ECLI:CZ:US:2009:3.US.77.05.1
sp. zn. III. ÚS 77/05
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) - ze dne 19. března 2009 sp. zn. III. ÚS 77/05 ve věci ústavní stížnosti stěžovatele M. Z. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. listopadu 2004 č. j. 5 A 161/2002-80, rozhodnutí Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel ze dne 1. října 2002 č. j. 34277/11-02 a proti rozhodnutím Celního ředitelství Brno ze dne 15. července 2002 č. j. 4394/02-0101-01/01 až 4394/02-0101-01/03, jimiž byl zamítnut návrh na povolení obnovy celního řízení, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel a Celního ředitelství Brno jako vedlejších účastníků řízení.
Výrok
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. listopadu 2004 č. j. 5 A 161/2002-80, rozhodnutí Ministerstva financí - Generálního ředitelství cel ze dne 1. října 2002 č. j. 34277/11-02 a rozhodnutí Celního ředitelství Brno ze dne 15. července 2002 č. j. 4394/02-0101-01/01 až 4394/02-0101-01/03 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Vylíčení skutkového stavu
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí orgánů veřejné moci. Z ústavní stížnosti, spisu správního soudu a vyjádření účastníků řízení Ústavní soud zjistil, že stěžovatel dovážel jako řidič cisterny dne 23. listopadu 1994 ze Slovenska do České republiky zboží - ropné produkty. Ve vztahu k celním orgánům vystupoval stěžovatel jako deklarant, neboť předložil příslušnému celnímu úřadu tranzitní celní prohlášení, kterým navrhl propuštění dováženého zboží do režimu tranzitu. Podle tehdy platných právních předpisů byl stěžovatel jako deklarant celnímu úřadu odpovědný za splnění povinností vyplývajících z režimu tranzitu, zejména byl povinen zajistit, aby zboží bylo za podmínek stanovených celním úřadem odeslání dopraveno ve stanovené době v nezměněném stavu, s neporušenou celní uzávěrou a s příslušnými doklady celnímu úřadu určení. Vzhledem k tomu, že tuto povinnost stěžovatel jako deklarant nesplnil a zboží celnímu úřadu určení nepředložil, vydal Celní úřad Břeclav-dálnice (dále jen "celní úřad") dne 16. října 1995 platební výměry č. j. 29-1578/CD/95 až 29-1580/CD/95, kterými vyměřil stěžovateli celní dluh v celkové výši 841 543 Kč. Odvolání stěžovatele odvolací úřad (Oblastní celní úřad Břeclav) rozhodnutím ze dne 16. listopadu 1995 č. j. 4005/95 zamítl a napadená rozhodnutí potvrdil. Následný návrh stěžovatele na přezkoumání těchto rozhodnutí správním soudem byl zamítnut rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 15. října 1998 č. j. 30 Ca 21/96-20.
Dne 29. května 2002 podal stěžovatel k Celnímu ředitelství Brno návrh na povolení obnovy řízení ve věci shora citovaných platebních výměrů celního úřadu č. j. 29-1578/CD/95 až 29-1580/CD/95. Stěžovatel v návrhu uváděl, že teprve po vydání předmětných platebních výměrů zjistil, že na zkrácení daně participovali příjemci zboží a další osoby, které byly také za tento trestný čin odsouzeny. Navíc stěžovatel dovozoval, že samotný celní úřad, respektive jeho pracovníci, také na dané trestné činnosti participovali a utajovali před stěžovatelem důležité okolnosti podstatné pro rozhodnutí v meritu věci. Celní ředitelství Brno zamítlo návrh na obnovu řízení dne 15. července 2002 touto ústavní stížností napadenými rozhodnutími č. j. 4394/02-0101-01/01 až 4394/02-0101-01/03, a to s odůvodněním, že řízení nelze obnovit s ohledem na zákonnou překážku pro použití požadovaného mimořádného opravného prostředku ve smyslu §56a odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, která vylučuje obnovu těch řízení, která byla přezkoumána soudem. Odvolání proti těmto rozhodnutím bylo zamítnuto Ministerstvem financí - Generálním ředitelstvím cel dne 1. října 2002 rozhodnutím č. j. 34277/11-02. Odvolací orgán se ztotožnil s právním hodnocením Celního ředitelství Brno. Následující stěžovatelova správní žaloba byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. listopadu 2004 č. j. 5 A 161/2002-80. Nejvyšší správní soud v odůvodnění uvedl, že použití mimořádných opravných prostředků je podle §56a odst. 2 daňového řádu vyloučeno tehdy, pokud bylo rozhodnutí správce daně přezkoumáno soudem. Protože v daném případě byly platební výměry přezkoumány Krajským soudem v Brně shora citovaným rozsudkem ze dne 15. října 1998, je obnova řízení zákonem vyloučena. Nejvyšší správní soud odmítl jiný výklad citovaného ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu s ohledem na jednoznačnost tohoto ustanovení.
II.
Hlavní argumenty uváděné v ústavní stížnosti
Stěžovatel ve své ústavní stížnosti uvádí, že Nejvyšší správní soud porušil jeho právo na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Dále namítá též porušení čl. 11 odst. 5 Listiny a dalších ustanovení ústavního pořádku. Tato porušení shledává v postupu Nejvyššího správního soudu, který jeho žalobu zamítl s odkazem na §56a odst. 2 daňového řádu. Stěžovatel upozorňuje, že Krajský soud v Brně přezkoumal platební výměry v době, kdy stěžovatel neznal a nemohl znát skutkové okolnosti, které později uplatnil ve svém návrhu na obnovu řízení. Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu vytýká, že ve svém rozhodnutí interpretoval citované ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu zcela formalisticky, nepoužil systematický výklad a nevzal v potaz, že ukládání daní vyžaduje mimořádnou pozornost a aktivní přístup k ochraně lidských práv. Podle stěžovatele totiž bylo nutno dané ustanovení interpretovat ústavně konformně tak, že dané ustanovení je "zaměřeno na situaci, kdy účastník správního řízení za nezměněného skutkového stavu nejdříve podá správní žalobu a na jejím základě dosáhne přezkoumání správního řízení a pak, jsa nespokojen s výsledkem soudního přezkumu, ještě požádá o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení". Pokud se ovšem po skončení soudního přezkumu objeví nové skutečnosti, bylo by protiústavní, pokud by nebylo umožněno podat návrh na obnovu správního řízení. Stěžovatel také odkazuje na usnesení Ústavního soudu, která jej, respektive stejně postižené řidiče, odkázala na obnovu řízení. Pokud Ústavní soud dospěje k závěru, že ústavní stížnosti nelze s ohledem na §56a odst. 2 daňového řádu vyhovět, stěžovatel navrhuje zrušení tohoto ustanovení pro jeho protiústavnost.
III.
Vyjádření účastníků řízení a dalších orgánů
Ústavní soud si nejprve vyžádal vyjádření účastníků řízení.
Česká republika - Ministerstvo financí k ústavní stížnosti uvedla, že není ústavně konformní, aby rozhodnutí, které bylo učiněno soudem, bylo dále přezkoumáno správním orgánem. Z tohoto důvodu se ztotožňuje s právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Celní ředitelství Brno uvádí, že jeho rozhodnutí, kterým byl návrh na obnovu řízení zamítnut, bylo právně bezvadné a vycházelo z §56a odst. 2 daňového řádu. Nadto stěžovateli podle názoru Celního ředitelství Brno beztak uplynuly všechny lhůty umožňující přezkoumání správního řízení. Konečně, bez ohledu na citované ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu, stěžovatel nepředložil ani žádné nové skutečnosti, které by obnovu řízení odůvodnily. I kdyby snad hodlal Ústavní soud ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu zrušit, nemůže mít takové zrušení retroaktivní důsledky, tedy vést ke zrušení individuálních právních aktů, které byly na základě takového předpisu řádně vydány. Proto navrhuje odmítnutí ústavní stížnosti.
Nejvyšší správní soud se k ústavní stížnosti vyjádřil předsedkyní senátu JUDr. Eliškou Cihlářovou. Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel v ústavní stížnosti opakuje námitky, které uplatnil již v řízení před soudem. Nejvyšší správní soud se s námitkami stěžovatele prý vypořádal v napadeném rozsudku, a proto na toto rozhodnutí a jeho odůvodnění plně odkazuje.
Ústavní soud dále požádal podle §48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, o vyjádření veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl ve svém vyjádření připomněl, že stěžovatel patří mezi osoby, které se na něj obrátily se žádostí o ochranu před činností celních orgánů ve věci týkající se dovozu pohonných hmot do České republiky pro společnost CWA, spol. s r. o., v letech 1994 až 1995. Veřejný ochránce práv ve svém vyjádření pro Ústavní soud shrnuje, že celní orgány v dané věci (která má být předmětem obnovy řízení dle návrhu stěžovatele) postupovaly velmi šablonovitě, kontrolní systém celní správy byl nefunkční. K věci samotné ústavní stížnosti veřejný ochránce práv zdůrazňuje, že stěžovatelovu argumentaci podporuje s tím, že dle jeho názoru nelze rozpor §56a odst. 2 daňového řádu s ústavním pořádkem překlenout ústavně konformním výkladem. Veřejný ochránce práv upozorňuje, vedle argumentů předkládaných stěžovatelem, též na porušení principu rovnosti. Podle veřejného ochránce práv zakotvuje-li právní úprava možnost opravy pravomocného rozhodnutí, objeví-li se nové skutečnosti nasvědčující věcné nesprávnosti nebo nezákonnosti v řízení vedoucím k tomuto rozhodnutí, je porušením principu rovnosti, pokud je právo uplatnit tento opravný prostředek některým osobám upřeno pouze proto, že se předtím domáhaly přezkumu předmětného rozhodnutí správním soudem. Podle veřejného ochránce práv se omezení opravných prostředků jeví problematickým též ve vztahu k opravě zřejmých omylů a nesprávností podle §56 daňového řádu, eventuálně ve vztahu k přezkoumání daňových rozhodnutí ve smyslu §55b daňového řádu. Veřejný ochránce práv připojil ke svému vyjádření závěrečné stanovisko ve věci podnětu pana V. D. a dalších, předložené veřejným ochráncem práv ministru financí dne 27. února 2003, ve kterém ministrovi doporučil celou věc vyřešit cestou prominutí cla a daní.
IV.
Splnění podmínek řízení
Ústavní soud nejdříve posoudil podmínky, jejichž splnění je nezbytné pro řízení ve věci ústavní stížnosti před Ústavním soudem. Ústavní stížnost byla podána včas a prostřednictvím právního zástupce v souladu se zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný a neshledal důvody, pro které by měla být ústavní stížnost shledána nepřípustnou, protože stěžovatel vyčerpal všechny prostředky, které mu zákon k ochraně jeho ústavně zaručených základních práv a svobod poskytuje.
Proto bylo možno posoudit obsah ústavní stížnosti z hlediska její případné zjevné neopodstatněnosti. V tomto ohledu dospěl Ústavní soud k závěru, že předmětem řízení je zásah do ústavně zaručených práv a svobod, takže úkolem Ústavního soudu bylo meritorní posouzení obsahu ústavní stížnosti z hlediska toho, zda k zásahu došlo v mezích, které pro takové případy stanoví Listina a Úmluva, zda tyto meze nebyly překročeny a zda se nejedná o porušení výše uvedených základních práv a svobod.
V.
Závěry Ústavního soudu
Po přezkoumání skutkového stavu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud po provedeném ústním jednání k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, neboť postupem Nejvyššího správního soudu došlo ke stěžovatelem namítanému porušení práva na spravedlivý proces. Řídil se přitom následujícími úvahami.
Mezi základní principy, jimiž se Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti řídí, patří zásada subsidiarity ústavní stížnosti a současně zásada minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci. To platí jak pro hodnocení výsledků jejich legislativní činnosti v případě orgánů veřejné moci s legislativní pravomocí, tak pro jejich judikatorní a jinou rozhodovací činnost v případě obecných soudů a jiných orgánů. To ovšem platí jen v případech, kdy je dána možnost ústavně konformního výkladu ustanovení právních předpisů, jejichž ústavnost, popř. zákonnost je v řízení před Ústavním soudem zpochybňována. Potřeba takového postupu Ústavního soudu se jeví případnou v situaci, kdy, jak se stalo v tomto případě, během řízení ve věci předmětné ústavní stížnosti dospěl sám Nejvyšší správní soud cestou usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 17. července 2007 č. j. 2 Afs 51/2006-58 ke změně právního názoru z hlediska své dosavadní judikatury ve věci interpretace a aplikace ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu. Tím se ex post nepřímo vyslovil i k otázce ústavní konformity rozsudku svého pátého senátu ze dne 11. listopadu 2004 č. j. 5 A 161/2002-80, který je předmětem tohoto řízení, přičemž je třeba zdůraznit, že se s ohledem na další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jedná o judikaturu ustálenou. Ústavní soud současně v této souvislosti připomíná, že si je vědom působnosti Nejvyššího správního soudu jakožto vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, jak ji definuje ustanovení §12 soudního řádu správního, zejména jeho funkce sjednocování judikatury soudů ve správním soudnictví a jeho působení v zájmu zákonného a jednotného rozhodování správních orgánů včetně zajišťování jednoty rozhodování Nejvyššího správního soudu ve smyslu §17 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud v rozšířeném senátě v bodu I výroku usnesení ze dne 17. července 2007 č. j. 2 Afs 51/2006-58 dospěl v obdobné věci k závěrům, se kterými se jako s ústavně konformními vývody ohledně výkladu §56a odst. 2 daňového řádu mohl Ústavní soud plně ztotožnit, neboť zde Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, podle kterého použití obnovy řízení podle §56a odst. 2 daňového řádu "nebrání předchozí přezkoumání správního rozhodnutí soudem, pokud je obnova řízení odůvodněna novými skutečnostmi nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění daňového subjektu nebo správce daně uplatněny v původním řízení a nebyly ani předmětem tohoto zkoumání soudem".
Stejně tak se mohl Ústavní soud ztotožnit i s odůvodněním toho závěru Nejvyššího správního soudu, ve kterém se konstatuje, že nepřípustnost obnovy řízení podle §56a daňového řádu předpokládá "shodu skutkového stavu, který byl v řízeních zkoumán a vážen ve vztahu k rozhodujícím právním předpisům. Pokud vyšly najevo nové závažné okolnosti (vztahující se ovšem k období rozhodování správního orgánu) až po pravomocném přezkoumání správního rozhodnutí soudem a tyto okolnosti zpochybňují správnost a spravedlivost správního rozhodnutí, je třeba na střet správního orgánu a soudu nahlížet jinak. Při nově zjištěném skutkovém stavu nebo při zjištění závažných zákonem označených vad správního řízení či jiných předpokladů obnovy řízení má totiž (při respektování podstaty a smyslu práva na soudní a jinou ochranu) před požadavkem projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů a požadavkem právní jistoty přednost zájem na správném a spravedlivém rozhodnutí. V tomto případě je třeba respektovat princip proporcionality vyložený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) a v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), aby nedocházelo k svévolnému omezení základních práv a svobod. Nové skutečnosti či důkazy, které nemohly být uplatněny v původním správním řízení (jistě za splnění podmínky, že se tak stalo bez zavinění toho, kdo je uplatňuje), a proto je nemohl vážit ani soud při rozhodování o zákonnosti správního rozhodnutí, nemohou bránit obnově řízení proto, že v takovém případě správní orgán nepřehodnocuje závěry soudu, ale řeší tvrzenou zcela novou skutkovou situaci pro skutkové novoty, později zjištěnou nezákonnost původního dokazování či dodatečně jiné posouzení předběžné otázky. K ohrožení zájmu na respektování pravomocného rozhodnutí soudu tak zde nedochází.".
Ústavní soud se rovněž ztotožnil se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, podle kterého ustanovení §56a odst. 2 daňového řádu je nutné vykládat tak, že "zákaz použití mimořádných opravných prostředků vůči rozhodnutím správců daně, která byla pravomocně přezkoumána soudem, se vztahuje pouze na ty případy, kdy se žadatel domáhá mimořádným opravným prostředkem správního přezkoumání na základě stejných důvodů, jaké již soud přezkoumal, a to bez ohledu na to, zda a v jakém rozsahu se k nim v rozsudku výslovně vyjádřil.".
Jak již v citovaném usnesení připomněl Nejvyšší správní soud, Ústavní soud např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 110/06 ze dne 1. 11. 2006 (N 202/43 SbNU 261) v souvislosti s výkladem obyčejného práva, které je konkretizací základního práva na soudní ochranu, uvedl, že přílišný formalismus, spočívající v uplatňování pouhého jazykového výkladu právní normy nerespektující účel tohoto institutu, je způsobilý založit extrémní rozpor s principy spravedlnosti, a tím porušení základních práv a svobod.
Ústavní soud považuje za potřebné zdůraznit, že v dané věci neposuzoval, zda jsou v ní vskutku dány podmínky obnovy řízení podle části páté daňového řádu. Předmětem řízení v této věci byla pouze otázka ústavnosti nevyhovění návrhu na obnovu řízení podle části páté daňového řádu z důvodu uvedeného v jeho ustanovení §56a odst. 2. Bude věcí Celního ředitelství Brno, aby tento konkrétní problém posoudilo, eventuálně příslušného správního soudu, aby rozhodnutí správního orgánu přezkoumal. Ústavní soud v rámci uplatňování zásady minimalizace zásahu do kompetence správních orgánů a obecných soudů (zde správního soudnictví) tuto otázku neposuzoval. V tomto případě bylo rozhodující pro důvodnost ústavní stížnosti pouze to, zda došlo k zásahu do ústavně zaručeného práva stěžovatele na soudní a jinou právní ochranu, nikoli však již to, co mělo být jejím obsahem.
Proto Ústavnímu soudu nezbylo, než všechna ústavní stížností napadená rozhodnutí zrušit jako neústavní zásah do základních práv stěžovatele zaručených v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, aniž by bylo třeba posuzovat další námitky stěžovatele. Bude úkolem účastníků řízení, aby rozhodli o stěžovatelově návrhu na obnovu řízení ústavně konformním způsobem na základě zákona.
Ústavní soud na tomto místě považuje za potřebné uvést, že další z důsledků již zmíněné zásady minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti ostatních orgánů veřejné moci spočívá též v tom, že tam, kde je možná ústavně konformní interpretace zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, nepřichází zpravidla do úvahy zrušení ustanovení, na jehož základě bylo vydáno ústavní stížností napadané rozhodnutí orgánu veřejné moci. Proto nebylo ani nutné zabývat se blíže pouhou úvahou stěžovatele o možnosti zrušení §56a daňového řádu.
Z uvedených důvodů Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadená rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.