se přitom obec řídí zákony a jinými právními předpisy, z čehož vyplývá, že nařízení obce musí být se zákony a jinými právními předpisy v souladu. Vedle toho pravomoc vydávat právní předpisy ve sféře působnosti samostatné ve formě obecně závazných vyhlášek je založena jiným ustanovením Ústavy, čl. 104 odst. 3 (srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 85, str. 301; vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.). Podle §35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí pouze zákonem, a nikoli již jinými právními předpisy. V oblasti samostatné působnosti se přitom uplatňuje tzv. výhrada zákona (čl. 104 odst. 1 Ústavy): samostatnou působnost obcí a krajů tak lze ústavně konformním způsobem regulovat právním předpisem, který má minimálně sílu zákona, nikoli normou nižší právní síly.
Pro Ústavní soud z toho plyne jednoznačný závěr, že by nemohl být příslušným pro posouzení souladu obecně závazné vyhlášky obce s jiným právním předpisem, který má nižší právní sílu než zákon, a nemohl by pro případný rozpor s podzákonným právním předpisem obecně závaznou vyhlášku zrušit.
Napadeným právním předpisem je však nařízení obce (poznámka pod čarou č. 1). Podle navrhovatele je napadené nařízení obce v rozporu s §10, §39 a §37 odst. 1 a 2 stavebního zákona proto, že je v rozporu s čl. 3 odst. 9 obecně závazné vyhlášky obce Lipník o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Lipník ze dne 20. listopadu 2001, kterou obecní zastupitelstvo vydalo podle §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích a podle §29 odst. 2 stavebního zákona (poznámka pod čarou č. 2). Článek 3 této obecní vyhlášky podle svého nadpisu obsahuje závazné regulativy funkčního využití a prostorového uspořádání území. V odstavci 9 pak stanoví, že "ostatní území, pro které nejsou speciální regulativy zpracovány, je krajinné území. V tomto prostoru je výstavba vyloučena s výjimkou liniových staveb, staveb pro technickou infrastrukturu a staveb nezbytně nutných pro obhospodařování lesního a zemědělského půdního fondu.".
V případě přenesené působnosti se výhrada zákona neuplatní, takže zákon může svěřit danou problematiku právním předpisům nižší právní síly a může také upravit vzájemné vztahy mezi nimi. Jestliže zákon stanoví, že nařízení obce o stavební uzávěře musí být v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, pak tímto blanketním způsobem závazně vymezil jeho obsah. Pokud nařízení obce o stavební uzávěře nebude v souladu s cíli, záměry a dokumentací územního plánování, dostane se do rozporu nejen s konkrétní obecně závaznou vyhláškou obce, ale i do rozporu se zákonem, který soulad s cíli, záměry a dokumentací územního plánování podle obecně závazné vyhlášky přikazuje. Ústavní soud proto je příslušný, aby soulad napadeného nařízení obce s čl. 9 odst. 3 obecně závazné vyhlášky o závazných částech územního plánu posoudil.
Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadené nařízení není s čl. 9 odst. 3 obecní vyhlášky, zprostředkovaně tedy s §10, §37 odst. 1 a 2 a §39 stavebního zákona, v rozporu. Ústavní soud musí přisvědčit obci Lipník, že nařízením vyhlášená stavební uzávěra se od cílů a záměrů územního plánování neodchyluje. Je logické, že vymezení stavební uzávěry může být detailnější, neboť nařízení obce se týká pouze specifikovaného území, kdežto čl. 3 odst. 9 vyhlášky se týká celého neurbanizovaného území či území k urbanizaci neurčeného územním plánem obce. Zjištěné drobné formulační rozdíly mezi napadeným nařízením a obecně závaznou vyhláškou nemohou odůvodnit závěr o nezákonnosti napadeného nařízení. Bylo by popřením smyslu stavební uzávěry, pokud by musela být obsahově stejně vymezena již v územním plánu. Stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž územní plán výstavbu povoluje, např. jako dočasné opatření do doby schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území. Mezi nařízením o stavební uzávěře a obecně závaznou vyhláškou obce tedy není vztah právního předpisu nižší právní síly a právního předpisu vyšší právní síly. Metody právní regulace v obou případech nejsou totožné. Při vyhlašování stavební uzávěry je třeba zkoumat, zda stavební uzávěra ve světle cílů a záměrů územního plánování obstojí. Hodnocení souladu s cíli a záměry územního plánování v daném území se nevyčerpává vydáním územního rozhodnutí. Tento soulad je třeba hodnotit i nadále při rozhodování na nižších patrech abstraktnosti. Např. i při rozhodování o vydání stavebního povolení ke stavbě konkrétní stavby se musí stavební úřad zabývat otázkou, zda lze takovou stavbu povolit vzhledem k cílům, záměrům a dokumentaci územního plánování, tj. i vzhledem k obecně závazné vyhlášce, kterou byl schválen územní plán.
Napadené nařízení je podle tvrzení navrhovatele konečně v rozporu s §40 odst. 2 stavebního zákona, který podle jeho názoru neumožňuje stanovit stavební uzávěru jako trvalou.
Podle §40 odst. 2 stavebního zákona "Dobu platnosti rozhodnutí o ... stavební uzávěře stanoví stavební úřad [resp. obec, pokud ji vyhlašuje nařízením obce (§33 odst. 3 stavebního zákona)]. Jestliže nelze platnost rozhodnutí předem časově omezit, rozhodne stavební úřad (resp. obec) o ukončení jeho platnosti, zanikne-li účel, pro který bylo územní rozhodnutí vydáno.".
Ústavní soud souhlasí s navrhovatelem, že stavební uzávěru skutečně nelze stanovit jako trvalou, pokud by toto slovo mělo vyjadřovat její nezměnitelnost a nezrušitelnost na věky věků. Tak tomu však samozřejmě není. Slovnímu vyjádření "trvalá stavební uzávěra" je třeba rozumět tak, že jde o stavební uzávěru vyhlášenou na dobu neurčitou.
Z dikce ustanovení §40 odst. 2 stavebního zákona přitom zřetelně vyplývá, že stavební zákon výslovně předpokládá, že platnost stavební uzávěry nebude předem časově omezena, což jinými slovy znamená, že bude vyhlášena na dobu neurčitou do doby, než bude odpovídajícím způsobem zrušena z důvodu, že zanikl účel, pro který byla vyhlášena. V daném případě byla stavební uzávěra pro část katastrálního území Lipník vyhlášena na dobu neurčitou za účelem ochrany přírodovědné, krajinné a estetické hodnoty území a zlepšení jeho rekreačního potenciálu a kvality životního prostředí. Dospěje-li příslušný orgán obce k závěru, že tento účel zanikl, nebrání mu nic, aby stavební uzávěru zrušil, přestože byla označena jako trvalá.
Ústavní soud proto konstatuje, že napadené nařízení není v rozporu ani s §40 odst. 2 stavebního zákona. Po provedeném řízení tedy Ústavní soud uzavírá, že nejsou dány důvody ke zrušení nařízení obce Lipník č. 1/2003 o vyhlášení stavební uzávěry pro část katastrálního území Lipník, a proto návrh v celém rozsahu podle §70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítá.
-----------------
1) Zákon zmocňuje obec a kraj k vyhlášení stavební uzávěry nařízením obce nebo nařízením kraje, tj. ve formě právního předpisu (§33 odst. 3 stavebního zákona). Jinak je stavební uzávěra územním rozhodnutím vydaným v územním řízení příslušným stavebním úřadem podle §32 a násl. stavebního zákona. Pokud by stavební uzávěra měla formu územního rozhodnutí, je přezkoumatelná ve správním řízení a následně soudní mocí. Má-li však stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Ústavní soud na okraj poznamenává, že se v tomto řízení nemůže ústavností §33 odst. 3 stavebního zákona zabývat, neboť toto ustanovení napadeno nebylo.
2) Podle §35 odst. 2 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v §84, 85 a 102 zákona o obcích, s výjimkou vydávání nařízení obce. Podle §84 odst. 2 písm. b) je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat územní plán obce a regulační plán. Ze zpětného odkazu na §35 odst. 2 zákona o obcích se nabízí jednoznačný závěr, že obec schvaluje svůj územní plán v samostatné působnosti; odpovídá tomu i forma, jakou tak činí (obecně závazná vyhláška), i skutečnost, že územní rozvoj obce je typickou doménou územní samosprávy. Zákonodárce však v §13 zákona stavebního stanovil, že obec svůj územní plán pořizuje v působnosti přenesené, jinými slovy, že tím vykonává státní správu a nikoli územní samosprávu. Praxe se ten rozpor snaží překlenout interpretací, podle níž pořizování územního plánu je v přenesené působnosti, samotný akt jeho schválení však v samostatné působnosti obce. Přesto se takové vymezení hranice mezi přenesenou a samostatnou působností jeví být na samé hranici určitosti a srozumitelnosti práva.