ECLI:CZ:US:2008:2.US.310.05.1
sp. zn. II. ÚS 310/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka o ústavní stížnosti R. Š., zastoupeného JUDr. Tomášem Fuchsem, advokátem se sídlem Brno, Panská 2/4, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 23. 3. 2005, č. j. 44/28 532/2005, a proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 3. 2. 2005, č. j. 44/21 564/2005, spojené s návrhem na zrušení usnesení vlády Československé republiky č. 938 z 15. 10. 1958, o zásadách vnitrostátního vypořádání nároků a závazků podle zákona č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisejících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny s Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou, a vyhlášky Ministerstva financí č. 159/1959 Ú.I., o vnitrostátním vypořádání některých nároků podle zákona č. 42/1958 Sb., týkajících se Zakarpatské Ukrajiny, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 30. 5. 2005, se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí ministra financí a Ministerstva financí, kterými byla zamítnuta jeho žádost o poskytnutí náhrady za majetek, zanechaný na Zakarpatské Ukrajině.
Stěžovatel má za to, že přestože doposud nevyčerpal všechny procesní prostředky na ochranu svých práv, dosavadní nečinnost státu při realizaci téměř 60 let starého závazku nesvědčí o efektivitě ochrany práva, jak ji předpokládá čl. 13 Úmluvy. Za podstatné považuje, že jeho ústavní stížnost podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy, které spatřuje v tom, že zájem na dokončení realizace odškodnění projevilo cca 250 členů občanského sdružení Podkarpatská Rus - náhrada majetkové újmy. Ministerstvo financí prozatím rozhodovalo o dalších 19 individuálních případech jejich členů a další žádosti se připravují. Dle materiálů zpracovaných v r. 1973 bylo v akci Zakarpatská Ukrajina podáno celkem 6.446 přihlášek, z nichž byla náhrada poskytnuta pouze v 1.445 případech. Podle údajů Ministerstva financí, předaných Stálé komisi Senátu Parlamentu ČR pro krajany žijící v zahraničí, bylo ve skupinách přihlašovatelů majetku označených jako "Movitý a velký majetek - vyřazeno" a "Movitý a velký majetek - zamítnuto" prověřeno v rámci rešerše spisů 1.823 spisů. Toto číslo představuje reálný počet spisů, u nichž by mělo dojít k projednání a u nichž tedy přetrvává dle názoru stěžovatele zásah do základních práv a svobod.
Stěžovatel zmiňuje obecné okolnosti svého případu. Uvádí, že je právním nástupcem R. a A. Š., kteří byli spolu s ním v důsledku maďarské okupace vyhoštěni z území bývalé Podkarpatské Rusi. Odkazuje na právní úpravu odškodnění za majetek, zanechaný na Zakarpatské Ukrajině a na přípis Ministerstva financí ze dne 31. 3. 1962, jímž bylo R. Š. oznámeno, že mu nelze žádnou náhradu přiznat, neboť rozsah přihlášeného majetku překračuje meze tzv. malého majetku uvedeného v §3 vyhlášky č. 159/1959 Ú.l. Stěžovatel se v minulosti obrátil na veřejného ochránce práv, z jehož stanoviska lze mj. dovodit, že Ministerstvo financí doposud neukončilo náhradová řízení v případech, kdy nebylo doručeno přihlašovatelům meritorní rozhodnutí, vydané postupem, který předpokládá obecná úprava správního řízení, jež měla být pro náhradová řízení použita. S ohledem na to se stěžovatel obrátil na Ministerstvo financí s požadavkem, aby bylo rozhodnuto o přihlášce podané jeho rodiči. Ministerstvo ani ministr financí mu ovšem žádnou náhradu nepřiznali. Takový postup je dle stěžovatele protiústavní pro rozpor s čl. 2 odst. 4 věta první Protokolu ke Smlouvě ve spojení s čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy, s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě). Stěžovatel má za to, že limity uvedené v §3 vyhlášky č. 159/1959 Ú.l. byly stanoveny s ohledem na ideologické požadavky v době vydání podzákonné právní úpravy, když Protokol ke Smlouvě ani zákon č. 42/1958 Sb. přitom dle stěžovatele žádné omezení rozsahu poskytovaného odškodnění nestanovily. Předmětem odškodnění měl být tedy veškerý majetek. Stěžovatel s odkazem na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Broniowski proti Polsku nesouhlasí ani s argumentací ministerstva, že čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě zakotvují právo na ochranu majetku, a že v případě stěžovatele se jedná o realizaci odškodnění, nikoli o majetek. Jestliže tedy stávající podzákonná úprava obsahuje omezení možnosti realizace odškodnění, dochází tím k nastolení diskriminace osob ve stejném postavení (majetkových vlastníků), a takový přístup je dle stěžovatele v rozporu s ustanovením čl. 1 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
K zásahu do ústavně zaručených práv dochází dle názoru stěžovatele aplikací protiústavní podzákonné právní úpravy. Proto stěžovatel spolu s ústavní stížností navrhuje, aby Ústavní soud zrušil usnesení vlády Československé republiky č. 938 z 15. 10. 1958 a vyhlášku Ministerstva financí č. 159/1959 Ú.l. Pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že výše uvedené usnesení vlády není právním předpisem, navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl, že tímto jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a dále, aby zakázal vládě ČR pokračovat v tomto zásahu a přikázal jí, aby obnovila stav před porušením. Pokud by Ústavní soud dospěl k závěru, že v souladu s čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě lze základní podmínky omezení vlastnického práva vymezit pouze přímo v zákoně, a že konstrukce, kterou předpokládá §1 odst. 2 zákona č. 42/1958 Sb., je protiústavní, resp. nepřekonatelná ústavně konformním výkladem, stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud vydal nález, kterým ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 42/1958 Sb. zruší dnem publikace nálezu ve Sbírce zákonů.
K ústavní stížnosti se vyjádřil ministr financí Mgr. Bohuslav Sobotka. Po rekapitulaci právní úpravy, týkající se dané problematiky, vyslovil přesvědčení, že stěžovatelem napadená rozhodnutí byla vydána v souladu s platnou vnitrostátní úpravou, jakož i se Smlouvou a Protokolem, s tím, že do pravidel stanovených zákonem č. 42/1958 Sb. a vyhláškou č. 159/1959 Ú.l. stát nijak nezasahoval a nepřijal žádná opatření, kterými by později vyloučil určitou skupinu oprávněných osob z odškodňování, jak tomu bylo v případě stěžovatelem citovaného případu Broniowski v. Polsko. Upozornil, že pokud by byla přijata vyhláška, na jejímž základě by byla poskytnuta náhrada za veškerý majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině, o což usiluje Občanské sdružení Podkarpatská Rus, šlo by o právní úpravu, která by byla i nad rámec restitučních předpisů. Navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta. K vyjádření ministra financí Ústavní soud nepřihlížel, neboť argumenty v něm uvedené se týkají věci samé. Tou se Ústavní soud vzhledem k nastolené otázce přípustnosti ústavní stížnosti nezabýval. Proto ani neposílal vyjádření k případné replice stěžovateli.
Z obsahu spisového materiálu připojeného k ústavní stížnosti bylo zjištěno, že rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 3. 2. 2005, č. j. 44/21 564/2005, nebyla stěžovateli přiznána náhrada za majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině R. Š. a jeho manželkou A. Š. Stěžovatel napadl toto rozhodnutí rozkladem. Rozhodnutím ministra financí ze dne 23. 3. 2005, č. j. 44/28 532/2005, nebylo rozkladu vyhověno. Jak Ústavní soud zjistil dotazem u Městského soudu v Praze, Ministerstva financí a Městského soudu v Brně, stěžovatel podal proti rozhodnutí o rozkladu správní žalobu, kterou Městský soud v Praze usnesením ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. 11 Ca 160/2005, podle ustanovení §46 odst. 2 s.ř.s. odmítl s tím, že se jedná o právní věc, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Usnesení obsahuje poučení, že žalobce se může svého práva domáhat podáním žaloby ve lhůtě 1 měsíce od právní moci usnesení (§46 odst. 2 soudního řádu správního) u příslušného okresního soudu, a to tak, aby v této lhůtě žaloba došla k soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení (§82 odst. 3 o.s.ř.), a že žalobce může podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu do 2 týdnů po doručení tohoto usnesení a podání stížnosti nemá vliv na běh lhůty k podání žaloby dle bodu I. poučení, kterou lze podat pouze ve lhůtě tam uvedené. Usnesení nabylo právní moci dne 15. 12. 2005.
Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1, sp. zn. 22 C 135/2007, který si Ústavní soud vyžádal, bylo dále zjištěno, že stěžovatel podal dne 24. 1. 2006 proti rozhodnutí ministra financí žalobu k Městskému soudu v Brně a současně požádal o prominutí zmeškání lhůty. Městský soud v Brně usnesením ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. 20 C 26/2006, vyslovil svou místní nepříslušnost a věc postoupil Obvodnímu soudu pro Prahu 1. Tento soud usnesením ze dne 27. 7. 2007 č. j. 22 C 135/2007-75 žalobu proti rozhodnutí ministra financí odmítl jako opožděně podanou. O odvolání stěžovatele rozhodl Městský soud v Praze usnesením ze dne 17. 10. 2007 č. j. 14 Co 376/2007-83, tak, že usnesení soudu prvního stupně potvrdil.
Dne 20. 6. 2005 obdržel Ústavní soud přípis předsedy občanského sdružení Podkarpatská Rus - náhrada majetkové újmy, Ing. J. H., jímž žádal o připojení své osoby a 197 osob, které zastupuje, k ústavní stížnosti. Ústavní soud nemůže tuto jeho žádost akceptovat, stejně jako nemůže přihlížet k jím připojeným materiálům i k jeho dalšímu podání ze dne 30. 11. 2005. Ve smyslu ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat toliko osoba, která byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (naše právní úprava řízení o ústavní stížnosti nezná tzv. actio popularis). V projednávaném případě je touto osobou stěžovatel, o jehož žádosti bylo v napadeném řízení rozhodováno, a nikoli Ing. J. H. ani další osoby, jež údajně zastupuje, a kteří v tomto konkrétním řízení nemohli být na svých právech či svobodách dotčeni.
Dříve, než se Ústavní soud může zabývat věcným přezkoumáním podané ústavní stížnosti, je povinen posoudit, zda jsou splněny všechny formální náležitosti požadované zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud se proto primárně zabýval posouzením otázky, zda je ústavní stížnost přípustná.
Jedním z důvodů nepřípustnosti ústavní stížnosti dle ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je skutečnost, že stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení (§72 odst. 3 věta za středníkem zákona o Ústavním soudu).
Podmínka vyčerpání všech procesních prostředků je výrazem povahy ústavní stížnosti coby subsidiárního prostředku k ochraně základních práv a svobod. Ve své rozhodovací praxi zaujal Ústavní soud stanovisko, že ochrana ústavnosti není pouze úkolem Ústavního soudu, ale všech orgánů veřejné moci (srov. čl. 4 Ústavy). Ústavní soud, který není součástí těchto orgánů, je povinen své zásahy do jejich činnosti minimalizovat.
Z výše uvedeného jsou možné dvě výjimky vyplývající z ustanovení §75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka vyčerpání všech procesních prostředků, jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo, nebo v řízení o opravném prostředku dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovateli vzniká nebo může vzniknout vážná a neodvratitelná újma.
Stěžovatel se v ústavní stížnosti dovolává první z uvedených výjimek, když tvrdí, že sice nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práv poskytuje, ale přístup státu a jeho orgánů k dané problematice označuje za neefektivní, a nadto má za to, že zájem na dokončení realizace odškodnění má celá řada dalších osob, u nichž dle stěžovatele přetrvává zásah do základních práv a svobod.
Ústavní soud nemůže sdílet stěžovatelovo přesvědčení o neefektivitě případných dalších prostředků k ochraně jeho práv. Připomíná, že vyčerpání zákonných procesních prostředků posuzuje především z hlediska procesního, nikoli obsahového. Stejně tak zásadně neklade důraz na to, aby tyto procesní prostředky byly efektivní v tom smyslu, že také skutečně mohly vést k nápravě vytýkaného neústavního nebo nezákonného stavu. Proto zpravidla žádá podání například žaloby i tam, kde je soudní judikatura jednotná, opírá se o zákon (byť neústavní), a lze očekávat, že podání žaloby bude pouze formálním prodloužením řízení (srov. Filip, Hollander, Šimíček: Zákon o Ústavním soudu, 1. vydání 2001, str. 336).
V projednávaném případě, byť se o tom stěžovatel v průběhu řízení před Ústavním soudem nezmínil, ač mu to ukládá ustanovení §72 odst. 6 věta druhá zákona o Ústavním soudu, stěžovatel, byť poukazuje na neefektivitu přístupu státních orgánů, ve skutečnosti podal další procesní prostředky, které mu zákon poskytuje na ochranu jeho práv. Prošel tak, i když neúspěšně, dalšími stádii řízení. Nesplnil tím jednu ze základních podmínek aplikace ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu (srov. Filip, Hollander, Šimíček, Zákon o Ústavním soudu, komentář, 2. vydání 2007, str. 574, bod 57). Proti rozhodnutí ministra financí podal u Městského soudu v Praze správní žalobu a v duchu poučení obsaženého v rozhodnutí o této žalobě pak podal návrh k soudu, rozhodujícímu v občanském soudním řízení. Ten ale musel být odmítnut pro opožděnost, a z tohoto důvodu nemohlo být úspěšné ani stěžovatelovo odvolání podané proti rozhodnutí soudu I. stupně. Z uvedeného postupu stěžovatele je patrné, že přes své tvrzení o nevyčerpání procesních prostředků z důvodu jejich neefektivnosti ve skutečnosti těchto zákonných prostředků využil; považoval je tedy za efektivní. Soudy příslušné k občanskému soudnímu řízení ovšem jeho zaviněním nedostaly příležitost, aby danou problematiku přezkoumaly, vyjádřily se k ní a případně sjednaly nápravu vytýkaného neústavního stavu, když primárně musely řešit otázku včasnosti podání žaloby.
Jak již uvedl Ústavní soud v úvodních tezích, ochrana ústavnosti nepřísluší jen Ústavnímu soudu, ale též obecným soudům, což lze dovodit z článku 4 Ústavy. Vzhledem k výše uvedeným konkrétním okolnostem případu by přijetí ústavní stížnosti k meritornímu projednání právě cestou aplikace ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, vedlo k eliminaci role soudů, k zásahu do ústavně zakotvené pravomoci soudů (čl. 90 Ústavy) a k nepřípustnému zvýhodnění stěžovatele oproti jiným stěžovatelům.
V kontextu s tím, co bylo konstatováno v předchozích odstavcích, pak pro přijetí ústavní stížnosti k meritornímu projednání nemůže postačit stěžovatelův argument, že stížnost svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy.
Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud postupoval podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost odmítl jako nepřípustnou.
Návrh na zrušení právních předpisů (ve znění petitů uvedených pod body VI. a VII. ústavní stížnosti) podaný v souvislosti s ústavní stížností je návrhem akcesorickým a sdílí osud ústavní stížnosti. Z dikce ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, dle něhož může být za stanovených podmínek spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení, je totiž zřejmé, že primárním prostředkem ochrany ústavních práv stěžovatele je ústavní stížnost. Návrhem na zrušení právního předpisu je možno meritorně se zabývat pouze tehdy, pokud ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti. Je-li tedy ústavní stížnost sama nepřípustná, je nepřípustný i návrh na zrušení právního předpisu. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítl i tento připojený akcesorický návrh.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. srpna 2008
Jiří Nykodým,
předseda senátu