ECLI:CZ:US:2007:3.US.117.07.1
sp. zn. III. ÚS 117/07
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Pavla Holländera a Jiřího Muchy - ze dne 20. června 2007 sp. zn. III. ÚS 117/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele P. R. proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 376/2003 ze dne 11. 10. 2004 a rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 19/2005 ze dne 24. 10. 2006, jímž byl zrušen citovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě a byla odmítnuta správní žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje č. j. SZ/9482/03/Oc ze dne 21. 7. 2003, kterým byl potvrzen lékařský posudek o dlouhodobé nezpůsobilosti stěžovatele k výkonu práce horníka v rubání.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 19/2005 ze dne 24. 10. 2006 se zrušuje.
Ústavní stížnost směřující proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 376/2003 ze dne 11. 10. 2004 se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel svou včas podanou ústavní stížností napadá, s tvrzením porušení základních práv zaručovaných čl. 26 odst. 1 a 3, čl. 28 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") i čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), v záhlaví označená rozhodnutí správních soudů.
Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Krajského soudu v Ostravě (dále též "krajský soud") sp. zn. 22 Ca 376/2003 Ústavní soud zjistil, že rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen "vedlejší účastník") č. j. SZ/9482/03/Oc ze dne 21. 7. 2003 bylo podle §77a odst. 1 písm. a) zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, zamítnuto odvolání stěžovatele proti lékařskému posudku ze dne 23. 4. 2003, vystavenému vedoucím lékařem oddělení závodní preventivní péče Karvinské hornické nemocnice, a. s., Karviná-Nové Město, MUDr. F. C., o dlouhodobé nezpůsobilosti stěžovatele k výkonu práce horníka v rubání, a tento lékařský posudek byl potvrzen. Žaloba stěžovatele, jíž se, s odůvodněním, že jeho onemocnění není natolik závažné, že by nemohl pracovat v podzemí, domáhal zrušení uvedeného rozhodnutí správního orgánu, byla shora označeným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě zamítnuta. Jmenovaný soud sice žalobu stěžovatele považoval za přípustnou, neboť jak v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, "napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení při výkonu zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu stěžovatele, které zasahuje do jeho právní pozice tím, že autoritativně konstatuje nezpůsobilost stěžovatele dále vykonávat dosavadní práci, což může mít významný dopad do pracovněprávních vztahů založených mezi ním a zaměstnavatelem [srov. např. ustanovení §37 odst. 1 písm. a) a §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů]", nicméně po doplnění dokazování znaleckým posudkem z oboru zdravotnictví a po zhodnocení provedeného dokazování ji jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž dával najevo, že krajský soud rozhodl předčasně, neboť s ohledem na to, že závěry v řízení podaného znaleckého posudku jsou v rozporu s odborným nálezem alergologa, měl být vypracován revizní znalecký posudek, a domáhal se proto zrušení rozhodnutí krajského soudu.
Nejvyšší správní soud (dále též "kasační soud") se při rozhodování o kasační stížnosti nejprve, stejně jako krajský soud, zabýval tím, zda žalobou napadené rozhodnutí bylo způsobilé přezkumu ve správním soudnictví, na rozdíl od krajského soudu dospěl však k závěru negativnímu. V odůvodnění svého rozhodnutí vyjádřil kasační soud právní názor, že správní žalobou napadené rozhodnutí, tj. rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku, samo o sobě překážku výkonu povolání horníka v rubání neznamená. Stěžovatel byl shledán zdravotně nezpůsobilým k výkonu dosavadní práce, rozhodnutí konstatující tuto skutečnost však stěžovateli žádnou povinnost neukládá, a samo o sobě tedy neznamená ani právní překážku výkonu jeho dosavadního povolání. Takovou překážkou, a tedy zásahem do práv stěžovatele, by mohlo být teprve převedení na jinou práci zaměstnavatelem ve smyslu §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce nebo výpověď ze strany zaměstnavatele podle §46 odst. 1 písm. d) citovaného zákona. Samotné rozhodnutí žalovaného konstatující zdravotní nezpůsobilost stěžovatele k výkonu určité práce však takové následky nenese, a proto se na ně vztahuje kompetenční výluka podle §70 písm. d) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Na uvedeném názoru podle jmenovaného soudu nemůže změnit ničeho ani případný poukaz na to, že obecné soudy nepodrobují soudnímu přezkumu obsah lékařského posudku při posuzování platnosti právního úkonu zaměstnavatele o převedení zaměstnance ze zdravotních důvodů na jinou vhodnou práci, eventuálně při posuzování platnosti výpovědi z týchž důvodů. Uzavřel tak, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku existence uvedené kompetenční výluky a pochybil, když se věcí meritorně zabýval v situaci, kdy žalobu měl odmítnout. Napadený rozsudek krajského soudu proto Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nezákonný zrušil a současně podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. rozhodl tak, že žaloba stěžovatele se odmítá.
Proti těmto rozhodnutím směřuje ústavní stížnost, v níž stěžovatel rekapituluje dosavadní předchozí řízení včetně obsahu důvodů kasační stížnosti, kterážto část - v níž poukazuje na postup při posuzování zdravotní způsobilosti nepodložený právními normami vydanými na základě zákona a v jeho mezích, aniž byla také upravena možnost přezkumu postupu lékaře procesním předpisem, z čehož je dovozován nesoulad s Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 161 [pozn. red.: Úmluva o závodních zdravotních službách - (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 145/1988 Sb.)] i rozpor §21 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu s ústavním pořádkem - však skutečným důvodům kasační stížnosti stěžovatelem v této věci podané neodpovídá. Rozhodnutí krajského soudu stěžovatel vytýká, že se nezabýval jeho věcnými připomínkami a že, ač byl ve věci podaný znalecký posudek v rozporu s nálezem alergologa, nebyl vyžádán navrhovaný revizní znalecký posudek. Podle jeho přesvědčení oběma napadenými rozhodnutími došlo k porušení základního práva na svobodnou volbu povolání, neboť sám si dobrovolně vybral práci horníka a, aniž cítí jakékoliv zdravotní potíže, bylo rozhodnuto, že tuto práci nemůže vykonávat. Stalo se tak na základě volné úvahy lékaře, který rozhoduje dle směrnice 49/67 ze dne 16. 12. 1967, ve znění směrnice 17/1970, které nejsou právními předpisy, přitom lékařský posudek je přezkoumatelný pouze krajským úřadem a nikoliv již soudem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu podle něj nese sebou i nerovnost účastníků správního řízení, kterou vyvozuje ze srovnání možností zaměstnance a zaměstnavatele podle §77 odst. 2 zákona o péči o zdraví lidu. Oponuje dále názoru Nejvyššího správního soudu o tom, že existence rozhodnutí správního orgánu nepředstavuje sama o sobě právní překážku výkonu dosavadního povolání stěžovatele s použitím argumentace ustanoveními §37 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 5 zákoníku práce, platného do 31. 12. 2006, a §46 odst. 1 písm. d) téhož předpisu, a dovozuje, že Nejvyšší správní soud zaměnil právní překážku s jejími důsledky a realizací v pracovněprávních vztazích. Rozhodnutí správního orgánu, jak dále uvádí ve stížnosti, sice záviselo výlučně na posouzení jeho zdravotního stavu, existence tohoto rozhodnutí však sama o sobě znamená právní překážku, neboť brání stěžovateli ve výkonu jeho dosavadního povolání. Předmětné rozhodnutí tak podle něj představuje výrazný zásah do ústavně zaručeného práva na volbu povolání ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny. Právě tyto situace měl dle jeho názoru na zřeteli zákonodárce, podřídil-li přezkumu soudů ve správním soudnictví rozhodnutí správních orgánů, jejichž vydání sice závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, ale která současně znamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání. Měl-li by být akceptován jako správný názor Nejvyššího správního soudu, byla by zaměstnanci, který s posudkem nesouhlasí, odňata možnost soudního přezkumu obsahu lékařského posudku jak ve správním soudnictví, tak i v řízení občanskoprávním při posuzování platnosti právního úkonu zaměstnavatele o převedení zaměstnance ze zdravotních důvodů na jinou práci, eventuálně při posuzování platnosti výpovědi z pracovního poměru z týchž důvodů. Takový výklad by ve svých důsledcích znamenal v právním státě nepřípustné odmítnutí spravedlnosti v rozporu se čl. 36 Listiny. Uzavírá tak, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu (čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy) a ve svých důsledcích i práva garantovaná čl. 26 odst. 3 a čl. 28 Listiny. Navrhl proto zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu i krajského soudu, shora označených.
Nejvyšší správní soud ve svém písemném vyjádření k obsahu ústavní stížnosti jako účastník tohoto řízení v podstatě odkázal na své rozhodnutí, jehož důvody zopakoval.
Krajský soud v Ostravě ve svém písemném vyjádření ve vztahu k námitkám ústavní stížnosti vztahujícím se k jeho rozhodnutí uvedl, že tyto námitky nepovažuje za důvodné, když z odůvodnění jeho rozhodnutí je patrno, že se podrobně vypořádal se stěžovatelem předloženými důkazy a námitkami.
Krajský úřad Moravskoslezského kraje v Ostravě jako vedlejší účastník tohoto řízení ve svém písemném vyjádření k obsahu ústavní stížnosti, s odkazem na zdravotní dokumentaci stěžovatele, kterou si před vydáním svého rozhodnutí vyžádal, uvedl, že práce v důlním prostředí je při alergickém onemocnění, kterým stěžovatel trpí, jednoznačně kontraindikována, a proto vedlejší účastník, který jinak vyjadřuje souhlas se stěžovatelovou kritikou nedokonalé a zastaralé legislativy, i nadále setrvává na závěru, že stěžovatel byl k datu vystavení lékařského posudku a k datu vydání rozhodnutí jmenovaného úřadu dlouhodobě nezpůsobilý výkonu práce jako horník v rubání, a to pro obecnou nemoc.
Poté, co se seznámil s argumentací stěžovatele, obsahem spisu Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 376/2003, který si vyžádal, dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je ve vztahu k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu opodstatněná, i když z jiných než stěžovatelem uváděných důvodů.
Především je třeba uvést, že v mezidobí po podání ústavní stížnosti stěžovatelem bylo Ústavním soudem rozhodnuto nálezem ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06, N 68/45 SbNU 107, o dříve podané obdobné ústavní stížnosti stěžovatele M. P., směřující proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 81/2005 ze dne 9. 8. 2006 a rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 329/2003 ze dne 8. 6. 2005, přičemž obě tato rozhodnutí jsou skutkově i právně srovnatelná s ústavní stížností napadenými rozhodnutími v nyní posuzované věci, neboť se rovněž a se stejným výsledkem zabývala posouzením otázky, zda správní žalobou napadená rozhodnutí správních orgánů, týkající se posouzení zdravotního stavu lékařským posudkem, jsou způsobilá přezkumu ve správním soudnictví.
V uvedené dřívější věci Ústavní soud provedl při ústním jednání důkaz dalšími spisy Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 329/2003 a 22 Ca 445/2003 (v posléze citovaném spise zejména v něm obsaženými rozhodnutími správního úřadu, krajského soudu a Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 5/2005-86), přitom z provedeného dokazování jednoznačně vyplynulo, že ve skutkově obdobné věci Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí č. j. 2 As 5/2005-86 vyslovil zcela zřetelný právní názor, dle kterého "krajský soud především správně postupoval, když žalobu projednal, neboť v daném případě posouzení zdravotního stavu zakládá překážku ve výkonu povolání, a není tak důvod k výluce ze soudního přezkumu podle §70 písm. d) s. ř. s.". Naproti tomu ve věci sp. zn. IV. ÚS 613/06 v Ústavním soudem přezkoumávaných rozsudcích, stejně tak jako v rozsudku nyní Ústavním soudem posuzovaném, které byly vydány až po přijetí rozsudku 2 As 5/2005-85 akceptován byl - jak ze vpředu uvedeného patrno - právní závěr zcela opačný - totiž, že "... krajský soud nesprávně posoudil právní otázku existence uvedené kompetenční výluky, a nesprávně se tedy meritem zabýval v situaci, kdy měl návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. d) s. ř. s.".
V již označeném dřívějším nálezu, jímž je III. senát Ústavního soudu posuzující tuto ústavní stížnost vázán ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §13 a 23 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že uvedený rozpor by sám o sobě nemohl být důvodem pro kasaci napadeného rozhodnutí, zároveň však upozornil - a to také v souvislosti s významem judikatury nejvyšší soudní instance - na nezbytnost dodržení předepsané závazné procedury pro přijímání rozhodnutí v situacích, kdy má být dosavadní judikatura překonána. Jak je uvedeno v nálezu, judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Každá změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou je zjevně narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána [srov. např. §20 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), §17 s. ř. s. a §23 zákona o Ústavním soudu].
Vyložené zásady, jak se dále uvádí v nálezu, od jehož závěrů není ani v nyní posuzovaném případě důvod se odchylovat, je nutno zvlášť důsledně dodržovat tehdy, je-li důsledkem změny judikatury - jako v projednávaném případě - odepření soudního přezkumu takového správního rozhodnutí, které v minulosti soudně přezkoumáváno bylo, čili jinak řečeno, je-li tímto důsledkem odepření práva na přístup k soudu, a to byť i jen soudem tvrzeně dočasného (tj. ve správní větvi soudnictví). Také v nyní Ústavním soudem posuzované věci s ohledem na její stav, tak jak byl shora vylíčen, a s ohledem na obsah dřívějšího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyjadřujícího zcela opačný názor na danou problematiku je třeba dovodit, že před přijetím napadeného rozhodnutí mělo být v procesu před Nejvyšším správním soudem vedeném aplikováno ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s., jež je pro Nejvyšší správní soud právě tím závazným pravidlem pro přijímání od dosavadní judikatury se lišícího rozhodnutí. V posuzované věci proto měl rozhodující senát 6 Ads, mající jiný právní názor než senát 2 As, řízení přerušit a věc předložit senátu rozšířenému. Pakliže tak neučinil (výluka z uvedeného postupu dle §17 odst. 2 s. ř. s. v úvahu nepřicházela) a ve věci sám rozhodl, je třeba opět ve shodě se závěrem nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 613/06 konstatovat, že státní moc tak byla uplatněna v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a řízení bylo zatíženo vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce; příkaz, dle kterého "nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci" (čl. 38 odst. 1 Listiny), vyvěrá z požadavku plnění jednoho z principů demokratického právního státu (srov. čl. 1 Ústavy); nerespektování zákona (zde soudního řádu správního) ohledně toho, v jakém složení senátu má být věc rozhodována, představuje ve svých důsledcích i porušení čl. 90 a čl. 94 odst. 1 Ústavy.
Uvedená zjištění dostatečně opodstatňují kasaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, takže Ústavní soud - vycházeje z principu subsidiarity hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 205/97, N 159/9 SbNU 375, 379 a další) - nezabýval se již věcnou správností či nesprávností napadeného rozhodnutí.
Stejně tak jako v nálezu sp. zn. IV. ÚS 613/06, na jehož odůvodnění se zde pro stručnost v podrobnostech odkazuje, Ústavní soud uvádí, že není na něm, aby v řízení o podané ústavní stížnosti nyní vstupoval do jurisdikce Nejvyššího správního soudu a vyjadřoval se k výkladu jednoduchého práva, jestliže tak před ním mohl a měl učinit rozšířený senát Nejvyššího správního soudu.
Zrušením napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu se stěžovateli otevírá možnost projednání jím uplatněných námitek před k tomu povolaným obecným soudem. Dle přesvědčení Ústavního soudu je ochranu ústavnosti nutno spojovat s minimalizací zásahů do pravomoci obecných soudů, jakož i jiných orgánů státní správy. Jinak řečeno, je nálezem vytvořen procesní prostor pro ochranu práv stěžovatele uvnitř soustavy obecných soudů novým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nyní již v senátě správně složeném. I zde platí subsidiarita hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu [srov. již citovaný nález sp. zn. III. ÚS 205/97, nález sp. zn. I. ÚS 549/2000, N 63/22 SbNU 65, 68 a další], nehledě na to, že - jak již bylo uvedeno výše - zrušením i rozsudku krajského soudu by Ústavní soud nepřípustně nahrazoval činnost rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Pro uvedené Ústavní soud shledal ústavní stížnost zčásti důvodnou a napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dle §82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. V části směřující proti rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě pak ústavní stížnost odmítl jako nepřípustnou dle §43 odst. 1 písm. e) téhož zákona. Důvody pro zcela výjimečné rozhodnutí zavazující účastníky nahradit stěžovateli náklady řízení před Ústavním soudem shledány nebyly.