ECLI:CZ:US:2009:2.US.481.05.1
sp. zn. II. ÚS 481/05
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma - ze dne 10. června 2009 sp. zn. II. ÚS 481/05 ve věci ústavní stížnosti INTERDOMUS, a. s., IČ 45240990, se sídlem Vinohradská 32, Praha 2, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. června 2005 č. j. 14 Co 207/2005-91 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 8. prosince 2004 č. j. 20 C 33/2003-72, jimiž byla zamítnuta žaloba stěžovatelky vůči státu na zaplacení peněžité náhrady, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a České republiky - Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 42, Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. června 2005 č. j. 14 Co 207/2005-91 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 8. prosince 2004 č. j. 20 C 33/2003-72 se zrušují.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 29. srpna 2005, která splňuje formální náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozsudků Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1. Tvrdí, že postupem soudů byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 odst. 1, 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 4 a 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 20 C 33/2003 bylo zjištěno následující.
Obvodní soud pro Prahu 1 zamítl rozsudkem ze dne 8. prosince 2004 č. j. 20 C 33/2003-72 žalobu stěžovatelky, aby žalovaná Česká republika - Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále též "vedlejší účastník") byla povinna zaplatit jí částku 64 846 083 Kč s příslušnými úroky z prodlení (výrok I.), a vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.). Takto rozhodl o nároku stěžovatelky založeném na tvrzení, že jde o škodu, která jí vznikla protiústavní regulací nájemného a tím, že stát svou nečinností existenci této ústavně nekonformní úpravy nájemného způsobil, s tím, že škoda je představována rozdílem mezi obvyklým nájemným a protiústavně regulovaným nájemným. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že vydání právních předpisů regulujících nájemné není výkonem státní moci ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ale normotvornou činností státu ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy. Dle něj stát nemá právní odpovědnost za normotvorbu, resp. za nepřijetí zákonné úpravy, má pouze odpovědnost politickou, které se však nelze dovolávat v soudním řízení. I kdyby tedy soud dovodil, že vedlejší účastník porušil svou právní povinnost, musel by při určení výše škody sám místo zákonodárce stanovit ústavně konformní regulaci nájemného, což by byl vzhledem k dělbě moci zásah nepřípustný.
O odvolání stěžovatelky rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 3. června 2005 č. j. 14 Co 207/2005-91 tak, že rozhodnutí soudu prvního stupně potvrdil (výrok I.). Dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II.). Tvrzená procesní pochybení soudu prvního stupně (nesprávné označení žalovaného, nevydání rozsudku pro zmeškání) neshledal důvodnými. K namítanému nesprávnému právnímu posouzení věci ve směru zhodnocení nesprávného úředního postupu státu odkázal na judikaturu Ústavního soudu, zejména na nálezy publikované pod č. 231/2000 Sb. [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)], č. 528/2002 Sb. [nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)] a č. 84/2003 Sb. [nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.)], kterými byly zrušeny právní předpisy regulující nájemné. Odvolal se na ustanovení §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu a dospěl k závěru, že nemůže být úspěšný nárok stěžovatelky za dobu účinnosti regulačního předpisu, tj. do 19. března 2003. V příčinné souvislosti s tvrzenou škodou by mohla být jedině námitka, že stát svou nečinností po zrušení protiústavních regulačních předpisů způsobil další trvání protiústavního stavu tím, že nepřijal zákon o nájemném, který předpokládá ustanovení §696 odst. 1 občanského zákoníku. Nepřijetí zákona ovšem není nesprávným úředním postupem státního orgánu dle zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací soud tak neshledal splnění předpokladů odpovědnosti za škodu.
V rozsáhlé ústavní stížnosti stěžovatelka nejprve rekapituluje průběh řízení před obecnými soudy. Porušení čl. 36 odst. 1 Listiny spatřuje v tom, že soud interpretoval a aplikoval jednoduché právo svévolně, nedůvodným zvýhodněním jedné z interpretačních alternativ. Ustanovení §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu nelze dle jejího přesvědčení chápat tak, že poskytuje ochranu protiústavnímu stavu, ale že poskytuje ochranu subjektivním právům nabytým v dobré víře proti těžko předvídatelným právním následkům, které by jinak měl nález Ústavního soudu za následek. Při hodnocení odpovědnosti za protiústavnost, která byla právě důvodem zrušení právního předpisu, se však na toto ustanovení odvolávat nelze. Stěžovatelka má za to, že činnost vedlejšího účastníka splňuje znaky nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., neboť vedlejší účastník porušil pravidla pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, konkrétně čl. 89 odst. 2 Ústavy, čl. 11 Listiny a další předpisy tvořící ústavní pořádek. Uvádí argumenty, pro něž nemůže být moc zákonodárná vyloučena z odpovědnosti dle čl. 36 odst. 3 Listiny za případná pochybení, spočívající v její činnosti či v nečinnosti. Za zcela protiústavní výklad označuje tu část odůvodnění rozsudku, v němž soud odmítá aplikovat normy vyšší právní síly s odkazem na to, že je vázán jedině zákonem. Zdůrazňuje povinnost soudu vypořádat se s ústavním aspektem věci. Dle stěžovatelky odvolací soud dále pochybil, pokud jí odmítl přiznat její nárok s poukazem na čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť stěžovatelka nenamítala, že došlo k jejímu vyvlastnění, ale tvrdila, že bylo omezeno její vlastnické právo, s čímž se soudy nevypořádaly. Uspokojivě neřešily ani otázku výše škody. Stěžovatelka brojí i proti nedůvodnému zvýhodňování vedlejšího účastníka na její úkor, v čemž spatřuje porušení rovnosti subjektů v právech.
K ústavní stížnosti se na žádost Ústavního soudu vyjádřili účastníci řízení a vedlejší účastník řízení.
Městský soud v Praze primárně odkázal na odůvodnění svého rozsudku a shodně s ním se znovu vyjádřil k procesním námitkám stěžovatelky i k důvodům, které soudy vedly k zamítnutí žaloby. V podstatě setrval na svém stanovisku, které zaujal v souvislosti s výkladem pojmu nesprávný úřední postup. Nad tento rámec se vyjádřil k argumentaci stěžovatelky ohledně samotné výše škody a jejího určení, kterou považuje za nesprávnou. Navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
Obvodní soud pro Prahu 1 zcela odkázal na své právní závěry i závěry odvolacího soudu, formulované v napadených rozsudcích. Upozornil na to, že o svévolnou aplikaci norem by se mohlo jednat pouze v případě, odkloní-li se nalézací soud od ustálené judikatury, aniž by přesvědčivě vysvětlil své rozdílné stanovisko. K předmětné právní otázce však v době rozhodování neexistovala judikatura a soudy se navíc řádně s námitkami stěžovatelky vypořádaly. Podrobně vysvětlil, proč nedošlo v řízení ke zvýhodňování žalované strany coby příslušné organizační složky státu a proč není v jeho pravomoci určit konkrétní výši škody. Zdůraznil, že stanovením přiměřeného nájmu by soud nahrazoval činnost zákonodárce, což by bylo v rozporu s dělbou moci.
Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových vyslovil přesvědčení, že obecné soudy postupovaly správně, pokud neshledaly důvody k vyvození odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup. Má za to, že konstrukce stěžovatelky, použitá k průkazu protiústavnosti napadených rozhodnutí, je nepodložená a nemá oporu v platném právu. Navrhl ústavní stížnost zamítnout.
Na uvedená stanoviska stěžovatelka reagovala replikou doručenou Ústavnímu soudu dne 23. dubna 2007, v níž zdůraznila, že za nejpodstatnější pochybení soudů považuje odepření poskytnutí ochrany proti protiústavnímu stavu. Dle ní byla veškerá argumentace soudů vyvrácena později vydaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 [nález ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)]. V další části repliky stěžovatelka konfrontuje stanoviska obecných soudů s tímto nálezem.
Při ústních jednáních před Ústavním soudem, která se konala ve dnech 3. prosince 2008 a 10. června 2009 stěžovatelka i vedlejší účastník setrvali na svých stanoviscích, která jsou obsahem jejich podání k Ústavnímu soudu. Zástupce stěžovatelky nad rámec toho upozornil na skutečnost, že judikatura obecných soudů dané problematiky je velmi nejednotná a že stěžovatelka vyčerpala veškeré prostředky právní nápravy ve smyslu v mezidobí vydaných nálezů Ústavního soudu; všechny její žaloby podané proti nájemcům však soudy zamítly. Navrhl, aby Ústavní soud doplnil dokazování těmito zamítavými rozsudky a aby s ohledem na ně zvážil, zda skutečně postup, kdy by se stěžovatelka domáhala obvyklého nájemného proti jednotlivým nájemcům, je efektivní ochranou jejího porušeného práva. Ústavní soud návrhu na doplnění dokazování nevyhověl s tím, že v rámci projednání individuální stížnosti může brát v potaz pouze rozhodnutí vydaná v napadeném řízení.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 91 Ústavy). Za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny, nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností (čl. 83 Ústavy). Na druhé straně je však oprávněn a povinen posoudit, zda bylo řízení jako celek spravedlivé a zda v něm nebyly porušeny základní práva nebo svobody stěžovatele zaručené ústavním pořádkem.
Pro posouzení dané věci je rozhodující stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, uveřejněné jako sdělení Ústavního soudu pod č. 136/2009 Sb. (ST 27/53 SbNU 885), jehož přijetí bylo vyvoláno právním názorem prvního senátu Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. I. ÚS 2220/08, který se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 3158/07 ze dne 4. 12. 2008 (N 216/51 SbNU 683).
V uvedeném stanovisku Ústavní soud kromě jiného formuloval následující výrok: "Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo".
Závěry pléna, učiněné v označeném stanovisku, jsou plně použitelné i na nyní projednávanou věc. II. senát Ústavního soudu je jimi při své rozhodovací činnosti, a tedy i v tomto případě, vázán (viz §23 zákona o Ústavním soudu) a zcela na ně odkazuje. V jejich světle je evidentní, že postup obecných soudů při posuzování stěžovatelčina nároku nemůže obstát. Napadenými rozsudky tak byla porušena její základní práva na ochranu majetku dle čl. 11 Listiny a na soudní ochranu dle čl. 36 Listiny.
V souladu s uvedeným stanoviskem Ústavní soud považuje za nutné pouze připomenout, že otázka, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatelky na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jejího základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jejím případě byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a občanského soudního řádu dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
Na základě výše uvedených závěrů Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.