ECLI:CZ:US:2008:2.US.513.06.1
sp. zn. II. ÚS 513/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o ústavní stížnosti L. Š. a B. Š., obou zastoupených JUDr. Josefem Mrázkem, advokátem v Praze, proti sdělení Obecního úřadu Zdiby o zamítnutí udělení výjimky ze stavební uzávěry ze dne 28. 6. 2006, spojené s návrhem na zrušení nařízení obce Zdiby o stavební uzávěře ze dne 22. dubna 2003, a návrhem na zrušení ustanovení §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Obecního úřadu Zdiby, jako účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelé se dne 25. 7. 2006 obrátili na Ústavní soud s návrhem na zrušení sdělení obecního úřadu Zdiby ze dne 28. 6. 2006, že byla zamítnuta jejich žádost o udělení výjimky ze stavební uzávěry. Zároveň navrhli zrušit nařízení, jímž obec Zdiby stavební uzávěru nařídila, a dále ustanovení §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), na základě kterého obec nařízení vydala. Stěžovatelé se cítí předmětným nařízením a sdělením dotčeni na svých základních právech garantovaných Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"); konkrétně označili práva obsažená v čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 36 odst. 2 Listiny.
V textu podání uvedli, že v srpnu roku 2002 uzavřeli kupní smlouvu, na základě které nabyli pozemek parc. č. 413/54 v katastrálním území Zdiby. Otec stěžovatelů, který jim pozemek prodal, požádal ještě před uskutečněním prodeje Obecní úřad Zdiby o vyjádření k záměru vystavět zde rodinný dům. Dne 23. 7. 2002 se mu dostalo odpovědi od Komise výstavby při obecním úřadu, že proti takovému investičnímu záměru nemá námitek, pokud si vlastník bude řešit veškeré otázky související s výstavbou, tedy inženýrské sítě, přístupovou komunikaci a likvidaci odpadních vod. Po převodu vlastnického práva stěžovatelé shromažďovali podklady potřebné pro řízení o vydání stavebního povolení a obrátili se také na obec se žádostí o kladné vyjádření ke stavbě. Dopisem ze dne 7. 4. 2003 se jim dostalo negativní odpovědi s vysvětlením, proč komise výstavby s výstavbou na základě předložené dokumentace nesouhlasí. Stěžovatelé se sice proti tomuto sdělení odvolali, ovšem v mezidobí nabylo účinnosti nařízení obce o stavební uzávěře. Dne 28. 7. 2004 tedy požádali stěžovatelé o udělení výjimky ze stavební uzávěry. Zastupitelstvo obce žádost projednalo, ale výjimku neudělilo. Stěžovatelé se bránili správní žalobou, tu však krajský soud odmítl s tím, že napadený úkon není rozhodnutím. O prošetření případu žádali také Krajský úřad Středočeského kraje, leč taktéž bezvýsledně; krajský úřad sice konstatoval nedokonalost právní úpravy, ovšem nelze podle něj konstatovat, že by předmětné nařízení bylo v rozporu se zákonem.
Dne 11. 5. 2006 stěžovatelé požádali o udělení výjimky ze stavební uzávěry znovu, neboť zjistili, že vlastníkům sousedního pozemku taková výjimka udělena byla. Dne 12. 7. 2006 obdrželi sdělení Obecního úřadu Klecany o zamítnutí žádosti. Tímto postupem se cítí coby vlastníci zkráceni v právu nakládat svým majetkem. Dále bylo podle nich porušeno právo na soudní ochranu, neboť nemají žádnou možnost se proti nařízení obce, resp. proti nevyhovění žádosti o udělení výjimky ze stavební uzávěry, bránit u nezávislého a nestranného soudu.
Ústavní soud se zabýval nejprve formální stránkou návrhu, tedy zda vykazuje veškeré náležitosti vyžadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Nejprve bylo v tomto směru nutné, aby stěžovatelé odstranili vadu podání spočívající v neurčité formulaci stížnostního návrhu; k výzvě soudce zpravodaje tak stěžovatelé ve stanovené lhůtě učinili a upřesnili podání tak, že navrhují zrušit nařízení obce Zdiby o stavební uzávěře ze dne 22. 4. 2003, zrušit sdělení obce Zdiby o zamítnutí výjimky ze stavební uzávěry ze dne 28. 6. 2006, a zrušit ustanovení §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu.
Nařízení obce o stavební uzávěře je opatřením obce obecné povahy, které v tomto případě mohla obec podle ustanovení §11 odst. 1 zákona o obcích v přenesené působnosti vydat na základě zmocnění stanoveného v ustanovení §33 odst. 3 tehdy platného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, za té podmínky, že bylo vydáno v mezích zákonného zmocnění. Podle ustanovení §64 odst. 2 písm. d) zákona o Ústavním soudu může návrh na zrušení jiného právního předpisu podat ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v §74 tohoto zákona. Podle ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručená ústavním pořádkem.
S ohledem na obsah citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu je podstatné, zda "sdělení obce Zdiby o zamítnutí výjimky ze stavební uzávěry ze dne 28. 6. 2006" je rozhodnutím ve smyslu správního řádu.
Na tomto místě je třeba zmínit, že stěžovatelé se v minulosti již jednou na Ústavní soud obrátili s ústavní stížností vedenou pod sp. zn. III. ÚS 157/06, která směřovala proti usnesení Krajského soudu v Praze č. j. 45 Ca 77/2004-39 ze dne 24. listopadu 2005, proti nařízení obce Zdiby o stavební uzávěře ze dne 22. dubna 2003 a proti sdělení Obecního úřadu Zdiby o zamítnutí udělení výjimky ze stavební uzávěry ze dne 8. prosince 2004. Výše uvedeným usnesením Krajského soudu byla odmítnuta jejich žaloba, kterou se domáhali zrušení rozhodnutí (sdělení) Obecního úřadu Zdiby ze dne 7. 10. 2004, č. j. 137704, o zamítnutí žádosti o udělení výjimky z Nařízení obce o stavební uzávěře pro výstavbu rodinného domu na pozemku p. č. 413/54, k. ú. Zdiby. Přestože byli Krajským soudem poučeni, že proti tomuto rozhodnutí mohou podat kasační stížnost, tuto nepodali a rovnou se obrátili na Ústavní soud. Ústavní soud proto jejich ústavní stížnost usnesením ze dne 24. 2. 2006, sp. zn. III. ÚS 157/06, odmítl jako nepřípustnou pro nevyčerpání procesních prostředků ochrany jejich práv.
Ústavní soud tedy v uvedeném rozhodnutí nezaujal stanovisko, zda "sdělení" je či není rozhodnutím ve smyslu správního řádu. Neučinil tak proto, že mu řešení této otázky nepřísluší. Po přijetí zákona o soudním řízení správním k tomu zaujal závazné stanovisko v nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05, že je věcí správních soudů judikaturou vymezit odlišení zákonných pojmů rozhodnutí (úkonu správního orgánu) ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního a nezákonného zásahu správního orgánu dle §82 a násl. soudního řádu správního, a tím i vymezit podmínky odlišující institut žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a žaloby o ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (shodně rozhodnutí ze dne 29. 1. 2004, sp. zn. III. ÚS 533/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 32, usnesení č. 3).
Pokud v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. III. ÚS 157/06 šlo o napadené sdělení Obecního úřadu Zdiby ze dne 8. prosince 2004, Ústavní soud uzavřel, že ústavní stížnost proti němu byla podána po uplynutí zákonem stanovené lhůty, a proto se otázkou, jde-li o rozhodnutí nebo jiný zásah orgánu veřejné moci, nemusel zabývat. Dále uvedl, že nemusel zkoumat, jaké procesní prostředky na ochranu práv se případně stěžovatelům nabízely, protože z textu ústavní stížnosti bylo zřejmé, že proti tomuto sdělení stěžovatelé brojí až ústavní stížností.
Nyní podanou ústavní stížnost, pokud směřuje proti sdělení obce Zdiby o zamítnutí výjimky ze stavební uzávěry ze dne 28. 6. 2006, sice stěžovatelé podali ve lhůtě po doručení, avšak zcela pominuli, že otázka, zda jde o rozhodnutí, nebo jiný zásah není postavena na jisto, přičemž rozhodnout tuto otázku Ústavnímu soudu nepřísluší, a to s ohledem na jeho výše uvedené závazné stanovisko vyjádřené v nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05. Je věcí správních soudů, aby tuto otázku rozhodly a zaujaly k ní stanovisko při respektování ústavně zaručených práv účastníků řízení, zejména práva na soudní ochranu zakotvenou v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud již mnohokráte zdůraznil, že není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy. Postavení Ústavního soudu uvnitř soudní moci vymezuje článek 83 Ústavy České republiky tak, že jde o orgán ochrany ústavnosti. Z toho pak plyne, že pokud se stěžovatelé nejdříve neobrátili na správní soudy, aby poskytly ochranu jejich právům, ale podali návrh přímo Ústavnímu soudu, nevyčerpali všechny prostředky na ochranu svých práv, které jim právní řád poskytuje. Proto je jejich návrh směřující proti sdělení obce Zdiby o zamítnutí výjimky ze stavební uzávěry ze dne 28. 6. 2006 podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s ustanovením §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustný.
Ústavní soud zvažoval i možnost použití výjimky ze zásady vyjádřené v ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, která je obsažena v ustanovení §75 odst. 2 písm. a) téhož zákona, podle které Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna výše popsaná podmínka, jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo, nebo v řízení o podaném opravném prostředku podle odstavce 1 dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovateli vzniká nebo může vzniknout vážná a neodvratitelná újma. Ústavní soud žádný přesah vlastního zájmu nezjistil, neboť podstata problému, který je předmětem ústavní stížnosti se omezuje čistě na zájem stěžovatelů. Samotný fakt, že veřejnoprávním opatřením obecné povahy dochází k zásahu do individuálních práv jednotlivců, nenaplňuje disposici právní normy spočívající v podstatném přesahu vlastního zájmu, to je totiž znakem většiny veřejnoprávních opatření obecné povahy.
Podle §74 zákona o Ústavním soudu lze spolu s ústavní stížností podat návrh na zrušení jiného právního předpisu, tzn. i nařízení obce, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Návrh na zrušení právního předpisu je v tomto smyslu akcesorickým a sdílí osud ústavní stížnosti; navrhovat zrušení jiného právního předpisu přímo (bez vazby na ústavní stížnost) mohou totiž jen subjekty uvedené v §64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, přičemž fyzické osoby v tomto výčtu uvedeny nejsou. Protože ústavní stížnost proti zásahu orgánu veřejné moci, který se opíral o napadené nařízení obce, byla odmítnuta, musel senát bez dalšího odmítnout dle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu i návrh na zrušení tohoto nařízení obce, neboť základní předpoklad pro jeho projednání odpadl.
Pokud jde o stavební zákon č. 50/1976 Sb., ten byl zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Jestliže podle ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Řízení o návrhu na zrušení ustanovení §33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, pokud by k němu došlo, by tedy stejně muselo být zastaveno.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. října 2008
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu