ECLI:CZ:US:2008:2.US.152.07.1
sp. zn. II. ÚS 152/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka - ze dne 6. února 2008 sp. zn. II. ÚS 152/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. října 2006 č. j. 5 Ca 200/2006-96, jímž bylo rozhodováno ve věci tzv. globální celní záruky vystavené stěžovatelkou, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení a Celního ředitelství Praha jako vedlejšího účastníka řízení, spojené s návrhem na přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. října 2006 č. j. 5 Ca 200/2006-96 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Proto se toto rozhodnutí ruší.
III. V ostatním se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Včas podaným návrhem, který i co do ostatních náležitostí vyhovoval zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaného rozhodnutí. Má za to, že jeho vydáním došlo k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelky na spravedlivý proces a soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále měla být zkrácena v právu vlastnit majetek chráněném čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí měl být bez zákonného podkladu vyměřen celní dluh, čili daň a poplatek ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny. Tím došlo i k zásahu do práv garantovaných čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Zároveň byl narušen princip právní jistoty dle čl. 1 Ústavy. Stěžovatelka také poukázala na judikaturu Ústavního soudu týkající se povinnosti orgánů veřejné moci šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny a v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius).
2. Skutkový základ případu je následující. Stěžovatelka vystavila dne 29. 3. 1996 záruční listinu ve prospěch celních úřadů v obvodu Celního úřadu Beroun (dále též jen "celní úřad"). Zavázala se jí za celního deklaranta zaplatit řádně nesplněný celní dluh, a to až do částky uvedené v záruční listině. Záruka byla poskytnuta do částky 300 000 Kč. Dne 2. 6. 1997 vyzval Celní úřad Beroun (rozhodnutí č. j. PR - 1090/97) stěžovatelku k plnění dle uvedené záruční listiny. Stěžovatelka na základě této výzvy řádně plnila 300 000 Kč. Ačkoliv byla stěžovatelka přesvědčena, že zaplacením částky 300 000 Kč veškeré její povinnosti z vystavené záruční listiny zanikly, vydal následně Celní úřad Beroun sérii rozhodnutí, jimiž vyzýval s odvoláním na uvedenou záruční listinu stěžovatelku k zaplacení dalších částek. Závazek ze záruční listiny si totiž vyložil tak, že jde o zajištění každého jednotlivého dluhu celního deklaranta a že částka 300 000 Kč se týká právě každého jednotlivého dluhu, nikoliv jejich souhrnu.
3. Ve věci nyní posuzované je navrhováno zrušení rozsudku Městského soudu v Praze o zamítnutí žaloby směřující proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-32. Celní ředitelství Praha jím nevyhovělo odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí celního úřadu výše uvedeného charakteru. Zbývá doplnit, že Městský soud v Praze rozhodoval podruhé; nejprve správní žalobě stěžovatelky vyhověl, ovšem rozsudek zrušil k podané kasační stížnosti správního úřadu Nejvyšší správní soud. V následném řízení pak Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveném ve zrušovacím rozhodnutí, žalobu zamítl.
4. V ústavní stížnosti stěžovatelka obsáhle popsala, v čem spatřuje pochybení orgánů veřejné moci. Namítla extenzivní výklad ustanovení §256 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, jakož i souvisejících ustanovení prováděcího předpisu, který ve svých důsledcích znamená zásah do jejích základních práv. Správními soudy podaný výklad považuje stěžovatelka za účelový, opírající se pouze o fiskálně politický smysl zákonné úpravy. Přitom byly zanedbány tradiční výkladové metody práva, zejména pak stěžovatelčiny ústavní garance, které při výkladu práva působí.
5. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k obsahu ústavní stížnosti sdělil, že svůj názor na výklad globální celní záruky vyjádřil v rozsudku zrušeném Nejvyšším správním soudem. Jeho právním názorem byl v dalším řízení vázán, rozsudek napadený ústavní stížností tomu odpovídá.
6. Celní ředitelství Praha jako vedlejší účastník řízení ve vyjádření učinilo podrobný právní výklad institutu globální záruky za celní dluh. Zopakovalo závěry Ústavního soudu vyslovené v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 2/21 SbNU 463) a argumentovalo vnitřními předpisy (služební předpisy SPČ 26, SPČ 113, SPČ 149, SPČ 174). Zmínilo se o rozhodnutích Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (č. 55631/00, 55728/00). Současně vyjádřilo svůj nesouhlas s nálezem Ústavního soudu ze dne 13. září 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 (N 142/46 SbNU 373), vydaným ve skutkově i právně obdobné věci, a připojilo polemiku s jeho odůvodněním. Ústavní stížnost navrhlo zamítnout.
7. Od ústního jednání Ústavní soud dle ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil, neboť od něho nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci řízení vyslovili s takovým postupem souhlas.
II.
8. Ústavní soud předesílá, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není součástí soustavy obecných soudů, není jim soudem nadřízeným a nepřísluší mu do jejich pravomoci zasahovat, pokud postupují v souladu s principy hlavy páté Listiny. Úkolem Ústavního soudu není zabývat se porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, chráněných "běžnými" zákony, pokud takové porušení neznamená zároveň porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich aplikace při řešení konkrétních předpisů, jsou záležitostí obecných soudů [srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 81/95 ze dne 10. 9. 1996 (U 22/6 SbNU 575)]. Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť taková činnost přísluší právě obecným soudům, pod jejichž ochranou jsou podle čl. 4 Ústavy rovněž základní práva a svobody. Z ustálené a obecně dostupné judikatury Ústavního soudu je patrné, za jakých podmínek a okolností je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do jurisdikční činnosti obecných soudů, případně jak se jeho pravomoc projevuje ve vztahu k důkaznímu řízení, které proběhlo před těmito soudy.
III.
9. Ústavní stížnost je důvodná.
10. Nejprve je nutno konstatovat, že stěžovatelka se obrátila na Ústavní soud i v dalších shodných případech týkajících se postupu Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Celního ředitelství Praha a Celního úřadu Beroun ve věci plnění ze záruční listiny vystavené stěžovatelkou dne 29. 3. 1996. Jako první, následován však k dnešnímu dni již několika dalšími, byl v této sérii řízení probíhajících s týmiž účastníky vyhlášen nález ze dne 13. září 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 (N 142/46 SbNU 373). V případě nyní posuzovaném Ústavní soud nemůže než rozhodnout shodným způsobem, opíraje se o tytéž důvody. Na podrobnou argumentaci obsaženou v uvedeném nálezu Ústavní soud odkazuje, přičemž níže pouze rekapituluje její nosné body.
11. Ústavní soud nejprve připomněl svou nálezovou judikaturu, v níž interpretoval základní právo na vlastnictví jednak jako institucionální garanci, jednak jako garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, neexistuje tedy tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného. Zásah do garance vlastnictví je možný jen skrze imperativní právní úpravu, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
12. Clo, o které se v posuzovaném případě jedná, je formou nepřímé spotřební daně. Veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona. Listina tedy připouští omezení vlastnického práva jednotlivce v této oblasti, leč pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Ústavní soud již dříve dovodil, že podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, ale tato ochrana se v materiálním právním státě, kterým je Česká republika, musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se tak státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy, pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, a to jakýmkoliv způsobem, nýbrž je rovněž třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce.
13. Ústavní soud se ve shora citovaném nálezu dále zabýval pozitivněprávním zakotvením pojmu globálního zajištění celního dluhu, resp. globální celní záruky. Institut prošel v době od vystavení předmětné záruky do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Z nastíněného vývoje plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 představuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999. Proto bylo pro posouzení věci důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu. Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, tedy po 1. 7. 1998. Podle Ústavního soudu rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy není žádným vodítkem, a to již proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů, resp. tvar "dluh" v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek. Zákon a prováděcí vyhláška tedy byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu globální zajištění celního dluhu byla tedy relevantní aplikační praxe celních orgánů. Jak ale bylo Ústavním soudem zjištěno a konstatováno, výklad byl měněn.
14. Byť právní stát tvorbě právních předpisů věnuje nejvyšší péči, nevyhne se víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání a z dynamické povahy sociální reality. Je-li tak k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny). Pokud tedy byla předmětná právní úprava zcela nepřehledná, mělo to samo o sobě, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví, při jejím výkladu nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky.
15. Stejně jako v předchozích případech i nyní, ve vztahu k ústavní stížností napadenému rozhodnutí, Ústavní soud konstatuje, že v případě předmětné záruky výklad, který zaujal Městský soud v Praze, resp. Nejvyšší správní soud, který jej k takovému postupu svým závazným právním názorem přiměl, zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.
16. K požadavku stěžovatelky na přiznání náhrady nákladů řízení o ústavní stížnosti neshledal Ústavní soud důvod, neboť majetkové poměry stěžovatelky (§83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) takový postup neodůvodňují. Podle ustanovení §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu lze v odůvodněných případech podle výsledků řízení uložit některému účastníkovi nahradit jinému účastníkovi zcela nebo zčásti jeho náklady řízení. V dané věci neshledal Ústavní soud důvod pro jejich přiznání, neboť takto postupuje jen ve výjimečných případech, přičemž v tomto konkrétním případě existence takových výjimečných okolností shledána nebyla; ostatně stěžovatelka sama ani žádné výjimečné důvody pro přiznání náhrady nákladů řízení neuvedla.
17. V projednávané věci tedy shledal druhý senát Ústavního soudu stěžovatelkou tvrzené pochybení soudu, a proto v souladu s ustanovením §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.