ECLI:CZ:US:2007:1.US.101.05
sp. zn. I. ÚS 101/05
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně - ze dne 13. března 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05 ve věci ústavní stížnosti Mgr. L. S., M. P., M. S. a Přípravného výboru pro konání místního referenda proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 čj. 44 Ca 102/2004-65, jímž byl odmítnut návrh na vyhlášení místního referenda.
1. Ústavní stížnost stěžovatelů Mgr. L. S., M. P. a M. S. se odmítá.
2. Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 44 Ca 102/2004-65 se zrušuje.
Odůvodnění:
Ústavní stížností se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. Opírají ji o následující důvody.
V obci Vysoký Újezd se část občanů reprezentovaná Přípravným výborem pro konání místního referenda (dále též "přípravný výbor") domáhala vyhlášení a provedení místního referenda týkajícího se návrhu územního plánu. Zastupitelstvo obce usnesením ze dne 2. 11. 2004 (č. l. 22 soudního spisu) rozhodlo místní referendum nevyhlásit s odůvodněním, že o navržených otázkách místní referendum podle §7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o místním referendu") nelze konat. Proti tomuto rozhodnutí zastupitelstva podal přípravný výbor návrh soudu, jímž se domáhal vyhlášení místního referenda, leč Krajský soud v Praze napadeným usnesením tento návrh odmítl.
Stěžovatelé v podstatě uvádějí, že zastupitelstvo obce i soud nesprávně aplikovaly §7 písm. e) zákona o místním referendu, podle kterého místní referendum nelze konat v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení. Proces pořizování územně plánovací dokumentace podle oddílu 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, je třeba odlišovat od procesu schválení územního plánu obce podle oddílu 5 stavebního zákona. Žádná z oblastí, o nichž zastupitelstvo obce podle §84 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, rozhoduje, není zvláštním řízením, a proto není zvláštním řízením ani schvalování územního plánu. Na podporu svého tvrzení stěžovatelé uvádějí i stanovisko Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy, ze kterého vyplývá, že schvalování územně plánovací dokumentace je podle §84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích rozhodováním zastupitelstva obce v samostatné působnosti, avšak o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti obce je jen schvalována (viz č. l. 71 soudního spisu).
Stěžovatelé uzavírají, že napadeným usnesením Krajského soudu v Praze bylo porušeno jejich hlasovací právo podle §2 zákona o místním referendu, a že v důsledku toho došlo i k zásahu do jejich základního práva podílet se na správě věcí veřejných podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3 odst. 2 in fine Evropské charty místní samosprávy, čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Stěžovatelé proto navrhují, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí Krajského soudu v Praze zrušil.
II.
K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 102/2004. Zjistil, že dne 19. 11. 2004 podal přípravný výbor pro konání místního referenda návrh na vyhlášení místního referenda a návrh na vydání předběžného opatření Krajskému soudu v Praze. Za osoby zúčastněné na řízení podle §34 odst. 1 a 2 soudního řádu správního označil "oprávněné občany obce Vysoký Újezd dle §3 odst. 1 zákona č. 298/1992 Sb." přípravný výbor požadoval, aby soud
1. zastupitelstvu obce Vysoký Újezd uložil předběžným opatřením povinnost zdržet se
a) schvalování územního plánu do doby, kdy se stane pravomocným rozsudek o návrhu na vyhlášení referenda,
b) uzavírání smluv, které se týkají schvalování nového územního plánu do doby, kdy se stane pravomocným rozsudek o návrhu na vyhlášení referenda,
2. vyhlásil místní referendum na území obce Vysoký Újezd o těchto otázkách:
a) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd neschválilo nový návrh územního plánu, podle kterého by se zvýšil počet stávajících rodinných domů v obci o dalších cca 800 a z vesnice by se tak stalo maloměsto se všemi z toho plynoucími důsledky?
b) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd schválilo nový návrh územního plánu obce, kde v závazné části bude stanoveno, že budoucí investor výstavby (domy, golfový areál) uhradí náklady spojené se stavbou vodovodu a kanalizace (včetně čističky) pro stávající obec a tyto sítě budou vybudovány v 1. etapě - před zahájením stavby rodinných domů a golfového areálu ?
3. rozhodl, že odpůrce je povinen uhradit náklady řízení k rukám právního zástupce navrhovatele do tří dnů od právní moci usnesení.
Krajský soud v Praze nejprve usnesením ze dne 1. 12. 2004 č. j. 44 Ca 102/2004-50 zamítl návrh na vydání předběžného opatření, neboť navrhovatelé neprokázali potřebu prozatímní úpravy právních poměrů účastníků. Poté napadeným usnesením ze dne 15. 12. 2004 č. j. 44 Ca 102/2004-65 výrokem č. I odmítl návrh na vyhlášení místního referenda o navrhovaných otázkách, výrokem č. II rozhodl, že oprávnění občané obce Vysoký Újezd nejsou osobami zúčastněnými na řízení, a výrokem č. III žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. Toto usnesení odůvodnil v podstatě tím, že podle §6 zákona o místním referendu se v místním referendu rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města. V §7 citovaného zákona jsou vyjmenovány případy, kdy místní referendum nelze konat, byť jde o otázky spadající do samostatné působnosti obce. Podle §7 písm. e) citovaného zákona jde o případy, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení. I když v poznámce pod čarou je uvedeno, že tímto řízením se rozumí například řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), dnes zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, je nutno pojem "zvláštní řízení" použitý v uvedeném ustanovení posuzovat šíře než řízení, jehož výsledkem je vydání správního rozhodnutí podle správního řádu. Tímto zvláštním řízením je i řízení podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, které nejsou svou povahou řízením podle správního řádu. Tímto zvláštním řízením je nutno rozumět i zvláštní veřejnoprávní řízení týkající se projednávání a schvalování územního plánu podle stavebního zákona. S ohledem na to dospěl soud k závěru, že o navržených otázkách, v nichž se řeší i budoucí podoba územního plánu, který není dosud v konečné podobě připraven ke schválení, nelze místní referendum konat, neboť o položených otázkách se ve smyslu §7 písm. e) zákona o místním referendu rozhoduje ve zvláštním řízení.
Druhá otázka v části týkající se obsahové náplně závazné části územního plánu je podle krajského soudu i chybně položená, neboť závazná část územního plánu neřeší problematiku, kdo bude investorem zamýšlených staveb zahrnutých do územního plánu. Druhá položená otázka je v rozporu i s právním předpisem a referendum o této otázce nelze konat z důvodu uvedeného v §7 písm. d) zákona o místním referendu.
III.
K výzvě Ústavního soudu podal vyjádření Krajský soud v Praze, který však jen odkázal na obsah napadeného usnesení. Proto Ústavní soud nevzal toto vyjádření za základ svého zjištění a rozhodnutí.
Ke stížnosti podal vyjádření i vedlejší účastník - obec Vysoký Újezd. Uvedl, že řízení, ve kterém dochází k přípravě, projednání a schvalování územně plánovací dokumentace, lze považovat za zvláštní řízení ve smyslu §7 písm. e) zákona o místním referendu. Podle jeho názoru nic nebrání projednání samotného návrhu územně plánovací dokumentace jiným způsobem, předpokládaným stavebním zákonem. Nesporně se vyžaduje účinné "seznámení všech" s obsahem navrhovaného řešení a k tomuto účelu slouží veřejné schůze. Stavební zákon dává rovněž možnost vlastníkům pozemků a staveb, jejichž práva jsou dotčena konceptem či návrhem řešení územně plánovací dokumentace, podat námitky.
Vedlejší účastník dále prohlásil, že při posuzování skutkového stavu popsaného v odůvodnění návrhu na konání místního referenda byl popis skutkového stavu založen na nesprávných skutečnostech (tyto skutečnosti však blíže nespecifikoval).
Vedlejší účastník vyslovil názor, že bez ohledu na nepřípustnost referenda podle §7 zákona o místním referendu je vadná i samotná formulace otázek, jež měly být předmětem místního referenda. Otázky jsou formulovány v jistém ohledu neurčitě a značně účelově, tendenčně a sugestivně. Pokud jde o prvou otázku, poukázal na to, že základním zaměřením územního plánu obce je funkční regulace území, tj. uspořádání jednotlivých ploch, jakož i stanovení podmínek pro slučitelnost jednotlivých funkcí a činností spojených s funkčním využíváním území nebo s jejich vyloučením v daném území. Tímto druhem územně plánovací dokumentace tedy nelze řešit otázky pouze určité vybrané části tohoto území, k tomu je určen regulační plán. Návrh územního plánu je výsledkem zvláštního řízení upraveného §16 a následujícími stavebního zákona, a proto o takto položené otázce nelze místní referendum konat podle §7 písm. e) zákona o místním referendu. I druhá otázka se týká - podle vedlejšího účastníka - schválení či neschválení návrhu územního plánu, který je výsledkem zvláštního řízení. Závazná část územního plánu neřeší problematiku, kdo bude investorem konkrétních staveb v rámci zastavitelného území, ani v této části územního plánu nelze uložit konkrétnímu subjektu povinnost něco hradit či uložit konkrétnímu investorovi postavit technickou infrastrukturu obce. Položená otázka je v rozporu s právními předpisy a referendum o této otázce nelze konat jak z důvodu uvedeného v §7 písm. d), tak z důvodu podle §7 písm. e) zákona o místním referendu.
Vedlejší účastník dodal, že přípravný výbor pro místní referendum, resp. občané obce, mohou zasahovat do pořízení, projednání a schvalování územního plánu pouze formou námitek v souladu se stavebním zákonem za předpokladu, že jsou oprávněnými účastníky příslušného řízení, nebo poté iniciovat změnu samotného územního plánu.
Vedlejší účastník konečně vyslovil nesouhlas s tím, aby Ústavní soud upustil podle §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, od ústního jednání.
IV.
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou oprávněnosti stěžovatelů podat ústavní stížnost. Podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jsou oprávněni podat ústavní stížnost fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem.
Podle §34 odst. 1 s. ř. s. jsou osobami zúčastněnými na řízení osoby, které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. V návrhu na vyhlášení místního referenda podaného Krajskému soudu v Praze byli (jako osoby oprávněné) označeni "oprávnění občané obce Vysoký Újezd dle §3 odst. 1 zákona č. 298/1992 Sb.". V odůvodnění návrhu je pak uvedeno, že rozhodnutím zastupitelstva obce o nevyhlášení referenda jsou dotčeni všichni oprávněni občané obce, neboť meritorní rozhodnutí soudu zasáhne do sféry subjektivních práv všech oprávněných občanů obce Vysoký Újezd. S ohledem na jejich značný počet je však navrhovatel označil pouze obecně. Zároveň navrhl soudu, aby s nimi jednal a doručoval jim hromadně způsobem dle §42 odst. 4 s. ř. s.
Ústavní soud se přiklání k názoru Krajského soudu v Praze, že v návrhu uvedení občané obce Vysoký Újezd nebyli osobami zúčastněnými na řízení. Ústavní soud tak však učinil s odlišnou argumentací. Především jsou v návrhu jen velmi obecně označeni jako "oprávnění občané obce Vysoký Újezd". Takové označení jen stěží může založit procesní postavení konkrétních členů této skupiny blíže neurčených osob, zejména, jak plyne z předmětného spisu Krajského soudu v Praze, pokud tyto osoby výslovně soudu neoznámily, že budou v řízení uplatňovat práva zúčastněných osob, jak měly podle §34 odst. 1 s. ř. s. učinit. Osobami zúčastněnými na řízení se totiž mohou stát osoby, které byly na svých právech přímo dotčeny vydáním napadeného rozhodnutí, nejsou-li účastníky řízení před soudem, jen pokud výslovně oznámily, že budou v řízení práva zúčastněných osob uplatňovat (srov např. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád soudní, Komentář, 1. vydání, Praha, C. H. Beck, 2004, str. 57).
Stěžovatelé nebyli účastníky řízení před Krajským soudem v Praze, jehož výsledkem bylo napadené rozhodnutí. Nebyli ve smyslu §34 s. ř. s. ani osobami zúčastněnými na tomto řízení. Rozhodnutí krajského soudu, že nejsou osobami zúčastněnými na řízení, ústavní stížností nenapadli, svou stížnost směřovali do merita věci týkajícího se konání místního referenda. Z uvedených důvodů jim nesvědčí ani právo napadnout předmětné rozhodnutí Krajského soudu v Praze ústavní stížností. Ústavnímu soudu proto nezbylo, než jejich ústavní stížnost podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
Pokud jde o přípravný výbor pro konání místního referenda, Ústavní soud již judikoval, že je zřejmé, že přípravný výbor není právnickou osobou [byť mu zákon přiznává procesní způsobilost - §91a s. ř. s., §9 odst. 2 písm. c), d), §57, §58 zákona o místním referendu]. přípravný výbor je však oprávněn ke všem procesním úkonům, které jsou spojeny s místním referendem, tedy nejen k těm úkonům, jež přímo zakotvuje zákon o místním referendu, ale i k případnému podání ústavní stížnosti, má-li za to, že "v průběhu soudního přezkumu rozhodnutí zastupitelstva obce místní referendum nevyhlásit byla porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody" (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 223/04; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 36, nález č. 27). Ústavní soud proto ústavní stížnost přípravného výboru projednal meritorně.
V.
Ústavní stížnost přípravného výboru pro konání místního referenda je důvodná.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel dovolával ochrany základního práva, přezkoumal Ústavní soud napadené rozhodnutí i řízení mu předcházející a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Účelem místního referenda je umožnit občanům přímou správu veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) náležejících do samostatné působnosti obce (statutárního města) s výjimkami v zákoně o místním referendu uvedenými. Zákon o místním referendu v §7 stanoví případy, kdy nelze místní referendum konat. Ve vztahu k posuzované věci je to v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení [§7 písm. e) zákona o místním referendu]. Judikatura zaujala stanovisko, že uvedená výluka dopadá jen na případy, kdy zákon zakládá obci pravomoc rozhodovat o věci patřící do samostatné působnosti obce ve zvláštním řízení, tj. v řízení formálně upraveném procesním předpisem. Konání místního referenda však nemůže bránit skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 58 Ca 23/2005, Sb. NSS 2005, 10: 853).
Schvalování územně plánovací dokumentace je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce [§84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích] v samostatné působnosti o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani §7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.
V posuzované věci tomu tak bylo, neboť návrh na konání místního referenda byl podán v době, kdy byl územní plán teprve ve stadiu návrhu. Účelem místního referenda je, jak již bylo uvedeno, umožnit občanům přímou správu veřejných věcí náležejících do samostatné působnosti obce (statutárního města) [§6 zákona o místním referendu]. Rozhodnutí krajského soudu, kterým se konání místního referenda o takových otázkách znemožňuje, je tedy zásahem do uvedeného základního práva. Proto Ústavní soud ústavní stížnosti podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 15. 12. 2004 č. j. 44 Ca 102/2004-65 pro rozpor s čl. 21 odst. 1 Listiny zrušil.
Ústavní soud tedy zrušil napadené rozhodnutí Krajského soudu v Praze proto, že v posuzovaném případě je místní referendum v principu přípustné. Krajský soud pak v dalším řízení znovu posoudí, zda otázky, které měly být v místním referendu položeny, nejsou v rozporu s §7 písm. d) zákona o místním referendu.