ECLI:CZ:US:2009:1.US.680.08.1
sp. zn. I. ÚS 680/08
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Ivany Janů a Vojena Güttlera - ze dne 2. července 2009 sp. zn. I. ÚS 680/08 ve věci ústavní stížnosti E. L. proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 15. 5. 2007 č. j. 13 C 278/2006-24 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007 č. j. 11 Co 349/2007-40, jimiž byla zamítnuta žaloba, jíž se stěžovatelka domáhala vůči státu (vedlejšímu účastníku v řízení o ústavní stížnosti) zaplacení peněžité částky z titulu náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem zákonodárných orgánů České republiky (žalovaná částka představuje rozdíl mezi regulovaným a obvyklým nájemným za období od 1. 9. 2004 do 31. 8. 2006), za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1 a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka.
Výrok
I. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 15. 5. 2007 č. j. 13 C 278/2006-24 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007 č. j. 11 Co 349/2007-40 byla porušena stěžovatelčina práva na ochranu majetku a na soudní ochranu zakotvená v čl. 11 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 15. 5. 2007 č. j. 13 C 278/2006-24 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2007 č. j. 11 Co 349/2007-40 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka brojí ústavní stížností proti shora označeným rozhodnutím obecných soudů, jimž vytýká porušení svých práv garantovaných čl. 11 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), tedy práva na soudní ochranu a práva na ochranu majetku. Stěžovatelka konstatuje, že v řízení před obecnými soudy plně vycházela z judikatury Ústavního soudu týkající se problematiky regulovaného nájemného, avšak přesto byla nepochopitelně odmítnuta. V rozporu s právním názorem vysloveným v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 (viz níže), podle něhož se nelze domáhat zaplacení rozdílu mezi regulovaným a tržním nájemným za dobu minulou, po ní obecné soudy vyžadovaly, aby uplatnila svůj nárok vůči nájemcům bytů s regulovaným nájemným. Zvýšení nájemného se přitom podle citovaného nálezu lze domáhat jenom pro futuro, tedy nikoliv se zpětnou účinností. Požadavky stěžovatelky vůči státu však směřují do doby minulé, a to do doby před přijetím zákona č. 107/2006 Sb. Dále stěžovatelka tvrdí, že Česká republika objektivně odpovídá za nepřijetí příslušného zákona, a to bez ohledu na zákonodárné procesy probíhající v Poslanecké sněmovně a Senátu a bez ohledu na skutečnost, zda státní orgány činily nebo nečinily kroky směřující k přijetí zákona. Na základě toho navrhla zrušení obou napadených rozhodnutí.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále též jen "soud prvního stupně") ve vyjádření označil ústavní stížnost za nedůvodnou, neboť "nedošlo k porušení obecné spravedlnosti základních lidských práv a svobod a ústavního pořádku ČR". Dále se soud prvního stupně ztotožnil s právním názorem vyjádřeným v rozsudku Městského soudu v Praze.
3. Městský soud v Praze (dále též jen "odvolací soud") odkázal na důvody uvedené ve svém rozsudku a navrhl, aby ústavní stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
4. Vedlejší účastník (Česká republika - Ministerstvo financí) ve vyjádření poukázal na to, že důvodem náhrady škody vůči státu měl být rozdíl ve výši mezi skutečně placeným nájemným nájemníky v devíti bytových jednotkách a místně obvyklým nájemným. Stěžovatelka neuváděla, že by využila možnosti upravit výši nájemného dohodou, a ve sporném řízení ani neprokazovala oprávněnost svých nároků na vyšší nájemné. Stejně jako ostatní noví vlastníci nájemních domů je převzala od předchozích vlastníků se závazkem dodržení všech platně uzavřených smluv, a nyní se chce této odpovědnosti zbavit pomocí typizované žaloby. V případě stěžovatelky se tak nemůže jednat o porušení práva na soudní ochranu, kterého nevyužila, ani o porušení práva na ochranu majetku, které nově získala v rozsahu omezení, jaké měl předchozí vlastník. Toto vyjádření je dle výslovného upozornění vedlejšího účastníka plně v souladu se stanoviskem vlády k přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti Jana Vomočila, Oskara Morawetze, Art 38, a. s., a Vladislava a Václava Hlaváčkových proti České republice ze dne 28. 12. 2007. Na základě toho vedlejší účastník navrhl zamítnutí ústavní stížnosti.
5. V replice stěžovatelka setrvala na svých tvrzeních obsažených v ústavní stížnosti; nad jejich rámec k vyjádření vedlejšího účastníka dodala, že představuje nepochopení podstaty uplatněného právního nároku stěžovatelky. Ta se nedomáhá zvýšení nájemného vůči jednotlivým nájemcům, ale objektivní odpovědnosti vůči České republice, neboť za nepřijetí zákonné úpravy, která by umožňovala zvýšení nájemného v oblasti tzv. regulovaného nájemného, objektivně odpovídá Česká republika.
II.
6. Z procesního spisu vyplynuly následující skutečnosti:
7. Stěžovatelka se žalobou ze dne 29. 8. 2006 domáhala vůči státu (vedlejšímu účastníku v řízení o ústavní stížnosti) zaplacení částky 1 152 277 Kč z titulu náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem zákonodárných orgánů České republiky. Žalovaná částka představuje rozdíl mezi regulovaným a obvyklým nájemným za období od 1. 9. 2004 do 31. 8. 2006. Stát nese za vzniklou škodu odpovědnost, neboť porušil povinnost přijmout právní předpis umožňující pronajímateli jednostranně zvýšit nájemné.
8. Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 15. 5. 2007 č. j. 13 C 278/2006-24 žalobu zamítl a uložil stěžovatelce povinnost k náhradě nákladů řízení. V odůvodnění konstatoval, že za dobu od 21. 3. 2003 [tedy po zrušení vyhlášky č. 173/1993 Sb. (sic - pozn. red.: správně vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů) a cenových výměrů Ministerstva financí] až do "vydání" zákona č. 107/2006 Sb. se cena nájmu řídila zákonem č. 520/1990 Sb. (sic - pozn. red.: správně č. 526/1990 Sb.), o cenách, a proto měla být přiměřená. Hladina nájemného nastavená dřívějšími předpisy však principu přiměřenosti v tomto období neodpovídala, a pokud byla výše nájemného ve zřejmém nesouladu s poskytovanou protihodnotou, bylo nastavení hladiny výše nájemného v rozporu s dobrými mravy. V takovém případě dle soudu prvního stupně vznikalo na straně nájemce bezdůvodné obohacení, jehož vydání se měl pronajímatel domáhat. Eventuální nárok pronajímatelů vůči státu by byl legitimní jenom v případě, pokud by se pronajímatel nedomohl svého práva vůči nájemci. Jestliže však stěžovatelka podala žalobu proti státu za situace, kdy se ani nepokusila domoci svého nároku na nájemnících, je žaloba podána předčasně, a proto ji soud zamítl.
9. Odvolací soud rozsudkem ze dne 28. 11. 2007 č. j. 11 Co 349/2007-40 potvrdil rozsudek soudu prvního stupně v zamítavém výroku ve věci samé a rozhodl o nákladech řízení. Odvolací soud se - po rekapitulaci judikatury Ústavního soudu - neztotožnil s právním názorem soudu prvního stupně, podle něhož se žalobce mohl po nájemcích domáhat vydání bezdůvodného obohacení, neboť žádná ze skutkových podstat bezdůvodného obohacení na tuto situaci nedopadá. Při posuzování věci je nutno vyjít ze zákona č. 82/1998 Sb. V této souvislosti odvolací soud mj. poukázal na návrhy zákona o nájemném, které Poslanecké sněmovně předkládala vláda, až po přijetí zákona č. 107/2006 Sb.; mj. dovodil, že stěžovatelka požaduje náhradu škody až do 31. 8. 2006, avšak po přijetí zákona č. 107/2006 Sb. dne 31. 3. 2006 se již náhrady škody s tvrzením nečinnosti Parlamentu domáhat nemůže. Dále poukázal na judikaturu Nejvyššího soudu a v souladu s ní dovodil, že pro vznik odpovědnosti státu chybí předpoklad v podobě nesprávného úředního postupu.
III.
10. Ústavní stížnost je důvodná.
11. Ústavní soud se problematikou, jíž se dotýká ústavní stížnost, zabýval již několikrát v minulosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; č. 252/2006 Sb.) - v němž také poukazuje na předchozí judikatorní vývoj - dospěl k závěru, že "Samotná dikce §696 odst. 1 obč. zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů; ... za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak ta byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců).". S ohledem na to, že dlouhodobá nečinnost zákonodárce (jako představitele jedné větve veřejné moci ve státě), který nepřijal úpravu jednostranného zvyšování nájemného, je v rozporu s ústavním pořádkem, dospěl Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, přitom výše nájemného by měla odpovídat místním podmínkám tak, aby nedocházelo k diskriminacím mezi pronajímateli (ale i nájemci) s byty s regulovaným nájemným a pronajímateli (nájemci) s byty s tržním nájemným.
12. Rozhodovací praxe Ústavního soudu ve věcech týkajících se problematiky nájemného, jakož i souvisejících otázek ohledně náhrady majetkové újmy zaznamenala po vydání nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 určitý vývoj, který směřoval k rozdílným právním závěrům. Z tohoto důvodu I. senát Ústavního soudu v souladu s §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předložil věc plénu k zaujetí stanoviska, kterým se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu ze dne 9. 9. 2008 sp. zn. IV. ÚS 175/08 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu ze dne 4. 12. 2008 sp. zn. III. ÚS 3158/07 (N 216/51 SbNU 683). Předmětem posouzení učinil dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: a) od jaké doby lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné; b) subsidiarita nároku na náhradu škody vůči státu, přičemž druhá z nich se přímo dotýká posuzované věci.
13. Ústavní soud přijal stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; č. 136/2009 Sb.), v němž důsledně rozlišil otázku zvyšování nájemného soudním rozhodnutím na straně jedné a právo na náhradu za omezení vlastnického práva na straně druhé, a dále vymezil vzájemný vztah obou těchto odlišných nároků.
14. K problematice zvyšování nájemného Ústavní soud dospěl k závěru, že "Obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.".
15. K právu na náhradu za omezení vlastnického práva a jeho vztahu k možnosti zvyšování nájemného Ústavní soud uzavřel, že "Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.".
16. Ve světle závěrů obsažených v citovaném stanovisku, na které se plně odkazuje, je zcela evidentní, že postup obecných soudů při posuzování stěžovatelčina nároku nemůže obstát (přitom stěžovatelčino nesprávné právní hodnocení uplatněného nároku nemůže sehrávat významnou roli - v duchu zásady iura novit curia). Stěžovatelka se domáhala po státu náhrady škody za období od 1. 9. 2004 do 31. 8. 2006. V převážné části tohoto období nedocházelo ve smyslu citovaného stanoviska ke konkurenci nároků na zvýšení nájemného (vůči nájemci) a na náhradu za omezení vlastnického práva (vůči státu), neboť možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného byla založena teprve nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (srov. bod 12 stanoviska). Nárok stěžovatelky na náhradu za omezení vlastnického práva za období do vyhlášení tohoto nálezu proto subsidiární charakter nemá.
17. Nelze ovšem přehlédnout, že stěžovatelka se domáhala náhrady újmy jak za období před vykonatelností nálezu sp. zn. Pl ÚS 20/05, tak i po něm. Přitom po jeho vykonatelnosti měla možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného a naplnit tak jeden ze základních principů soukromého práva "vigilantibus iura". Ústavní soud pro takové případy zastává názor, že nárok pronajímatele na náhradu za omezení jeho vlastnického práva vůči státu není neuplatněním nároku na zvýšení nájemného vůči nájemci zcela vyloučen, ale obecné soudy musí vzít v úvahu částku, kterou by býval mohl pronajímatel úspěšně požadovat po nájemci (v souladu se základními závěry vyjádřenými Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59), např. zohledněním situací, v nichž by ke zvýšení nájemného nemohlo dojít ze sociálních důvodů na straně nájemce, při neexistenci sociálního bydlení, jakož i s případnou aplikací §136 o. s. ř, tj. s určením její výše podle úvahy soudu), a o ni snížit výši náhrady uplatňované vůči státu.
18. Dále je nutno uvést, že neobstojí ani závěry odvolacího soudu. Nárok uplatněný stěžovatelkou nelze sice přímo posoudit podle zákona č. 82/1998 Sb., ale to neznamená, že jej lze apriorně považovat za nedůvodný. Tvrzený nárok má naopak oporu přímo v čl. 11 odst. 4 Listiny coby právo na náhradu za omezení vlastnického práva, tj. ústavně garantované právo, jemuž jsou mj. i obecné soudy povinny poskytovat ochranu (čl. 4 Ústavy). Vzhledem k tomu, že čl. 11 odst. 4 Listiny neupravuje - a ani nemůže upravovat - celou řadu praktických otázek, použije se zákon č. 82/1998 Sb. jako předpis obsahem a účelem nejbližší analogicky (viz bod 19. stanoviska).
19. Je proto povinností obecných soudů zabývat se otázkou, zda stěžovatelce v intencích citovaného stanoviska náleží právo na náhradu za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, a případně v jaké výši. V souladu s citovaným stanoviskem, jakož i s nálezem sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705) Ústavní soud připomíná, že posouzení, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatele na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jeho základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jeho případě byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit, ve smyslu §118a občanského soudního řádu, dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
20. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že úvaha odvolacího soudu, podle níž se po přijetí zákona č. 107/2006 Sb. dne 31. 3. 2006 již náhrady škody domáhat nelze, je zjevně nesprávná, a nelze ji proto vztahovat ani na právo na náhradu za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Rozhodné je pouze to, zda jsou splněny podmínky nároku podle čl. 11 odst. 4 Listiny, či nikoliv. K odstranění omezení vlastnického práva přitom zjevně nedošlo již přijetím zákona č. 107/2006 Sb. nebo dnem, kdy nabyl účinnosti, ale teprve - a to navíc postupně a částečně - dnem, kdy podle něj bylo možno poprvé jednostranně zvyšovat nájemné, tj. dnem 1. 1. 2007 (viz §3 odst. 2 citovaného zákona). Jinou otázkou je subsidiarita nároku na náhradu za omezení vlastnického práva a situace, kdy pronajímatel nevyužil možnosti žalovat o zvýšení nájemného; k tomu viz výše.
21. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, částečně vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.