ECLI:CZ:US:2009:1.US.566.05.1
sp. zn. I. ÚS 566/05
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů - ze dne 15. července 2009 sp. zn. I. ÚS 566/05 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele I. K. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 236/2005, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 7. 3. 2005 sp. zn. 12 C 79/2004, kterým byla zamítnuta stěžovatelova žaloba, jíž se domáhal, aby žalované České republice - Ministerstvu financí byla uložena povinnost zaplatit mu peněžitou částku jakožto náhradu škody, která stěžovateli jako vlastníku nájemního domu v Brně vznikla v období od 1. 1. 2002 do 1. 2. 2005 tím, že žalovaný stát včas nepřijal zákon, který by ústavně konformním způsobem upravil otázku nájemného v bytech, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a za účasti Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 236/2005 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 7. 3. 2005 sp. zn. 12 C 79/2004 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností se stěžovatel s odvoláním na údajné porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod domáhal zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 236/2005 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 7. 3. 2005 sp. zn. 12 C 79/2004. Uvedeným rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 byla zamítnuta stěžovatelova žaloba, aby žalované České republice - Ministerstvu financí byla uložena povinnost zaplatit mu částku 2 898 970 Kč s 2% úrokem od 1. 4. 2004 do zaplacení. Městský soud v Praze jako soud odvolací poté rozsudkem ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 236/2005 uvedený rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.
Ve věci se jednalo o to, že se stěžovatel shora uvedené částky domáhal - s odkazem na zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) - z titulu náhrady škody, která mu jako vlastníku nájemního domu v Brně vznikla v období od 1. 1. 2002 do 1. 2. 2005 tím, že žalovaný stát po zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, nález č. 93) včas nepřijal zákon, který by ústavně konformním způsobem upravil otázku nájemného v bytech.
Soud prvního stupně v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že na postup Parlamentu České republiky nelze v daném případě zákon č. 82/1998 Sb. vztáhnout.
Odvolací soud nepřisvědčil soudu prvního stupně v jeho závěru, že se zákon č. 82/1998 Sb. v obecné rovině nevztahuje na činnost Parlamentu České republiky při přijímání zákonů; doplnil, že je nepochybné, že odpovědnost státu při výkonu jeho vrchnostenské funkce podle tohoto zákona dopadá především na ty případy, kdy stát prostřednictvím svých orgánů autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, typicky ve správním řízení při výkonu státní správy. Protože však §1 tohoto zákona vymezuje působnost zákona poměrně široce jako odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu státní moci, nelze podle odvolacího soudu vyloučit jeho uplatnění i na činnost zákonodárného orgánu. Odvolací soud však dále uvedl, že Poslanecké sněmovně byly po zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. výkonnými orgány žalovaného státu opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení nájemného z bytů (naposledy návrh zpracovaný Ministerstvem financí v roce 2003), žádný z nich však nebyl pro nedosažení shody potřebného počtu poslanců v zákonodárném sboru přijat. Ze samotné této okolnosti nelze nesprávný úřední postup orgánu státu podle odvolacího soudu dovozovat, neboť postup při přijímání zákonů, který je výrazem zastupitelské demokracie, porušen nebyl. Nárok žalobce nelze prý v daném případě posuzovat ani podle obecných ustanovení občanského práva (§420 a násl. občanského zákoníku), neboť na nárok založený na jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba aplikovat výlučně speciální zákon č. 82/1998 Sb. Soud prvního stupně tedy ani podle odvolacího soudu nepochybil, jestliže žalobu stěžovatele zamítl.
V dané věci dále rozhodoval i Nejvyšší soud, který usnesením ze dne 26. 9. 2007 sp. zn. 25 Cdo 3034/2005 dovolání stěžovatele pro nepřípustnost odmítl. Toto usnesení Nejvyššího soudu však ústavní stížností napadeno není.
II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především namítl, že princip zastupitelské demokracie neznamená, že Parlament jako orgán veřejné moci neslouží lidu. Podle čl. 2 Ústavy státní moc (tedy i Parlament) slouží všem občanům. Podle interpretace odvolacího soudu nečinnost Parlamentu není postižitelná, a to i přesto, že Ústavní soud již dříve rozhodl, že absence zákonné úpravy předmětných společenských vztahů je protiústavní. Obecný soud tedy svou interpretací zasáhl do základů právního státu, jehož imanentní součástí je právě vyváženost moci včetně jedinečné a ničím nenahraditelné funkce strážce ústavnosti - Ústavního soudu, který stojí mimo dělenou moc, aby své funkci mohl dostát.
Stěžovatel uvedl, že se jako občan tohoto právního státu dovolává povinnosti Parlamentu ctít principy demokratického právního státu a svou stížností vyjadřuje kategorický nesouhlas s právním výkladem soudu, kterým porušuje čl. 9 odst. 3 Ústavy, neboť svou interpretací toleruje nečinnost Parlamentu, ačkoliv je to právě tento orgán, který z titulu své pravomoci je povinen zákonem zajistit adekvátní ochranu vlastnických práv v relaci na regulaci nájemného.
Stěžovatel prezentuje věcnou nesprávnost napadených rozhodnutí v návaznosti na právní úpravu zákona č. 82/1998 Sb. tak, že zákonná koncepce odpovědnosti státu vychází z principu primátu občana nad státem, který je zakotven v čl. 2 odst. 3 Ústavy. Tento princip nachází adekvátního výrazu v čl. 36 odst. 3 Listiny, podle kterého má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Zákon č. 82/1998 Sb. v §1 odst. 1 jasně vymezuje, že stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci, nota bene nelimitované, a to právě pro respektování principu její rovnováhy. Jak již bylo uvedeno, pod pojem výkonu státní moci spadá i činnost zákonodárná (srov. čl. 2 odst. 1 Ústavy).
Stěžovatel dodal, že podle §2 zákona č. 82/1998 Sb. se odpovědnosti za škodu podle tohoto zákona nelze zprostit. Jde o tzv. absolutní odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, a ani v případě nedostatku zákonné úpravy není dán liberační důvod. Není-li možné příslušný úřad určit podle §6 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., jedná za stát Ministerstvo financí. Ministerstvo financí jedná jménem státu i v případě, kdy škoda vznikla v důsledku činnosti, resp. nečinnosti orgánu legislativy, kterým je Parlament České republiky, za nějž stát podle čl. 36 odst. 3 Listiny rovněž odpovídá. Ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb., vymezující nesprávný úřední postup, uvádí, že je jím také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Jinými slovy, dopadá také na nečinnost orgánů veřejné moci.
Stěžovatel konečně uvedl, že Ústavní soud nálezem č. 231/2000 Sb., jenž působí erga omnes, přikázal odstranění protiústavního stavu přijetím takové právní úpravy, která bude ústavně konformní. V tomto nálezu stanovil nepřímo lhůtu, jestliže vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. zrušil dnem 31. 12. 2001 a nález ve věci vydal dne 21. 6. 2000. Podle stěžovatele neexistence přijetí ústavně konformního zákona v intencích závazného nálezu Ústavního soudu je výsledkem nečinnosti orgánů veřejné moci podle právního režimu zákona č. 82/1998 Sb. Stát, za který jedná Ministerstvo financí, se nemůže zprostit odpovědnosti za to, že neexistuje s účinností od 1. 1. 2002 ústavně konformní zákonná úprava o nájmu bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, neboť nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. je pro orgány státní moci závazný.
Stěžovatel doplnil ústavní stížnost podáním ze dne 12. 12. 2007, ve kterém zejména uvedl, že odmítnutí jeho dovolání usnesením Nejvyššího soudu dokládá oprávněnost ústavní stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 236/2005. V návaznosti na dosavadní rozhodování obecných soudů v obdobných případech, jakož i v projednávané věci považuje za nezbytné upozornit, že obecné soudy České republiky nectí komunitární právo, jehož imanentní součástí jsou takové právní zásady, resp. principy, jako je pokojné užívání majetku, důvěra v právo a jeho předvídatelnost, zákaz libovůle, princip proporcionality, princip ochrany legitimního očekávání, jakož i právní jistoty.
III.
Ve svém vyjádření k ústavní stížnosti Městský soud v Praze zejména uvedl, že ač v oblasti nájmu bytu nebyl dlouhodobě odstraněn protiústavní stav spočívající v konzervaci nájemného na pro pronajímatele nepřijatelnou úroveň, stát prý není ve věci saturování újmy stěžovatele pasivně legitimován. Soud dále citoval pasáže z některých nálezů Ústavního soudu (sp. zn. IV. ÚS 111/06 a sp. zn. II. ÚS 93/05 - oba viz dále). K věci samé uvedl, že k porušení žádného základního práva stěžovatele nedošlo. Proto navrhl odmítnutí, popř. zamítnutí ústavní stížnosti.
Obvodní soud pro Prahu 1 ve svém vyjádření uvedl, že považuje ústavní stížnost za nedůvodnou, a navrhuje její zamítnutí. Proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně a v Senátu Parlamentu České republiky nepovažuje tento soud za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a stěžovatel tedy nesplňuje základní podmínku stanovenou pro vznik odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Obecné soudy tedy v intencích tohoto názoru stěžovatelovu návrhu nevyhověly.
Ve vyjádření vedlejšího účastníka řízení, Ministerstva financí, je uvedeno, že stěžovatel v případě bytových jednotek svých nájemníků zjevně neprokazoval oprávněnost svých nároků na vyšší nájemné. Postupoval shodně s ostatními hromadně podávanými žalobami nových vlastníků nájemních domů; většina těchto nových vlastníků však převzala od předchozích vlastníků právní závazky dodržení všech platně uzavřených nájemních smluv. Vedlejší účastník navrhl, aby ústavní stížnost byla zamítnuta.
IV.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 47, vyhlášen pod č. 252/2006 Sb.) konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. V odůvodnění citovaného nálezu také mimo jiné uvedl, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o (poznámka: možném) zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminacím výše zmíněným. Konkrétní rozhodovací postup Ústavní soud nenabídl (aby nenahrazoval poslání soudů obecných), avšak zdůraznil, že je nutno se vyvarovat libovůle; rozhodnutí se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe.
V nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. dubna 2006 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 80) pak Ústavní soud uvedl, že při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo. Má-li mít tato podmínka rozumný smysl, je nutno počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby k obecnému soudu.
V nálezu sp. zn. II. ÚS 93/05 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 118) ze dne 8. června 2006 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že zákonodárce reagoval až přijetím zákona č. 107/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 31. března 2006. V dané věci se jedná o případ, kdy se stěžovatel domáhal jednostranného zvýšení nájemného za dobu, kdy neexistoval žádný právní předpis, který by jednostranné zvýšení nájemného umožňoval; odmítly-li obecné soudy požadavek stěžovatele s poukazem na neexistenci právní úpravy, dopustily se tím ve vztahu k němu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
V nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. dubna 2006, jakož i v nálezu sp. zn. IV. ÚS 111/06 ze dne 16. května 2006 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nálezy č. 80 a č. 102) Ústavní soud uvedl, že výrokem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (viz výše) byla zdůrazněna odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Z toho plyne, že pokud pronajímatelův důvodný nárok nebude v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta, než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody. Uvedená teze tudíž formuluje požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody v předmětné věci vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům.
Jelikož judikatura Ústavního soudu zaznamenala ve věcech týkajících se dané problematiky vývoj směřující k některým nejednotným nebo rozdílným právním závěrům, I. senát Ústavního soudu [řešící obdobný případ vedený pod sp. zn. I. ÚS 2220/08 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 53, nález č. 137)] předložil věc plénu k zaujetí stanoviska podle §23 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud přijal dne 28. 4. 2009 stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 53, stanovisko č. 27/09, vyhlášeno jako sdělení Ústavního soudu pod č. 136/2009 Sb.). V něm vyslovil, že obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (výrok I.)
Dále Ústavní soud v tomto stanovisku konstatoval (výrok II.), že žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
Ze závěrů výše uvedeného stanoviska je tedy zřejmé, že postup obecných soudů při posuzování stěžovatelova nároku nemůže obstát. Pro úplnost je však nutno připomenout - a to z citovaného stanoviska vyplývá - že samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného však neznamená, že v každém individuálním případě došlo k porušení základního práva pronajímatele, resp. vlastníka bytu, ani to, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva musí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy však nesmějí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, ale jsou povinny při respektování shora vyslovených závěrů posoudit specifika jednotlivých uplatněných nároků v konkrétních případech a vytvořit procesní prostor, aby se strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a uplatnit případně i nové důkazy či námitky.
Z uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že napadenými rozhodnutími došlo k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Proto Ústavní soud podle §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ústavní stížnosti vyhověl, jak je dostatečně zřejmé z výroku i odůvodnění tohoto nálezu.