ECLI:CZ:US:2009:4.US.497.09.1
sp. zn. IV. ÚS 497/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 26. března 2009 mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy Miloslava Výborného, soudců Pavla Holländera a Michaely Židlické, ve věci navrhovatele J. Z., zastoupeného Mgr. Antonínem Novákem, advokátem se sídlem 779 00 Olomouc, Pavelčákova 6/11, o ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. listopadu 2008 č. j. 4 Ads 72/2008-78, rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. listopadu 2007 č. j. 38 Cad 4/2006-48, rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje, odboru sociálních věcí, ze dne 29. listopadu 2005 č. j. KUOK/34423/05/OSV-DS/481/SSP-184 a rozhodnutí Úřadu práce v Olomouci, odboru státní sociální podpory, ze dne 20. října 2005 č. j. 6274/5/OLE-1/1, a o návrhu na zrušení ustanovení §5 odst. 1 písm. a) bod 2. ve slovech "nejméně však částka stanovená v odstavci 7; pokud podnikání nebo jinou výdělečnou činnost vykonávalo nezaopatřené dítě v měsících červenci a srpnu, nepovažuje se za příjem částka ve výši a za podmínek stanovených v odstavci 8," a §5 odst. 7 zákona č. 117/1995, o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §5 odst. 1 písm. a) bod 2. ve slovech "nejméně však částka stanovená v odstavci 7; pokud podnikání nebo jinou výdělečnou činnost vykonávalo nezaopatřené dítě v měsících červenci a srpnu, nepovažuje se za příjem částka ve výši a za podmínek stanovených v odstavci 8," a §5 odst. 7 zákona č. 117/1995, o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Úřadu práce v Olomouci, odboru státní sociální podpory, ze dne 20. října 2005 č. j. 6274/5/OLE-1/1 byla zamítnuta žádost stěžovatele o dávku státní sociální podpory označovanou jako příspěvek na bydlení ode dne 1. července 2005. Odvolání stěžovatele do něj směřující bylo rozhodnutím Krajského úřadu Olomouckého kraje, odboru sociálních věcí, ze dne 29. listopadu 2005 č. j. KUOK/34423/05/OSV-DS/481/SSP-184, při současném potvrzení prvostupňového rozhodnutí, zamítnuto.
Rozhodnutí odvolacího orgánu stěžovatel napadl žalobou ve správním soudnictví. V rámci žalobních bodů uvedl, že při posuzování nároku na příspěvek na bydlení, pokud se relevantních právních skutečností týče, vychází se mimo jiné z výše příjmu, v čemž posléze spatřuje co do jeho diferencovaného způsobu zjištění diskriminační přístup k osobám samostatně výdělečně činným. To z toho důvodu, že u těchto osob se nepřihlíží ke skutečnému dosahovanému příjmu, nýbrž za příjem je považována částka vyhlášená na příslušný rok sdělením Ministerstva práce a sociálních věcí, která činí 50 % průměrné mzdy v národním hospodářství. V roce podání žádosti (2005) to bylo 9.000,- Kč měsíčně, přičemž jeho skutečný příjem za rozhodné období dosahoval výše 2.659,- Kč měsíčně. U osob, které nejsou osobami samostatně výdělečně činnými, se naproti tomu vychází ze skutečného (tj. fakticky dosahovaného) příjmu a v případě splnění dalších kritérií je jim přípěvek přiznán. Krajský soud v Ostravě v zamítavém rozsudku ze dne 19. listopadu 2007 č. j. 38 Cad 4/2006-48 výtkám stěžovatele nepřisvědčil; poukázal na to, že rozhodnutí žalobou napadené bylo vydáno v souladu s relevantními právními předpisy a žalobu stěžovatele zamítl.
O stěžovatelem následně podané kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. listopadu 2008 č. j. 4 Ads 72/2008-78 tak, že ji zamítl. K jádru posuzované záležitosti kromě dalšího konstatoval, že příjem osoby samostatně výdělečně činné byl podle tehdy (pro posouzení relevantní) platné a účinné právní úpravy vymezen minimální výší odvozenou od částky stanovené 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok. Pokud tedy byla skutečná výše příjmů stěžovatele nižší, nemohly úřad práce, Krajský úřad Olomouckého kraje, ani krajský soud pro posouzení nároku na tuto dávku použít skutečný příjem stěžovatele, i když ho řádně doložil, nýbrž zákonný institut fiktivního minimálního příjmu upravený v ustanovení §5 odst. 5 a 7 zákona č. 117/1995, o státní sociální podpoře, ve znění pro posouzení věci rozhodném. Ohledně stěžovatelem namítané diskriminace ve vztahu k osobám, jež jsou zaměstnány v pracovním poměru, z pozice posouzení vzniku nároku na příspěvek na bydlení Nejvyšší správní soud s poukazem na argumenty obsažené v rozsudcích tamního soudu (ze dne 23. října 2003 č. j. 5 A 74/2000-37 a 21. července 2008 č. j. 4 Ads 62/2007-72) konstatoval, že ji v daném případě neshledává.
Stěžovatel napadl citovaná rozhodnutí orgánů veřejné moci včas podanou, jakož i z pohledu ostatních zákonných náležitostí formálně bezvadnou ústavní stížností s tvrzením, že jimi došlo k porušení jeho ústavně zaručených základních práv a ústavních kautel zakotvených v čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 30 Listiny základních práv a svobod. Cítí se být diskriminován aplikovanou právní úpravou v důsledku toho, že u osob, které mají příjmy z jiné činnosti, než jako osoba samostatně výdělečně činná, úřad práce při posuzování předmětného nároku vychází z jejich skutečného příjmu, pročež za stejných (faktických) příjmových a dalších zákonných podmínek odpovídajících situaci stěžovatele jim příspěvek na nárok vzniká.
Stěžovatel poukázal na to, že ani odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. října 2003 č. j. 5 A 74/2003-37, na něž tamní soud při rozhodování o jeho kasační stížnosti v reakci na zmíněnou argumentaci odkázal, nelze považovat dle jeho přesvědčení za přiléhavé a dostatečně se s jeho argumentací vypořádávající. Pro tyto své vývody uvedl posléze dva argumenty: jednak, že "minimální mzda u osob v zaměstnaneckém poměru se vztahuje na plný pracovní úvazek, osoba v zaměstnaneckém poměru má ale možnost ... pracovat na jakkoliv krátký částečný/zkrácený úvazek. Pokud v takovém případě splní příjmové (vychází se u ní ze skutečného příjmu) a jiné podmínky pro nárok na přiznání příspěvku na bydlení, tento je jí přiznán". Dále vznesl hypotetickou námitku, dle níž je-li společensky žádoucí u osob samostatně výdělečně činných pouze takové podnikání, z něhož plynou příjmy k zabezpečení občana a jeho rodiny, pak je nutno se ptát, zda je identicky žádoucí pouze takové podnikání, z něhož plynou příjmy k zabezpečení občana a jeho rodiny tehdy, pokud občan podniká prostřednictvím obchodní společnosti, přičemž je zaměstnancem své vlastní společnosti, pracujícím na částečný úvazek a nemajícím jiné příjmy.
Z uvedených důvodů domáhal se stěžovatel zrušení v záhlaví označených rozhodnutí orgánů veřejné moci a ustanovení §5 odst. 1 písm. a) bod 2. ve slovech "nejméně však částka stanovená v odstavci 7; pokud podnikání nebo jinou výdělečnou činnost vykonávalo nezaopatřené dítě v měsících červenci a srpnu, nepovažuje se za příjem částka ve výši a za podmínek stanovených v odstavci 8," a §5 odst. 7 zákona č. 117/1995, o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.
Senát mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, shledá-li jej zjevně neopodstatněným [§43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů]. Stejně postupuje, shledá-li u návrhu podaného podle §64 odst. 1 až 4 důvod k odmítnutí podle §43 odst. 2 písm. a), tj. jde-li o návrh zjevně neopodstatněný [§43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) cit. zákona].
Stěžovatel připíná svou kritiku nikoliv k odůvodnění napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci, nýbrž k obsahu právní úpravy jimi aplikované.
Rozhodovací důvody samotné jsou dle názoru Ústavního soudu v předmětných rozhodnutích ústavně souladným způsobem vyloženy, pročež na ně postačí v tomto ohledu poukázat.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. října 2003 č. j. 5 A 74/2003-37, na nějž tamní soud v kontextu argumentace stěžovatele týkající se tvrzené diskriminace odkázal, se s odvoláním na judikaturu Ústavního soudu uvádí: "... zákonná úprava, jež zvýhodňuje či znevýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové odlišné zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující či znevýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech a aby i mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti (viz. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulazíz, Cabales a Balkandali z roku 1985). V daném případě má soud za to, že k neodůvodněným rozdílům v právní úpravě mezi skupinou osob samostatně výdělečně činných a ostatními skupinami účastníků řízení o dávku státní sociální podpory nedošlo. Již v důvodové zprávě k zákonu č. 117/1995 Sb. je uvedeno, že nová koncepce dávek státní sociální podpory předpokládá, že rodiny a občané si budou zabezpečovat co nejširší okruh potřeb vlastními silami, tj. především pracovním příjmem a z něho odvozenými dávkami. Stát svou podporou a pomocí bude zasahovat pouze tam, kde ze subjektivních nebo objektivních důvodů nestačí občan nebo rodina zabezpečit své potřeby vlastními silami na společensky přijatelné úrovni, a tam, kde má stát zájem člověka a rodinu stimulovat, podpořit popř. chránit. K §5 zákona č. 117/1995 Sb. pak důvodová zpráva výslovně uvádí, že u osob samostatně výdělečně činných je nutné stanovení rozhodného příjmu odchylným způsobem, a to pro častou značnou nepravidelnost příjmů těchto osob. V souvislosti s výše uvedeným lze dovodit, že společensky žádoucí u osob samostatně výdělečně činných je pouze takové podnikání, z něhož plynou příjmy k zabezpečení občana a jeho rodiny. Pro případ nedosažení těchto příjmů je stanovena fikce uvedená v §5 odst. 5 zákona č. 117/1995 Sb. U osob v zaměstnaneckém poměru je požadavek odpovídajícího příjmu řešen zakotvením ustanovení o minimální mzdě. Vzhledem k charakteru samostatné výdělečné činnosti však obdobná úprava u osob samostatně výdělečně činných není možná. Jen pro úplnost k věci soud uvádí, že k nerovnosti uvnitř skupiny osob samostatně výdělečně činných nedochází, neboť výchozí podmínky jsou definovány jednotně. Uvedená právní úprava dle názoru soudu neporušuje čl. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod, neboť je založena na objektivních a rozumných důvodech objasněných stručně zákonodárcem přímo v důvodové zprávě k zákonu." (obdobně kupř. i rozsudky ze dne 17. ledna 2007 č. j. 3 Ads 107/2005-67 a č. j. 3 Ads 108/2005-64).
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2008 č. j. 4 Ads 62/2007-72 byly vůči argumentaci vyvozující diskriminaci vyloženy (ohledně problematiky zde pojednané) následující úvahy: "K námitkám stěžovatelky směřujícím proti započítání fiktivního příjmu ve výši 50 % průměrné měsíční mzdy Nejvyšší správní soud předesílá, že rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných podmínek z podpory státu benefitovat, je záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci zákonodárné, nikoliv moci soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah a vymezí podmínky státní sociální podpory. ... Započítání fiktivního příjmu namísto nižšího skutečného příjmu Nejvyšší správní soud nepovažuje za diskriminační. Jedná se výraz sociální politiky státu, který nechtěl sociálními dávkami podporovat osoby, jež si zvolily předmět podnikání a rozsah výkonu činnosti tak, že sebe a svou rodinu nedokázaly zabezpečit. Stát tedy v rámci sociální politiky odmítl dotovat ztrátové či nedostatečně ziskové podnikání těchto osob, což je objektivní a rozumný důvod pro odlišení pravidel určování rozhodného příjmu osob samostatně výdělečně činných od osob v pracovním či služebním poměru. ... Stát nemůže nést odpovědnost za podnikatelské riziko, které na sebe stěžovatelka vzala, když se rozhodla provozovat samostatnou výdělečnou činnost, a prostřednictvím státní sociální podpory jí dorovnávat nízké příjmy z podnikání."
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zastává stanovisko, dle něhož rovnost je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (srov. kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Pl. ÚS 30/04, Pl. ÚS 42/04, Pl. ÚS 6/05 a další).
Nahlíženo z pozice klíčových komponentů kvalifikujících obě uvažované základní kategorie způsobů získávání příjmů k zabezpečení občana a jeho rodiny a s nimi spjatých atributů, vycházel dle názoru Ústavního soudu zákonodárce při koncipování stěžovatelem napadených ustanovení z rozumných a objektivních důvodů (obsažených ve shora citovaných odůvodněních rozsudků Nejvyššího správního soudu) ospravedlňujících jeho postup, jenž je takto oproštěn od libovůle. Z uvedených kautel nevykračují ani (z hlediska širšího rozsahu vymezení skutkové podstaty právní úpravy toliko dílčím způsobem jí podřaditelné) výtky stěžovatele, jimiž své tvrzení o diskriminaci v ústavní stížnosti podložil. Oba jím nastolené argumenty totiž důvody zákonodárce co do jejich akceptace z pohledu principu rovnosti, resp. v tom rámci objektivity a rozumnosti, jak byly výše konstatovány, nezpochybňují. V tomto případě nutno připojit rovněž obecně platnou tezi, dle níž protiústavnost zákona nezpůsobuje hypotetická možnost jeho zneužití (srov., byť ve zcela odlišných souvislostech, nález sp. zn. Pl. ÚS 61/04).
Pro uvedené Ústavní soud jak ústavní stížnost, tak i s ní spojený návrh na zrušení označeného zákonného ustanovení podle §43 odst. 2 písm. a), b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. března 2009
Miloslav Výborný
předseda senátu Ústavního soudu