ECLI:CZ:US:2007:2.US.548.04.1
sp. zn. II. ÚS 548/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti RSDr. M. O., zastoupeného Mgr. Dr. Petrem Skalkou, advokátem v Prostějově, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2004, č. j. 6 A 46/2001-57, a rozhodnutí Ministerstva obrany - finanční sekce ze dne 14. 2. 2001, č. j. 45/3-3153/2001-82, za účasti Nejvyššího správního soudu a Ministerstva obrany jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel se na Ústavní soud obrátil s návrhem na zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ministerstva obrany, týkajících se jeho výsluhového příspěvku vojáka z povolání. Tvrdí totiž, že jejich vydáním byla nepřípustně zasažena jeho základní práva chráněná čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 Ústavy ČR, čl. 6 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy, a konečně čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
Skutkové pozadí ústavní stížnosti tvoří následující události. Vojenský úřad sociálního zabezpečení přiznal stěžovateli, coby vojáku z povolání, původně podle §33 odst. 1 písm. c) zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků (dále jen "zákon č. 76/1959 Sb."), na dobu od 1. 9. 1993 do 24. 12. 2007 výsluhový příspěvek s tím, že pro jeho přiznání započetl dobu služby v délce 21 ukončených roků. Následně (v roce 1995) Vojenský úřad sociálního zabezpečení podle §33 odst. 1 a 9 zákona č. 76/59 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb. výsluhový příspěvek upravil tak, že mu náleží pouze na dobu od 1. 9. 1993 do 31. 8. 1995, a to ve změněné výši. Pro přiznání nároku totiž započítal pouze 13 ukončených roků služby, poté, co vyloučil doby služby, kdy stěžovatel vykonával funkci zástupce velitele pro politickovýchovnou práci. Po nabytí účinnosti zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen "zákon č. 221/1999 Sb."), stěžovatel požádal na základě jeho §165 odst. 8 o zpětné přiznání výsluhového příspěvku; Vojenský úřad sociálního zabezpečení žádosti nevyhověl. Rozhodnutí pak k odvolání stěžovatele potvrdilo Ministerstvo obrany s tím, že stěžovatel podmínky stanovené pro zpětné přiznání příspěvku nesplnil, neboť v době reatestací nebyl podle Rozkazu ministra obrany č. 015/1990 zařazen na funkci ve vojenském obranném zpravodajství, a nemohl proto být dobrovolně reatestován ve smyslu zmiňovaného §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Podanou žalobu následně zamítl nyní napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud. V odůvodnění nejprve odmítl námitku nicotnosti napadeného správního aktu. K meritu případu pak uvedl, že zákonnou podmínkou pro zpětné přiznání výsluhového příspěvku je dobrovolná reatestace vojáka a shledání jeho způsobilosti konat dále službu. V daném případě při interpretaci pojmu reatestace, označené za stěžejní otázku vlastního rozhodnutí, nebylo dle Nejvyššího správního soudu možno vystačit s běžným významem tohoto slova, tedy opětovného ověření způsobilosti. To by totiž znamenalo logický rozpor s nutností uvádět v §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. jakoukoliv další skupinu osob, neboť vojáci služebně činní ke dni jeho účinnosti museli být opětovně shledáni způsobilými v rámci ověřování ze začátku devadesátých let. Zákonodárce tedy zamýšlel z množiny vojáků, kteří prověrkami v této době prošli a byli shledáni pro další službu způsobilými a kterým byla zároveň podle zákona č. 34/1995 Sb. vyloučena pro účely posuzování nároku na výsluhový příspěvek doba služby v některých funkcích, přiznat výhodu opětovného zápočtu jen dvěma vymezeným skupinám; těm, jejichž služební poměr trval k 1. 12. 1999, a těm, kteří úspěšně splnili - mimo jiné - podmínku reatestace. Zákon č. 221/1999 Sb. v rozebíraném smyslu užil pojmu reatestace s poukazem na poznámku pod čarou, kde je uveden Rozkaz ministra obrany č. 015/1990 o reatestaci důstojníků a praporčíků vojenského obranného zpravodajství. Při použití výkladové zásady e ratione legis je dobrodiní zákona č. 221/1999 Sb. nutno vztáhnout pouze ke skupině vojáků vymezených tímto rozkazem, tj. důstojníkům a praporčíkům zařazeným ve vojenském obranném zpravodajství. S jinými prověrkami, byť obdobné povahy, zpětné přiznání výsluhového příspěvku spojeno není. Stěžovatel ve vojenském obranném zpravodajství, dříve vojenské kontrarozvědce, zařazen nebyl, prověrkám ve smyslu uvedeného rozkazu se proto ani nemohl podrobit. Nejvyšší správní soud dále odmítl stěžovatelovu námitku směřující proti odpočtu dob činné služby, neboť k tomu došlo na základě rozhodnutí z roku 1995, které ovšem stěžovatel mohl napadnout opravnými prostředky, což neučinil. Rozhodnutí tak nebylo možno nyní přezkoumat ani jako podkladové. K námitce porušení principu rovnosti poukázal Nejvyšší správní soud na nález Ústavního soudu ČSFR č. 11/1992 Sb.; ve světle zde uvedených závěrů nelze diferenciaci v zabezpečení vojáků z povolání považovat za diskriminační opatření.
Podstatu velmi obsáhlé ústavní stížnosti lze shrnout takto:
Stěžovatel považuje napadená rozhodnutí za "protiprávní a diskriminační". Nesprávnou interpretací §165 odst. 8 zákona 221/1999 Sb. byl vyvozen další předpoklad pro opětovné přiznání výsluhového příspěvku, který nemá oporu v zákoně. Rozkaz ministra obrany "...je pouze interní směrnicí, z něhož nelze vyvozovat obecně závazné interpretační stanovisko, nebo dokonce zákonnou podmínku uplatnění zákonem přiznaného nároku ...". Pokud by zákonodárce zamýšlel omezit dopady §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. jen na některé skupiny vojáků, nepochybně by to uvedl jednoznačně a transparentně přímo v textu zákona. Pojem reatestace měl být vykládán ve smyslu obecného základu spisovného jazyka, správní orgán i soud ale "utilitárně upřednostnily ratio legis před samotným obsahem textu normativního aktu". Stěžovatel odmítá výkladový postup Nejvyššího správního soudu zkoumající úmysl zákonodárce. Domnívá se, že úkolem interpretace právní normy je "pouze a jedině postižení významu a smyslu textu zákona", jiný přístup je účelově formální. Ze skutečnosti, že při ukončení služebního poměru byl stěžovateli výsluhový příspěvek přiznán, stěžovatel dovozuje, že také po účinnosti zákona č. 221/1999 Sb. splňoval podmínky pro jeho zpětné přiznání, přičemž v mezidobí učiněná úprava, resp. odnětí příspěvku na tom nemohou nic změnit. Absolvoval řadu atestačních a reatestačních řízení organizovaných ministerstvem obrany, jejichž průběh ve stížnosti podrobně popisuje. Ve všech atestačních řízeních a hodnoceních způsobilosti vojáka z povolání obstál. Považuje za diskriminační, pokud v jeho případě byl uplatněn odpočet doby služby ve vyjmenovaných funkcích, zatímco u jiných vojáků ve stejných funkcích nikoli. Stěžovatel dále uvedl, že po celou dobu své činné vojenské služby vykonával veškeré povinnosti vojáka z povolání, tak, jak mu to ukládaly příslušné předpisy a složená přísaha. Stejné povinnosti ostatně vázaly i ostatní vojáky z povolání. Plnil rozkazy velitelů, včetně rozkazů kádrových, a to pod sankcí kázeňského a trestního postihu. Nezastával řídící funkci, byl vždy podřízen veliteli útvaru. Jednal vždy korektně, za svou činnosti nebyl trestán ani stíhán. Stěžovatel dále poukazuje na pochybné a neobjektivní reatestace podle Rozkazu ministra obrany č. 15/1990, pokud byli reatestováni příslušníci bývalé vojenské kontrarozvědky, jež byla složkou Ministerstva vnitra - StB. Konečně stěžovatel argumentuje proti výkladu zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb., jak byl učiněn v souvislosti s rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze srpna 1995, jímž mu byl krácen výsluhový příspěvek. Ve vztahu k porušení práva na spravedlivý proces vytýká stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu, že vzdor jeho návrhům neshromáždil a neposoudil dostatečně dokumenty související s vývojem celého případu; v textu ústavní stížnosti proto sám rozebral doklady vážící se k historii přijetí zákona č. 34/1995 Sb. a §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatel i v tom, že Nejvyšší správní soud nekriticky přijal výklad účelu právní normy podaný Ministerstvem obrany.
Ministerstvo obrany ve vyjádření k obsahu stížnosti uvedlo, že jako irelevantní odmítá argumenty směřující proti zákonu č. 34/1995 Sb., neboť se vztahuje k řadu let starému rozhodnutí, které stěžovatel nenapadl ani odvoláním, navíc ústavní konformitu tohoto právního předpisu již Ústavní soud v minulosti posuzoval. Dále popsalo, jakým způsobem byli reatestováni vojáci podle Rozkazu ministra obrany č. 015/1990, a jak byla vedena dokumentace o této reatestaci. Zdůrazňuje, že stěžovatel nemohl být takto reatestován, neboť nebyl nikdy příslušníkem vojenské kontrarozvědky ani vojenského obranného zpravodajství. Ve stěžovatelově spise jsou pouze doklady o hodnocení jeho osoby z hlediska vojenskooborové způsobilosti a služebních výsledků.
Nejvyšší správní soud odkázal ve vyjádření na důvody napadeného rozsudku. Pouze k námitce neústavnosti procesu doplnil, že v dané věci nebyl sporný skutkový stav, ale výklad a aplikace §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Tomu také odpovídal způsob, jakým bylo naloženo se stěžovatelovými návrhy na doplnění dokazování. Ústavní stížnost navrhuje zamítnout či odmítnout, neboť stejně tak bylo postupováno i v dřívějších případech stěžovatelových bývalých kolegů.
Poté, co Ústavní soud zkonstatoval splnění všech formálních požadavků kladených na ústavní stížnosti fyzických osob zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), mohl se na základě podání stěžovatele, vyjádření účastníků řízení a vyžádaného spisového materiálu zabývat vlastním obsahem návrhu.
Ústavní stížnost není opodstatněná.
Před vlastní reakcí na jednotlivé námitky stěžovatele Ústavní soud předesílá dvě skutečnosti. Zaprvé to, že dle své ustálené judikatury není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není vrcholem soustavy obecných soudů ani není ve vztahu k těmto soudům soudem nadřízeným. Platí to samozřejmě i pro oblast správního soudnictví. Úkolem Ústavního soudu je jen ochrana ústavnosti a nikoliv "běžné" zákonnosti (čl. 83 Ústavy ČR), proto není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva, a to jak hmotného, tak procesního. Zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů může jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva či svobody [§82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Druhým východiskem při posuzování návrhu je to, že případy skutkově i právně obdobnými věci nyní posuzované se Ústavní soud v minulosti již několikrát zabýval, a to např. v usneseních sp. zn. IV. ÚS 508/03, či sp. zn. III. ÚS 481/03. Stanovisko k problematice výsluhových příspěvků zaujal také v několika nálezech (zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 5, č. 16, a nález sp. zn. III. ÚS 288/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, č. 132). Protože Ústavní soud se zásadně nemůže odchýlit od právního názoru zapracovaného do nosných bodů zdůvodnění svých nálezů (srov. čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR a §23 zákona o Ústavním soudu), řídil se i v případě nyní zkoumaném závěry již vyslovenými.
Z odůvodnění ústavní stížnosti vyplývá, že jejím jádrem (ve vztahu k předmětu vymezeném jejím petitem) je polemika stěžovatele s výkladem pojmu "reatestován", jak je proveden napadenými rozhodnutími. Úkolem Ústavního soudu není, jak bylo uvedeno, podávání abstraktního výkladu obyčejných zákonů, k tomu je v oblasti správního práva povolán právě Nejvyšší správní soud. Ústavní soud tak může učinit jen v případě, že hodnotí ústavnost postupu orgánů veřejné moci v souvislosti s takovým výkladem. V daném případě však podle přesvědčení Ústavního soudu ve věci podaný výklad normy nevybočuje z mezí ústavnosti. Z hlediska ochrany ústavnosti není významné, že tento výklad vychází z Rozkazu ministra obrany č. 015/1990, který zákon č. 221/1999 Sb. uvádí v poznámce pod čarou, a která (jak plyne z literatury i ustálené judikatury Ústavního soudu) není součástí právního předpisu. Posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky, která z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije, pokud provedený výklad pojmu je ústavně konformní. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace, a nevybočil přitom podle přesvědčení Ústavního soudu z mezí ústavnosti. Zákon č. 221/99 Sb. upravuje poměry specifické skupiny osob a pojmy v něm používané je třeba vykládat ve vztahu k tomuto specifickému prostředí, což bylo respektováno. V popsaných souvislostech se jeví jako logické, že výraz "reatestován" nebyl vykládán jako příznivý výsledek jakékoliv prověrky, pohovoru nebo hodnocení v rámci armády.
Akceptovat nelze ani námitku porušení principu rovnosti. Jak vyslovil Ústavní soud ve shora zmiňovanému nálezu, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, odejmutí výsluhového příplatku v případě osob, které se ve svých funkcích podílely na udržování minulého režimu, považuje za ústavně konformní postup zákonodárce. Je věcí státu stanovit podmínky, za kterých zvýhodňuje určitou skupinu osob, to ovšem za předpokladu, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Ve veřejném zájmu nepochybně je prosazování principů demokracie a lidských práv. Naopak nepochybně není ve veřejném zájmu zvýhodňování činností osob, které, ať přímo nebo nepřímo, přispívaly k potlačování lidských práv a demokratického systému a sloužily upevňování politického systému totalitního. V případě stěžovatele se jednalo o odejmutí výsluhového příplatku z důvodu nezapočítání doby služby ve funkci zástupce velitele pro věci politické. Spadá proto do skupiny osob, na kterou se uvedená charakteristika vztahuje a která je uvedena v §33 odst. 9 písm. c) zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Ve vztahu k žádné z osob, na které toto ustanovení dopadá, nebyl stěžovatel diskriminován.
K porušení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy v souzeném případě nedošlo, neboť stěžovatel se obrátil na obecný soud, který zákonem předepsaným způsobem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí orgánu veřejné správy. Obsah práva na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že by jednotlivci bylo garantováno právo na rozhodnutí odpovídající jeho právnímu názoru. Stejně tak nebylo shledáno, že by stěžovateli, jako účastníku řízení, nebyla poskytnuta v řízení před soudem rovná práva. Úvahy stěžovatele v tomto smyslu, že Nejvyšší správní soud založil nerovnost procesních práv bezdůvodným převzetím argumentace stěžovatele, jsou bezpředmětné. Všechny závěry, na kterých soudní rozhodnutí stojí, jsou pečlivě vyargumentovány. Ve skutečnosti, že se právní závěry soudu shodují se stanoviskem žalovaného správního orgánu, nemůže znamenat neústavnost příslušného rozhodnutí. Jak bylo zjištěno, Nejvyšší správní soud v řízení postupoval v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a jeho rozhodnutí, které je výrazem nezávislého soudního rozhodování, nevybočilo z mezí ústavnosti. Obdobně neakceptovatelné jsou i výtky stěžovatele stran neúplného dokazování. Předně platí, že povinností obecných soudů je vypořádat se v řízení s důkazními návrhy účastníků, nikoliv jim vyhovět. Rozsah dokazování odvisí od úvahy soudu. Jak vyplývá z připojeného spisu, v posuzované věci se Nejvyšší správní soud všemi stěžovatelovými důkazními návrhy zabýval a neopomněl o nich procesně rozhodnout. Navíc jimi stěžovatel chtěl přesvědčit soud o správnosti své interpretace právního předpisu, neprokazoval jimi skutkový stav. Nejvyšší správní soud předmětné důkazní návrhy neakceptoval zcela v duchu zásady iura novit curia.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími nebylo zasaženo do základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, a proto ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, odmítl jako stížnost zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. července 2007
Dagmar Lastovecká, v. r.
předsedkyně senátu