ECLI:CZ:US:2008:2.US.82.07.1
sp. zn. II. ÚS 82/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka - ze dne 17. ledna 2008 sp. zn. II. ÚS 82/07 ve věci ústavní stížnosti M. P. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 30/2005-35 ze dne 27. 9. 2006, vydanému ve věci rozhodnutí správních orgánů, kterými byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Krajského úřadu Olomouckého kraje jako vedlejšího účastníka řízení.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006 č. j. 5 As 30/2005-35 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností stěžovatel brojí proti shora uvedenému rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o jeho kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 1. 2005 č. j. 58 Ca 37/2003-11. Tvrdí, že postupem Krajského soudu v Ostravě a Nejvyššího správního soudu došlo k zásahu do jeho ústavně zaručeného práva na řádný proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny tím, že státní moc nebyla uplatněna v mezích a způsobem, který stanoví zákon.
Stěžovatel v ústavní stížnosti nejprve podrobně rekapituluje průběh celého řízení, který je v další části odůvodnění tohoto rozhodnutí podrobně popsán. Pozastavuje se nad obsahem vyjádření krajského úřadu, které bylo zasláno Krajskému soudu v Ostravě a ve kterém bylo mimo jiné k námitce stěžovatele týkající se neprokázání jeho zavinění na spáchání posuzovaného přestupku uvedeno, že se správní orgány existencí zavinění nezabývaly, neboť pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle ustanovení §105 odst. 2 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), otázka zavinění není rozhodná. Pokud jde o ústavněprávní argumentaci, stěžovatel uvedl, že se správní soudy náležitě nezabývaly jeho námitkami stran zavinění. Podle jeho názoru pominuly, že přestupek je zaviněné jednání a že vina musí být prokázána, a zcela přehlédly, že v této věci byl spáchán jiný správní delikt obchodní společností Národní dům Olomouc, s. r. o., případně přestupek statutárními orgány této společnosti. V těchto vytýkaných vadách spatřuje porušení práva na spravedlivé řízení podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Dovolává se dále též porušení čl. 2 odst. 2 Listiny. Tvrdí, že v daném případě byla uplatněna státní moc mimo meze stanovené zákonem.
II.
Ústavní soud si pro posouzení ústavní stížnosti vyžádal spis Krajského úřadu Olomouckého kraje sp. zn. 1599/2/2002/K a dále vycházel z příloh založených stěžovatelem. Z těchto podkladů zjistil následující skutečnosti o průběhu řízení ve věci, která je předmětem přezkumu z hlediska ústavnosti.
Stěžovatel je spolu s dalšími osmi podílovými spoluvlastníky spoluvlastníkem jedné ideální osminy nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí pro katastrální území Olomouc-město na LV č. 205, což je soubor pozemků a staveb na nich stojících, které jsou souhrnně označovány jako Národní dům v Olomouci. Tyto nemovitosti byly pronajaty na základě nájemní smlouvy ze dne 31. 1. 2000 všemi podílovými spoluvlastníky společnosti Národní dům Olomouc, s. r. o. Účel nájmu byl ve smlouvě vymezen tak, že nájemce byl oprávněn užívat předmět nájmu v souladu s jeho povahou a určením k podnikatelské činnosti, a to jako administrativní prostory, ubytovací a restaurační prostory, prostory pro pořádání společenských akcí a dále jako prostory určené k nákupu a prodeji zboží a služeb. Ve smlouvě bylo dále dohodnuto, že změnit dohodnutý účel užívání předmětu nájmu může nájemce jen po předchozím písemném souhlasu pronajímatelů.
V roce 2002 obdržel stěžovatel výzvu Magistrátu města Olomouc, stavebního odboru, (dále jen "magistrát") datovanou dnem 23. 1. 2002, aby stavba "Kavárna Národní dům" v k. ú. Olomouc-město byla ihned užívána jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Výzva obsahovala upozornění, že podle §106 odst. 3 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění následných novel, (dále jen "stavební zákon"), který v rozhodné době platil, mu může být za to, že umožní jiné osobě užívat stavbu bez kolaudačního rozhodnutí, uložena pokuta od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč. Stěžovatel uváděl, že teprve z této výzvy se dozvěděl, že předmět nájmu je užíván k jinému účelu, než odpovídalo jeho stavebnímu určení. Stavební úřad zahájil proti všem podílovým spoluvlastníkům přestupkové řízení, o čemž byl stěžovatel vyrozuměn sdělením magistrátu ze dne 13. 2. 2002. Ve společném řízení vedeném proti všem podílovým spoluvlastníkům bylo vydáno dne 22. 7. 2002 rozhodnutí, kterým bylo uloženo každému spoluvlastníkovi zaplatit za přestupek podle ustanovení §105 odst. 2 písm. c) stavebního zákona pokutu ve výši 15 000 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, ve kterém především namítal, že mu nebylo prokázáno zavinění, a to ani ve formě nedbalosti. Uvedl, že nevěděl o tom, že předmětný objekt je užíván v rozporu s jeho stavebním určením, a že jakmile se o tom dozvěděl, začal činit kroky k nápravě. Dále uvedl, že v odůvodnění rozhodnutí je zmiňována žádost o změnu užívání prostor, která byla stavebnímu úřadu doručena dne 25. 1. 2002, aniž se v odůvodnění uvádí, kdo ji podal, a uvedl, že nikoho k podání takové žádosti nezmocnil, a vyslovil domněnku, že tak učinila společnost Národní dům Olomouc, s. r. o., o své vůli. Uvedl také, že to byla tato společnost, která dala předmětné prostory do podnájmu podnikateli Z. Ch., a tudíž by měla odpovídat tato společnost, popřípadě její statutární zástupci.
O tomto odvolání rozhodl Okresní úřad Olomouc, referát regionálního rozvoje, tak, že odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Své rozhodnutí odůvodnil tak, že vzal za prokázáno, že předmětné prostory byly užívány v období od 9. 1. 2002 do 30. 3. 2002 v rozporu s jejich stavebním určením, neboť tento fakt nebyl nikým a ani odvolatelem zpochybněn. Uvedl, že neobstojí námitka stěžovatele, že o tomto závadném stavu nevěděl, neboť jako vlastník má povinnost zajistit, aby jeho dispozice s vlastním majetkem nepřekročila zákonný rámec. Ujednání v nájemní smlouvě, že nájemce může změnit dohodnutý účel nájmu jen po předchozím souhlasu pronajímatelů, není exkulpací za spáchaný přestupek. Poukázal na to, že ve smlouvě je účel nájmu vymezen mimo jiné i tak, že nájemce je oprávněn předmět nájmu užívat i jako "prostory určené k nákupu a prodeji zboží a služeb". Pokud jde o námitky týkající se žádosti o změnu užívání prostor z 25. 1. 2002, uvedl, že je nepovažuje za relevantní, protože nemají žádný vliv na skutkovou podstatu posuzovaného přestupku.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě, v níž jako žalovaného označil Krajský úřad Olomouckého kraje jako právního nástupce bývalého Okresního úřadu Olomouc. Hlavní důraz kladl na to, že mu nebylo prokázáno zavinění. V podstatných rysech zopakoval argumentaci uplatněnou v odvolacím řízení před správními orgány. Upozornil na obsah čl. V. nájemní smlouvy, ve které se pronajímatel zavázal užívat předmět nájmu k dohodnutému účelu, a i z tohoto ujednání lze dovozovat povinnost nájemce nést odpovědnost za správní delikt. Krajský soud žalobu odmítl. Ztotožnil se závěry správních orgánů o naplnění skutkové podstaty výše uvedeného přestupku včetně posouzení otázky zavinění.
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě napadl stěžovatel kasační stížností, o které rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem napadeným touto ústavní stížností. V ní uvedl, že soud nesprávně posoudil věc po právní stránce, a to v otázce jeho zavinění, neboť mu nebylo prokázáno úmyslné ani nedbalostní zavinění. Dále namítl, že se nevypořádal s otázkou neexistence kolaudačního rozhodnutí, ačkoliv tato skutečnost byla konstatována v odůvodnění rozhodnutí odvolacího správního orgánu, a v této souvislosti namítá, že se nemohl předmětného přestupku dopustit také proto, že mu nemohl být znám obsah neexistující úřední listiny, a proto mu nelze klást za vinu, že umožnil užívání předmětných prostor jiným subjektem v rozporu s jejich stavebním určením, které je odvozováno z obsahu této neexistující listiny.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Pokud jde o posledně uvedenou námitku, zdůraznil, že ta nebyla uplatněna v žalobě podané ke krajskému soudu ani v odvolání před správním orgánem, ale až ve vyjádření ze dne 14. 1. 2005, tedy v den, kdy krajský soud o žalobě rozhodoval. Postup stěžovatele proto hodnotí jako účelový a jako důvod pro tuto úvahu rozvádí skutkové okolnosti případu, z nichž dovozuje, že stěžovateli muselo být známo, že předmětné prostory byly kolaudovány jako kavárna. I když se v písemných podkladech nedochovalo kolaudační rozhodnutí, z obsahu spisu stavebního úřadu tato skutečnost vyplývá, a kromě toho jde podle názoru Nejvyššího správního soudu o skutečnost, která je v Olomouci obecně známá. Jako důvodnou neshledal ani námitku týkající se neprokázání zavinění. Kasační soud se v této otázce ztotožnil zcela s argumentací uvedenou v odůvodnění odvolacího správního orgánu, že je nezadatelným právem vlastníka se svou věcí disponovat, ale zároveň má vlastník povinnost zajistit, aby tato dispozice nepřekročila zákonný rámec. V tomto směru podle jeho názoru stěžovatel svoji povinnost nesplnil.
K výzvě Ústavního soudu podal Nejvyšší správní soud jako účastník řízení vyjádření. Po stručné rekapitulaci obsahu ústavní stížnosti se vypořádal s námitkami stěžovatele. Pokud jde o tvrzené porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, zopakoval argumentaci uvedenou v odůvodnění svého rozhodnutí. Uvedl, že vycházel z rozhodnutí obou správních orgánů, v nichž byl skutek přesně popsán a právně posouzen. Pokud jde o zavinění, zdůraznil, že sám stěžovatel v kasační stížnosti připustil, že správní orgán prvního stupně vycházel z jeho nedbalostního zavinění, a zopakoval argumentaci z odůvodnění svého rozhodnutí, na níž založil závěr o zavinění v této formě. Zdůraznil, že postačuje i nevědomé nedbalostní zavinění a podle jeho názoru právě o tuto formu viny se v případě stěžovatele jednalo. Podle jeho názoru poskytl právu stěžovatele ochranu stanovenou zákonem, a proto považuje ústavní stížnost za nedůvodnou.
III.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem České republiky. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel dovolával především ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející. Vycházel přitom ze zásady, kterou se řídí při projednávání ústavních stížností, že je vázán petitem, nikoli však důvody podání, a dospěl k závěru, že podaná ústavní stížnost je opodstatněná.
Stěžovatel namítal porušení práva na spravedlivý proces, respektive práva na soudní a jinou právní ochranu podle hlavy páté Listiny, konkrétně pak namítal, že se správní orgány, potažmo soudy, nezabývaly otázkou jeho zavinění, a nevzaly tak v potaz jeho obranu, že nevěděl o tom, že nemovitost, jejímž je spoluvlastníkem, je užívána v rozporu s jejím stavebním určením.
Ústavní soud se proto na prvním místě musel zabývat tím, jaký charakter má řízení o přestupcích.
Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny obsahově zjevně souvisí se zárukami práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), ve znění pozdějších protokolů, (dále jen "Úmluva"), které se mimo jiné uplatní při rozhodování o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění. Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku vykládá pojem trestní obvinění autonomně a vychází z jeho materiálního chápání. Autonomní obsah pojmu trestní obvinění vyložil např. v případu Engel proti Nizozemí (1976). Podle jeho rozhodnutí není formální klasifikace deliktu podle vnitrostátního práva jediným rozhodujícím kritériem, nýbrž je spíše východiskem pro úvahu soudu. Dalším faktorem je povaha samotného deliktního jednání (podle normy a jejího předmětu: zda má charakter všeobecný nebo se vztahuje jen na zvláštní, omezenou skupinu osob, zda má účel spíše preventivní či represivní, apod.). V úvahu je třeba vzít též povahu a tvrdost sankce.
V případu Öztürk proti Německu (1984) Evropský soud pro lidská práva klasifikoval delikt, jehož se stěžovatel dopustil porušením dopravních předpisů (zavinil dopravní nehodu, při níž způsobil majetkovou škodu, za což mu byla uložena pokuta ve výši 60 německých marek), jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, přestože podle německého práva nešlo o trestný čin, ale o správní delikt (přestupek). Soud v této souvislosti připomněl, že německé dopravní předpisy a zákon o přestupcích mají všeobecný charakter a účel sankce (pokuty) je jednak odstrašující, jednak trestní. Jako trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy Evropský soud pro lidská práva posoudil též dopravní přestupek spočívající v nepřipoutání se bezpečnostními pásy [Schmautzer proti Rakousku (1995)], dopravní přestupek spočívající v odmítnutí výzvy policie podstoupit dechovou zkoušku [Umlauft proti Rakousku (1995)], dopravní přestupek spočívající v jízdě pod vlivem alkoholu a způsobení dopravní nehody s následkem smrti [Gradinger proti Rakousku (1995)] nebo dopravní přestupek spočívající v překročení maximální povolené rychlosti na dálnici [Palaoro proti Rakousku (1995)].
V případech Lauko proti Slovensku (1998) a Kadubec proti Slovensku (1998) Evropský soud posuzoval charakter přestupku proti veřejnému pořádku podle §47 a přestupku proti občanskému soužití podle §49 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tj. stejného zákona, který byl uplatněn i v právě projednávaném případě. I v těchto případech Evropský soud pro lidská práva posoudil obvinění z přestupku jako trestní obvinění (pan Lauko se dopustil přestupku proti občanskému soužití, spočívajícího v úmyslném narušení občanského soužití, za což mu byla uložena pokuta 300 Sk, a pan Kadubec spáchal přestupek proti veřejnému pořádku tím, že neuposlechl výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci a vzbudil veřejné pohoršení, za což byl potrestán pokutou 1 000 Sk). Soud připustil, že zákon o přestupcích formálně není podle vnitrostátního práva považován za součást trestního práva. Nicméně vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích je všeobecnou normou, jež dopadá na všechny osoby, a nikoli jen na nějakou zvláštní, omezenou skupinu subjektů, a že pokuta má charakter trestu s cílem odradit pachatele od páchání přestupků, konstatoval soud, že obvinění z přestupku je svou povahou obviněním trestním. Na tomto závěru podle soudu nemohla nic změnit ani relativní mírnost uložené sankce.
Z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze tedy řízení o přestupku, jehož spáchání bylo stěžovateli kladeno za vinu, považovat za řízení, v němž se rozhodovalo o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Tomuto závěru svědčí v prvé řadě všeobecná povaha přestupků a řízení o nich; zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, je obecným právním předpisem pro postih protispolečenských činů v nejrůznějších odvětvích práva. V úvahu je třeba vzít i subsidiární poměr trestných činů k přestupkům (přestupek a trestný čin se odlišují především intenzitou újmy způsobené chráněnému společenskému zájmu). Konečně i pojem správní trestání, jímž je v nauce označován podobor správního práva, do něhož spadá i přestupkové právo, ospravedlňuje závěr, že obvinění z přestupku je svou povahou obviněním trestním.
Je-li řízení o přestupku stěžovatele řízením o oprávněnosti trestního obvinění proti němu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, požívá stěžovatel i další minimální práva, mezi jinými podle odstavce 2 uvedeného ustanovení i právo, aby byl považován za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem. To znamená, že musí být v řízení v souladu s pravidly procesu provedeny důkazy prokazující vinu podezřelého a ty musí být vyhodnoceny tak, aby bylo zřejmé, jak rozhodující orgán dospěl k závěru o vině.
V posuzovaném případu se kasační soud k této otázce vyjádřil tak, že se ztotožnil se závěrem odvolacího správního orgánu, podle kterého stěžovatel zavinil přestupek svojí zřejmě nevědomou nedbalostí tím, že jako vlastník, který je oprávněn disponovat se svou věcí, nesplnil svoji povinnost, aby tato dispozice nepřekročila zákonný rámec. Důkazem tedy byl obsah smlouvy a nikým nepopírané zjištění, že po dvou letech řádného fungování smlouvy (smlouva byla uzavřena 31. 1. 2000 a ke spornému užívání došlo v období od 9. 1. 2002 do 30. 3. 2002) byla část pronajatých prostor dána nájemcem do podnájmu podnikateli, který je užíval k jinému účelu, než odpovídalo jejich stavebnímu určení. Na základě výkladu obsahu nájemní smlouvy je dovozována vina stěžovatele, který při jejím uzavírání měl předvídat možnost jejího porušení ze strany nájemce. Argumentace dovětkem v čl. II. odst. 1 nájemní smlouvy ve znění "a dále jako prostory určené k nákupu a prodeji zboží a služeb" je v kontextu celého ustanovení, které zní: "Nájemce bude předmět nájmu užívat v souladu s jeho povahou a určením k podnikatelské činnosti, a to jako administrativní prostory, ubytovací a restaurační prostory, prostory pro pořádání společenských akcí (plesy, konference, atd.), a dále jako prostory určené k nákupu a prodeji služeb a zboží", a v kontextu s odstavcem 5 téhož ustanovení smlouvy, který zní: "Pokud není v této smlouvě stanoveno jinak, je vždy k provádění činnosti nájemce, která není v souladu s povahou a určením předmětu nájmu a se sjednaným účelem užívání, zapotřebí předchozího písemného souhlasu pronajímatelů", a konečně v kontextu ustanovení v čl. V. smlouvy, ze kterého vyplývá, že nájemce je povinen užívat předmět nájmu k dohodnutému účelu, je projevem libovůle v hodnocení tohoto listinného důkazu. Z těchto citovaných ustanovení smlouvy totiž nelze, bez provedení důkazů prokazujících opak, dovodit nic jiného, než že se pronajímatelé obsahem smlouvy v maximální možné míře chránili před tím, aby pronajímané nemovitosti nebyly používány k jinému než určenému účelu.
Projevem libovůle v hodnocení tohoto důkazu jsou i úvahy správních orgánů, že výše citovaným dovětkem byla pro nájemce otevřena možnost zneužití tohoto ustanovení. Je totiž zcela evidentní, že s provozováním restaurace souvisí i nákup a prodej zboží, bez čehož by tuto činnost jen těžko šlo provozovat v obvyklém rozsahu, protože by provozovatel nebyl oprávněn prodat nic, co by nebylo zkonzumováno v prostorách restaurace. Z toho ostatně vycházelo i v době uzavření předmětné nájemní smlouvy účinné nařízení vlády č. 28/1998 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně řemeslných živností; obsahem živnosti "hostinská činnost", která nejpřiléhavěji vystihuje stěžovatelem a ostatními účastníky sjednaný účel nájmu, byl i doplňkový nákup a prodej zboží. Ve sporné formulaci účelu nájmu tedy Ústavní soud spatřuje snahu ze strany stěžovatele a ostatních vlastníků nemovitostí o co nejvýstižnější vymezení činností, ke kterým nájemci nebytové prostory přenechávají. Z obsahu smlouvy nevyplývá nic, z čeho by bylo možno bez použití svévolného výkladu dovodit, že stěžovatel při uzavírání smlouvy věděl, že touto smlouvou může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, a bez přiměřených důvodů spoléhal na to, že tento zájem neporuší nebo neohrozí, nebo že nevěděl, že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ač to vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měl a mohl. K posledně uvedenému nepřímému úmyslu je pak třeba dodat, že se nikdo v řízení nezabýval okolnostmi, za nichž byla nájemní smlouva uzavírána, ačkoliv na straně pronajímatelů šlo o osm spoluvlastníků, ani osobními poměry stěžovatele, ačkoliv z adresy stěžovatele bylo zřejmé, že nebydlí v Olomouci, ale ve Zlíně. V tomto kontextu není jasné, jak mohl Nejvyšší správní soud ve vztahu k němu dovodit, že "v Olomouci je obecně známou skutečností, že předmětný objekt vždy sloužil jako kavárna". I když z hlediska celého odůvodnění tento skutkový závěr soudu nehraje podstatnou roli, na druhé straně dokresluje způsob, jak bylo v tomto případě přistupováno k otázce zjišťování viny.
Lze tedy uzavřít, že v souzeném případě došlo k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy, neboť postupem správních orgánů v přestupkovém řízení byl popřen princip presumpce neviny tím, že od počátku bylo se stěžovatelem nakládáno jako s viníkem, aniž k prokázání jeho viny byly opatřovány důkazy. Postupem Nejvyššího správního soudu došlo k zásahu do ústavně chráněných práv stěžovatele, neboť bylo v jeho možnostech na základě podané kasační stížnosti zjednat ve věci nápravu, protože postup správních orgánů a Krajského soudu v Ostravě byl nezákonný.
Na základě výše uvedených závěrů rozhodl Ústavní soud podle §82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, tak, jak je ve výroku uvedeno.