ECLI:CZ:US:2009:2.US.1049.09.1
sp. zn. II. ÚS 1049/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Jihočeské divadlo, příspěvková organizace, se sídlem Dr. Stejskala 424/19, České Budějovice, právně zastoupeného JUDr. et MUDr. Danem Podstatzky-Lichtensteinem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 802/56, Palác Fénix, Praha 1, proti rozhodnutí Městského úřadu Český Krumlov ze dne 15. 9. 2008 č. j. 1/08/vst., a ve věci návrhu na zrušení ustanovení čl. 16 odst. 3 obecně závazné vyhlášky č. 7/2007 o místních poplatcích (ze dne 28. 6. 2007) města Český Krumlov, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností se stěžovatel domáhá, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví označené rozhodnutí správního orgánu, jímž byla zamítnuta jeho žádost o prominutí místního poplatku ze vstupného za rok 2008. Současně se domáhá zrušení ustanovení čl. 16 odst. 3 obecně závazné vyhlášky č. 7/2007, o místních poplatcích města Český Krumlov.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod (srov. též §72 odst. 1 písm. a/ zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů /dále jen "zákona o Ústavním soudu"/).
Podle §43 odst. 1 písm. e/ zákona o Ústavním soudu soudce zpravodaj mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne mimo jiné tehdy, jde-li o návrh nepřípustný, nestanoví-li tento zákon jinak.
Návrh, jímž je ústavní stížnost, je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustný, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje.
Ústavní stížnost je k standardním procesním institutům prostředkem subsidiárním; nastupuje coby přípustná teprve tehdy, když prostředky stanovené obecným právem byly vyčerpány. Je tomu tak proto, že především obecné soudy jsou povolány k ochraně práv fyzických a právnických osob, a teprve, není-li zjednána náprava v rámci režimu obecného soudnictví, může se uplatnit ochrana poskytovaná přezkumem Ústavního soudu, v rozsahu omezeném, jak bylo výše řečeno, jen na hlediska ústavnosti.
Zákonná úprava správního soudnictví účinná do 1. 1. 2003 vylučovala ze soudního přezkumu také "rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok" (§248 odst. 2 písm. i/ o.s.ř.), což se týkalo též rozhodnutí o žádosti o prominutí předepsané daně (§248 o.s.ř., přílohou A).
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jež nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2003 (dále jen "s.ř.s.") úpravu obdobnou ustanovení §248 odst. 2 písm. i/ o.s.ř. a příloze A k o.s.ř. již neobsahuje; přezkum rozhodnutí správního orgánu, založených na "správním uvážení" (srov. §78 odst. 1 s.ř.s.) a rozhodnutí ve věcech, v nichž se podle zákona uplatňuje absolutní volná úvaha (jimiž není rozhodováno o subjektivních hmotných právech), výslovně ze soudního přezkumu nevylučuje (srov. §70 s.ř.s.).
Východiskem pro posouzení toho, jaké úkony mají povahu úkonů podřaditelných režimu ochrany ve správním soudnictví, jsou zejména ustanovení §2 a §4 s.ř.s.
Podle §2 s.ř.s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.
Dle §4 odst.1 písm.a/ s.ř.s. rozhodují soudy ve správním soudnictví o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.
Ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, event. vyslovení jeho nicotnosti (§65 odst. 1 s.ř.s.). Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i ten účastník řízení před správním orgánem, jemuž se nedostalo rozhodnutí dle §65 odst. 1 s.ř.s., avšak tvrdí, že byl postupem správního orgánu krácen na právech, jež mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (§65 odst. 2 s.ř.s.).
Ochrana veřejných subjektivních práv se uskutečňuje za podmínek stanovených zákony; platí však, že některým veřejným subjektivním právům soudní ochrana poskytnuta není; jak soudní řád správní formou kompetenčních výluk (§70 s.ř.s.), tak i zvláštní zákony identifikují "některé úkony správního orgánu", jež jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č.j. 6 A 69/2000- 55, "kompetenční výluky - včetně určení, zda úkon je či není rozhodnutím ve smyslu §65 s.ř.s. [srov. §70 písm. a) s.ř.s.] - představují meze subjektivního veřejného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), a při jejich používání musí být proto šetřeno jejich podstaty a smyslu a nesmějí být zneužívány k jiným účelům, než pro který byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Z toho vyplývá jednoznačný požadavek, podle něhož kompetenční výluky nelze interpretovat extenzivně, ale restriktivně, přičemž v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Procesní právo ostatně nemá klást účastníkům řízení překážky (nemá být formalistické), ale má poskytovat spravedlivou ochranu jejich subjektivním právům".
Povinnost zaplatit místní poplatek představuje zásah do majetkové sféry jednotlivce, neboť se jím jeho majetek snižuje o částku, kterou bude povinen zaplatit; jde tedy nejen o zásah do vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, ale současně i o zásah do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Tato majetková újma může být odvrácena prominutím místního poplatku dle §16 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, z čehož lze dovodit, že se rozhodnutí o žádosti o prominutí místního poplatku dotýká subjektivní povinnosti jednotlivce.
Vyhovění žádosti jednotlivce o prominutí místního poplatku závisí toliko na správním uvážení správního orgánu.
Někdejší soudní praxe, dle které rozhodnutí kupř. o prominutí daně, jež jsou založená na absolutní volné úvaze správního orgánu a zákonem není založen nárok na poskytnutí této výhody (úlevy), soudnímu přezkumu nepodléhají (jelikož zde není veřejného subjektivního práva, na kterém by mohl být účastník zamítavým rozhodnutím správního orgánu zkrácen), byla již dříve překonána. Kupříkladu v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002 - v souvislosti s posuzováním přípustnosti soudního přezkumu žádosti o udělení státního občanství - vyjádřil Nejvyšší správní soud názor, že "i rozhodnutí závisící pouze na volné úvaze správního orgánu lze přezkoumat ve správním soudnictví". Kdyby tomu tak nebylo, nemohl by soud přezkoumat, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení (každá diskrece má své meze, neboť jinak by šlo o libovůli) či zda jej nezneužil, a zda rozhodnutí předcházel řádný a spravedlivý proces; tím by byl zúžen rozsah přezkumu správního uvážení i oproti §78 odst. 1 s.ř.s.
Shora uvedené platí i o ustanovení o §16 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, které v sobě obsahuje právní normou zahrnující kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, stran §16 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, představovaný "důvodem odstranění tvrdosti" (jako předpokladem prominutí místního poplatku), nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek; je pak na uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek určit, jmenovitě zda žádosti o prominutí místního poplatku vyhovět a místní poplatek prominout či nikoli. Dodržení těchto mezí - správního uvážení či jejich zneužití - ve správním soudnictví přezkoumatelné je (§78 odst.1 s.ř.s.); je zde tedy oprávnění účastníka řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném procesu vymezeném normami hmotného i procesního práva, s vyloučením případné svévole ze strany rozhodujících správních orgánů. Právo na řádný proces (zejména ve smyslu práva rovného postavení všech účastníků řízení a jejich nediskriminace, práva na projednání věci bez zbytečných průtahů apod.) je zde proto tím veřejným subjektivním procesním právem, jež by mohlo být porušeno či dotčeno a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Jestliže tedy obecné soudy, rozhodující ve správním soudnictví, potažmo Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodným způsobem podílí na sjednocování rozhodování soudů v této agendě (srov. §12 s.ř.s.), připustily v těchto věcech možnost soudního přezkumu, je (byl) zde k dispozici procesní prostředek - žaloba dle §65 a násl. s.ř.s. - který stěžovateli zákon k ochraně jeho práva poskytuje, jak jej má na mysli ustanovení §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
Tento závěr odpovídá i právnímu názoru, vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č.j. 6A 69/2000- 55.
Z uvedeného plyne, že stěžovateli byla otevřena možnost užití procesního "opravného" prostředku podle §65 s.ř.s. a tím, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nepodal, nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; tomu odpovídají i důsledky, jež předjímá výše citované ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní stížnost stěžovatele je tedy ve smyslu tohoto ustanovení nepřípustná, a proto ji Ústavní soud podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Ústavní soud k tomu podotýká, že shodně rozhodl již v usnesení III. ÚS 103/06, která se týkala obdobné problematiky (ústavní stížnosti proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti o prominutí příslušenství daně dle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků).
Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného ve smyslu §74 zákona. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Proto senát Ústavního soudu odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu i návrh na zrušení ustanovení citované vyhlášky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. května 2009
Stanislav Balík
předseda senátu