ECLI:CZ:US:2007:2.US.614.07.1
sp. zn. II. ÚS 614/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti navrhovatelky Nemocnice Teplice, příspěvkové organizace, se sídlem Duchcovská 53, 415 29 Teplice IČ: 830526, zastoupené JUDr. Jiřím Šídlo, advokátem, Evropská 237, 161 00 Praha 6, proti rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 6. 12. 2006, č. j. 30 Cdo 782/2006-66, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2005, č. j. 15 Co 51/2005-45, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 3 ze dne 17. 12. 2004, č. j. 17 C 281/2004-25, za účasti Nejvyššího soudu ČR, Městského soudu v Praze, a Obvodního soudu pro Prahu 3, jako účastníků řízení, a Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR se sídlem Orlická 4, 130 00 Praha 3, IČ: 41197518, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se navrhovatelka domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, Městského soudu v Praze, a Obvodního soudu pro Prahu 3. Tvrdí, že Nejvyšší soud ČR i soudy nižšího stupně porušily ústavní principy České republiky tím, že v rozporu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") při posuzování pro souzenou věc rozhodných právních skutečností opřely svá rozhodnutí o sekundární prameny práva, aniž posoudily jejich soulad se zákony, jak jim to ukládá citované ustanovení, a v důsledku toho porušily její právo na soudní ochranu, tak, jak ji má na mysli čl. 4 ve spojení s čl. 79, čl. 90 a čl. 95 odst. 2 Ústavy. Napadená rozhodnutí jsou tak v rozporu s principy uvedenými v hlavě první a páté Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Jiné ústavněprávní námitky navrhovatelka nevznesla.
Předmětem řízení před obecnými soudy byla žaloba navrhovatelky o zaplacení částky 4.235.122 Kč, což byla částka, která odpovídala navýšení úhrady za poskytnutou zdravotní péči za první pololetí roku 2003 podle vyhlášky ministerstva zdravotnictví č. 502/2002 Sb., kterou se stanovila výše úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění včetně regulačních omezení pro 1. pololetí 2003. Uvedená částka byla vypočtena podle §8 odst. 1 citované vyhlášky, kde bylo stanoveno, že pokud v 1. pololetí 2003 budou skutečné příjmy pojišťovny z výběru pojistného po přerozdělení vyšší než skutečná výše výběru pojistného po přerozdělení v 1. pololetí 2002, zvýší zdravotní pojišťovna zdravotnickým zařízením uvedeným v §1 písm. a) a b) citované vyhlášky celkovou výši úhrady vypočtenou podle této vyhlášky postupem stanoveným v příloze č. 21 k této vyhlášce.
Vedlejší účastnice žalovanou částku odmítla zaplatit s odůvodněním, že postupovala zcela ve shodě s přílohou č. 21 bod 3, podle kterého v zájmu zajištění bilanční rovnováhy zdravotních pojišťoven mohlo Ministerstvo zdravotnictví koeficient "K" individuálně zdravotní pojišťovně změnit. Při předložení výsledků hospodaření zdravotní pojišťovny za 1. pololetí 2003 mohly jednotlivé zdravotní pojišťovny požádat Ministerstvo zdravotnictví o změnu koeficientu "K" v zájmu zachování bilanční rovnováhy zdravotní pojišťovny. Na základě žádostí všech zdravotních pojišťoven ministryně zdravotnictví rozhodnutím ze dne 9. 10. 2003 stanovila nulové navýšení všem zdravotním pojišťovnám pro první pololetí roku 2003.
Navrhovatelka v ústavní stížnosti zopakovala svoji argumentaci uplatněnou v dovolání a následně pak z odůvodnění dovolacího soudu uvedla důvody, které vedly dovolací soud jednak k tomu, že dovolání, které bylo z hlediska přípustnosti podáno podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu, připustil, avšak rozhodl o něm tak, že je zamítl.
Na prvním místě navrhovatelka namítá, že rozhodnutí ministryně zdravotnictví ze dne 9. 10. 2002, kterým stanovila nulové navýšení, mělo zásadní formální vady. Pokud by bylo chápáno jako správní rozhodnutí, nemělo náležitosti stanovené v ustanovené §47 tehdy platného správního řádu. Podle jejího názoru by v takovém případě muselo proběhnout řádné správní řízení, jehož účastníky měla být všechna dotčená zdravotnická zařízení, jimž mělo být takové rozhodnutí doručeno, neboť jinak nemohlo nabýt právní moci. Pokud by rozhodnutí bylo chápáno jako obecně závazné opatření, pak by muselo mít formu vyhlášky. V dodatku ke smlouvě o poskytování a úhradě zdravotní péče na první pololetí roku 2003 bylo sice odkázáno na znění vyhlášky 532/2002 Sb. včetně její přílohy 21, avšak tímto ujednáním si účastníci nesjednali, že se podřídí jakémukoliv rozhodnutí státního orgánu bez zákonem stanovené formy a zveřejnění, případně bez doručení rozhodnutí.
Navrhovatelka dále namítla, že ustanovení zákona 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, zmocňující Ministerstvo zdravotnictví za stanovených podmínek vyhláškou upravit výši úhrady za zdravotní péči, je lex specialis ve vztahu k zákonu o cenách. Změna koeficientu "K", který je také stanovením výše úhrady, je změnou cenového předpisu, a proto by musela být provedena v souladu s citovaným zákonem. Navrhovatelka nesouhlasí s právním názorem odvolacího soudu, že sporné opatření ministerstva bylo vydáno na základě zákonného zmocnění, vyplývajícího z v té době platného ustanovení §17 zákona o veřejném pojištění. Toto zmocnění umožňuje stanovit výši úhrad pouze vyhláškou, ale k jinému způsobu úpravy náhrad než právě obecně závazným předpisem zmocnění nedává a obsah přílohy 21 bodu 3 vyhl. č. 532/2002 Sb. jako součást podzákonného předpisu takové zmocnění založit nemůže.
Ústavní soud podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, vyzval účastníky řízení a vedlejšího účastníka řízení k podání vyjádření k projednávané ústavní stížnosti.
Nejvyšší soud ČR ve vyjádření upozornil na to, že navrhovatelka ve svém podání pouze cituje pasáže z rozhodnutí dovolacího soudu a soudů nižších stupňů a neuvádí žádné argumenty, v čem spatřuje porušení ústavních principů České republiky a opakuje toliko námitky uplatněné v dovolání. Nejvyšší soud uvedl, že připustil dovolání k řešení právní otázky, jakým způsobem a jakou formou postupuje Ministerstvo zdravotnictví v případě rozhodování o snížení koeficientů "K", na základě žádosti zdravotní pojišťovny podané podle bodu 3. přílohy 21 vyhl. 532/2002 Sb. Rozhodoval za situace, kdy Ústavní soud usnesením ze dne 17. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 53/03, odmítl návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky č. 532/2002 Sb. V podrobnostech pak odkázal na argumentaci uvedenou v odůvodnění napadeného rozsudku a navrhl, aby ústavní stížnost byla jako neopodstatněná odmítnuta.
Městský soud v Praze plně odkázal na odůvodnění svého rozsudku. Považuje své rozhodnutí za věcně správné a navrhl, aby ústavní stížnost byla jako neopodstatněná odmítnuta.
Obvodní soud pro Prahu 3 plně odkázal na odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ČR a jemu předcházejících rozhodnutí, se kterými se plně ztotožňuje a souhlasí se závěry v nich vyjádřenými. Je přesvědčen, že nedošlo k zásahu do ústavních práv navrhovatelky, a proto považuje ústavní stížnost za nedůvodnou a navrhuje ji zamítnout.
Všeobecná zdravotní pojišťovna nevyužila svého práva vedlejšího účastníka a ve stanovené lhůtě se k návrhu nevyjádřila.
Ústavní soud si dále vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 3, sp. zn. 17 C 281/2004, aby mohl posoudit průběh řízení před obecnými soudy z toho pohledu, zda navrhovatelka nebyla zkrácena na svých právech. Z obsahu spisu zjistil, že řízení bylo vedeno v souladu s procesními pravidly a že navrhovatelka měla ničím neomezený prostor pro uplatnění svých tvrzení a důkazů k jejich prokázání. Ostatně navrhovatelka ani nenamítá, že by byla zkrácena ve svých procesních právech.
Ústavní soud není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů. Není vrcholem jejich soustavy (srov. Čl.81, čl. 90 Ústavy), proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Pod tímto zorným úhlem Ústavní soud posuzoval důvodnost podané ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že je zjevně neopodstatněná.
Navrhovatelka bez bližší konkretizace ve své ústavní stížnosti tvrdí, že Nejvyšší soud ČR i soudy nižšího stupně porušily ústavní principy České republiky tím, že v rozporu s čl. 95 odst. 1 Ústavy při posuzování rozhodných právních skutečností pro souzenou věc, opřely svá rozhodnutí o sekundární prameny práva, aniž posoudily jejich soulad se zákony, jak jim to ukládá citované ustanovení a v důsledku toho porušily její právo na soudní ochranu tak, jak ji má na mysli čl. 4 ve spojení s čl. 79, čl. 90 a čl. 95 odst. 2 Ústavy. Napadená rozhodnutí jsou tak v rozporu s principy uvedenými v hlavě první a páté Listiny.
Ústavní soud musí připomenout, že ústavní stížnost nelze považovat za řádný ani mimořádný opravný prostředek proti jakémukoliv, byť i nesprávnému, pravomocnému rozhodnutí obecného soudu a své opodstatnění má pouze tam, kde došlo pravomocným rozhodnutím, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci v řízení, jehož byla navrhovatelka účastníkem k porušení jejího základního práva nebo svobody zaručené ústavním pořádkem (nález sp. zn. II. ÚS 44/93). V článcích 4, 79, 90 a 95 Ústavy, na které konkrétně navrhovatelka odkazuje, nejsou zakotvena žádná ústavně zaručená základní práva, a proto ve vztahu k nim se nemůže na základě ústavní stížnosti domáhat ochrany svých individuálních práv.
Navrhovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že porušením ústavních principů zakotvených v citovaných ustanoveních ústavy došlo k porušení práv zakotvených v hlavě první a páté Listiny, aniž blíže konkretizuje, která práva má na mysli. Z celkového obsahu podání lze dovodit, že má na mysli práva zakotvená v čl. 4 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Dále mělo být porušeno právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
Předmětem řízení před obecnými soudy byla žaloba o zaplacení částky, na kterou navrhovatelka měla podle svého názoru nárok na základě smlouvy o poskytování a úhradě zdravotní péče, kterou ve znění dodatků upravujících toto plnění na první pololetí roku 2003 uzavřela s vedlejším účastníkem. Šlo o smluvní ujednání, podle kterého se smluvní strany dohodly, že pokud v 1. pololetí 2003 budou skutečné příjmy vedlejšího účastníka z výběru pojistného po přerozdělení vyšší, než skutečná výše výběru pojistného po přerozdělení v 1. pololetí 2002, zvýší vedlejší účastník podle §8 platného znění vyhl. 532/2002 Sb. stěžovatelce celkovou výši úhrady vypočtenou postupem stanoveným v příloze č. 21 k této vyhlášce s tím, že takto stanovené navýšení bude realizováno do 30. 11. 2003.
Z postavení Ústavního soudu ve vztahu k obecným soudům vyplývá, že mu nepřísluší přehodnocovat jejich závěry týkající se výkladu podústavních právních předpisů a nemůže přehodnocovat jejich skutkové závěry. Pokud obecné soudy dospěly k závěru, že výše citované ujednání je platné, mohl by Ústavní soud zasáhnout jen tehdy, pokud by šlo o závěr, který by byl v extrémním rozporu se skutečnostmi, které soudy v rámci důkazního řízení zjistily. Tak tomu však v případě uvedené smlouvy není. Ostatně žaloba se opírala také o závěr, že ujednání je platné a spor byl o to, zda toto smluvní ujednání v sobě zahrnuje i srozumění s tím, co vyplývalo z přílohy č. 21 bodu 3, kde byla formulována možnost ministerstva zdravotnictví změnit koeficient "K", podle kterého se navýšení mělo vypočítat v případě splnění stanovených podmínek. Závěr obecných soudů, že ujednání zahrnovalo i tuto možnost, není ve zřejmém rozporu se zjištěnými skutečnostmi, a tudíž se Ústavní soud již nemůže po této stránce přezkumem úvah obecných soudů zabývat.
Tím, že výše citovaná ustanovení obecně závazných předpisů byla co do obsahu pojata do smlouvy, stala se textová část obecně závazného předpisu součástí smluvního ujednání a je pak zcela irelevantní, zda tento předpis byl v této části platný či nikoli, neboť rozhodující je, že strany se na obsahu smlouvy v tomto smyslu shodly. Ujednání by bylo neplatné jen tehdy, kdyby zde byl nějaký zákonný důvod neplatnosti, např. neurčitost projevu vůle, rozpor s dobrými mravy či se zákonem, anebo pokud by např. v rámci abstraktní kontroly normy bylo předmětné ustanovení vyhlášky zrušeno, a tím by předpis přestal být platným. Pak by ovšem přestalo platit celé ujednání o navýšení, protože by se ztratil celý jeho smluvený obsah. Z tohoto pohledu je tedy mimo pochybnost, že Ministerstvo zdravotnictví bylo oprávněno na základě žádosti zdravotní pojišťovny změnit koeficient "K", pokud to bylo v zájmu její bilanční rovnováhy. Zda v konkrétním případě tato smluvená podmínka byla splněna, nebylo předmětem sporu, a tudíž se jí ani nemohly obecné soudy zabývat. Otázka platnosti vyhlášky č. 532/2002 Sb. stojí navíc mimo jakoukoliv možnost přezkumu, protože řízení, které ohledně ní bylo na návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zahájeno, Ústavní soud usnesením ze dne 17. 10. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 53/03, odmítl.
Zbývá tedy se zabývat námitkou navrhovatelky, že opatření Ministerstva zdravotnictví, kterým bylo vyhověno žádosti vedlejší účastnice a ostatních zdravotních pojišťoven a koeficient "K" byl snížen na nulu, je nulitním správním aktem, ke kterému soudy neměly přihlížet, protože neměl náležitosti vyžadované tehdy platným správním řádem pro správní rozhodnutí. K posouzení této otázky připustil Nejvyšší soud ČR dovolání jako k otázce zásadního právního významu, k níž se vyslovil tak, že se neztotožnil se stanoviskem navrhovatelky. Ministerstvo zdravotnictví je ústřední orgán státní správy na úseku zdravotnictví, v jehož čele stojí ministr, a jemu přísluší rozhodovat o všech věcech resortu, které mu podle právních předpisů příslušejí. Jde-li o rozhodnutí, která jsou výkonem státní správy, nemusí mít žádnou formu, ledaže by ji předpis, podle kterého ministr správní pravomoc vykonává, předepisoval. V posuzovaném případě správní předpis, podle kterého Ministerstvo zdravotnictví rozhodovalo o žádosti zdravotních pojišťoven na snížení koeficientu "K", žádnou formu nevyžadoval, a proto mohlo být rozhodnuto jakoukoliv formou, tedy např. dopisem, jako se stalo v tomto konkrétním případě. Toto stanovisko Nejvyššího soudu je zcela v souladu s ústavním pořádkem. Předmětné rozhodnutí nebylo individuálním správním aktem, ale rozhodnutím ústředního státního orgánu, jehož pravomoc vydat takové rozhodnutí se opírala o obecně závazný předpis.
Ústavní soud nepovažuje za správnou ani námitku, že opatření Ministerstva zdravotnictví, kterým došlo k úpravě koeficientu "K", je cenovým opatřením podle zákona o cenách. Šlo o regulační opatření, na jehož základě nedošlo k navýšení úhrady, nikoliv o stanovení ceny.
Ústavní soud tedy neshledal, že by v posuzovaném případě došlo k porušení ústavně chráněných práv navrhovatelky, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2007
Dagmar Lastovecká, v. r.
předsedkyně senátu