ECLI:CZ:US:2010:2.US.2784.09.2
sp. zn. II. ÚS 2784/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatele L. A., zastoupeného Mgr. Jiřím Zemanem, advokátem se sídlem Kotlářská 51a, Brno, proti rozhodnutí rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009 a proti postupu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky v řízeních vedených pod sp. zn. 2140400551, 4240400552, 2145501314, 4445501269, 2140900609, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byl dne 30. 10. 2009 doručen návrh, jehož prostřednictvím se stěžovatel, za absence právního zastoupení, domáhal zrušení rozhodnutí rozhodčího orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009. K výzvě Ústavního soudu doplnil stěžovatel, již právně zastoupen, ústavní stížnost a nově navrhoval, aby Ústavní soud nálezem zakázal Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky pokračovat v porušování zaručených základních práv a svobod ve správním řízení vedeném proti stěžovateli a obnovil současně stav správního řízení před jeho porušením tak, že zruší rozhodnutí učiněná ve správních řízeních vedených vůči stěžovateli pod sp. zn. 2140400551, 4240400552, 2145501314, 4445501269, 2140900609, jakož i dalších řízení na uvedená obsahově navazující.
Stěžovatel v projednávané ústavní stížnosti brojí proti způsobu doručování platebních výměrů vydaných Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky (dále jen "VZP"). Stěžovatel spatřuje v postupu VZP přímé porušení ustanovení §24 a násl. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, respektive následně porušení ustanovení §20 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, s tím, že VZP nevyčerpala všechny možnosti doručení stěžovateli, především doručení na adresu jeho zaměstnavatele. Správní orgán namísto toho přikročil k doručování veřejnou vyhláškou, aniž by měl najisto postaveno, zda se stěžovatel v místě trvalého pobytu zdržuje či nikoliv. V předmětném období se stěžovatel podle svých slov dlouhodobě zdržoval pracovně v zahraničí či služebně mimo místo svého trvalého bydliště, v důsledku čehož si nemohl přebírat platební výměry VZP, podávat proti nim opravné prostředky, nebo uhradit jimi vyměřené částky, aby tak předešel navyšování penále, které bylo ze strany VZP posléze neoprávněně předepsáno. Stěžovatel se též domnívá, že příslušné doručenky neobsahují všechny náležitosti stanovené zákonem, a jsou proto "neúplné a soudem nepřezkoumatelné", navíc má pochybnosti o obsahu jedné z poštovních zásilek. Ze všech výše uvedených důvodů považuje stěžovatel postup VZP, v jehož důsledku mu bylo odepřeno uplatnit ve správních řízeních procesní práva, která mu zaručuje právní řád, za protiústavní, porušující jeho ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu, "právo rovnosti stran" a zásadu veřejnosti, garantované čl. 36, čl. 37 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Ústavní soud si vyžádal kopie příslušných platebních výměrů. Z jejich obsahu a obsahu sdělení VZP, územní pracoviště Žďár nad Sázavou, zaslaných Ústavnímu soudu dne 29. 4. 2010 a 2. 6. 2010, zjistil, že platebními výměry č. 4445501269 ze dne 22. 4. 1998 a č. 4240400552 ze dne 28. 4. 2004 bylo stěžovateli vyměřeno dlužné pojistné na veřejné zdravotní pojištění, které bylo posléze stěžovatelem uhrazeno ve splátkách (poslední splátka 9. 9. 2008). Proti platebnímu výměru č. 2145501314 ze dne 22. 4. 1998 vznesl stěžovatel námitku promlčení (vedle odvolání), která byla uznána jako oprávněná a pohledávka - vyměřené penále ve výši 23.045,- Kč - byla dne 30. 9. 2008 odepsána. Platebním výměrem č. 2140400551 ze dne 28. 4. 2004 bylo stěžovateli vyměřeno penále ve výši 75.960,- Kč. Odvolání proti tomuto platebnímu výměru podané stěžovatelem odmítl Rozhodčí orgán VZP jako opožděné, a to rozhodnutím č. j. 15589/08/Mi ze dne 7. 1. 2009. Konečně platebním výměrem č. 2140900609 ze dne 21. 4. 2009 bylo stěžovateli vyměřeno penále ve výši 60.872,-Kč. Proti tomuto platebnímu výměru brojil stěžovatel odvoláním, jež Rozhodčí orgán VZP napadeným rozhodnutím č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009 zamítl, ovšem současně při rozhodování o žádosti stěžovatele o odstranění tvrdosti vyměřené penále prominul.
III.
Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání, stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o Ústavním soudu").
Ústavní soud byl v prvé řadě postaven před rozpor panující v petitu stížnostního návrhu, který stěžovatel v podání ze dne 30. 3. 2010, formuloval dílem proti zásahu orgánu veřejné moci, spočívajícím obecně v nespecifikovaném postupu VZP ve správním (správně patrně: správních) řízení vedeném proti stěžovateli, a dílem se domáhal zrušení rozhodnutí učiněných v těchto správních řízeních vedených vůči stěžovateli pod sp. zn. 2140400551, 4240400552, 2145501314, 4445501269, 2140900609, jakož i dalších řízení na uvedená obsahově navazujících.
Nutno podotknout, že kompetence Ústavního soudu jsou v případě ústavní stížnosti směřující proti jinému zásahu orgánu veřejné moci vymezeny v ustanovení §82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Podle citovaného ustanovení je Ústavní soud oprávněn příslušnému orgánu zakázat, aby v porušování práva pokračoval, a přikázat mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením. Navrhuje-li tedy stěžovatel vydání nálezu, jímž by Ústavní soud vyslovil shora uvedený výrok, neodpovídá takto formulovaný žalobní petit citované dikci zákona. Rovněž za situace, kdy se stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí vydaných v řízení [§82 odst. 3 písm. a) cit. zákona], pak již z logiky věci nemůže Ústavní soud ústavní stížnosti vyhovět s poukazem na to, že shledal existenci "jiného zásahu" v těchto řízeních.
Ústavní soud odkazuje stěžovatele též na pojmové vymezení "jiného zásahu orgánu veřejné moci" ve smyslu §87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jež ve svých rozhodnutích vyslovil Ústavní soud opakovaně; výklad tohoto pojmu je obsažen kupříkladu v jeho nálezu ve věci sp. zn. III. ÚS 62/95 (in: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 4, nález č. 78, str. 243), dle něhož je nutno jej chápat tak, že "zpravidla půjde o převážně jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok těchto orgánů vůči základním ústavně zaručeným právům (svobodám), který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výrazem (výsledkem) řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení; z této fakticity musí posléze vyplynout, že důsledkům takového zásahu orgánu veřejné moci, nelze čelit jinak než ústavní stížností, příp. nálezem Ústavního soudu, obsahujícím zákaz takového zásahu".
S přihlédnutím k výše uvedenému je Ústavní soud nucen konstatovat, že podmínky pro posouzení vytýkaného jednání VZP jako "jiného zásahu" nejsou v posuzovaném případě dány již z podstaty věci. Stěžovatel v ústavní stížnosti vznáší námitky proti procesním pochybení v řízeních, jež skončily vydáním rozhodnutí s možností uplatnění opravných prostředků. K nápravě tvrzeného porušení procesních (ústavních) práv měl tak stěžovatel k dispozici ochranu danou celým právním řádem. Toho si je, jak vyplývá z ústavní stížnosti, kde existenci opravných prostředků v řízení před VZP připouští, stěžovatel očividně vědom.
Po zvážení všech relevantních okolností Ústavní soud dospěl tedy nakonec k závěru, že stěžovatel se prostřednictvím ne zcela zřetelně formulovaného petitu zřejmě snaží o obejití nedostatku přípustnosti ústavní stížnosti, který panuje v případě petitem rovněž navrhovaného zrušení rozhodnutí vydaných v řízeních vedených před VZP, tedy platebních výměrů a rozhodnutí Rozhodčího orgánu VZP č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že jedním ze základních pojmových znaků ústavní stížnosti, jakožto prostředku k ochraně ústavním pořádkem zaručených základních práv či svobod, je její subsidiarita vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv. Subsidiarita ústavní stížnosti se odráží v požadavku vyčerpání všech procesních prostředků před jednotlivými orgány veřejné moci, jež právní řád jednotlivci poskytuje, což nachází výraz v institutu nepřípustnosti ústavní stížnosti (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Vedle toho má princip subsidiarity i dimenzi materiální, z níž plyne, že jejím důvodem jsou i samy kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), tedy orgánu, který poskytuje ochranu základním právům teprve tehdy, pokud nebyla ochráněna ostatními orgány veřejné moci. V konkrétní a praktické podobě se tak realizuje ústavní princip dělby moci mezi jednotlivými orgány veřejné moci. Pokud právní předpis stanoví, že v určité procesní situaci je příslušný k rozhodování o právech jednotlivce konkrétní orgán veřejné moci, bylo by zásahem do jeho pravomoci a porušením principu dělby moci, pokud by jiný orgán o těchto právech rozhodoval, aniž by byla dána možnost příslušnému orgánu k realizaci jeho pravomoci.
Podle ustanovení §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; to neplatí pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení. Procesním prostředkem poskytnutým zákonem k ochraně práva je podle ustanovení §72 odst. 3 citovaného zákona řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení.
Podle §53 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, v rozhodném znění (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), se na rozhodování zdravotních pojišťoven ve věcech týkajících se přirážek k pojistnému, pokut a pravděpodobné výše pojistného a ve sporných případech ve věcech placení pojistného, penále, vracení přeplatku na pojistném a snížení záloh na pojistné se vztahují obecné předpisy o správním řízení, nestanoví-li tento zákon jinak. Dle odst. 10 téhož zákona o odvolání proti rozhodnutí zdravotní pojišťovny podle odstavce 1 rozhoduje rozhodčí orgán zdravotní pojišťovny. Pravomocná rozhodnutí zdravotních pojišťoven podle odstavce 1 jsou též přezkoumatelná soudem podle zvláštních předpisů (§53 odst. 13 citovaného zákona).
Vycházeje z řečeného, má Ústavní soud za to, že stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. V dané věci totiž proti celkem pěti vydaným platebním výměrům VZP stěžovatel podal pouze ve třech případech odvolání dle předpisů o správním řízení a ani v jednom případě se nedomáhal přezkumu tvrzených procesních nedostatků v řízení před soudem. Nic přitom stěžovateli nebránilo, pokud byl přesvědčen o nesprávném způsobu doručování platebních výměrů ze strany VZP, tyto námitky uplatnit v opravných prostředcích a dosáhnout tak jejich přezkoumání v rámci řízení před příslušnými orgány, a to ještě před podáním ústavní stížnosti. Jestliže stěžovatel řádně nevyužil přípustných prostředků k obraně svých práv, není úkolem Ústavního soudu, aby tuto roli ochránce suploval a napravoval opomenutí stěžovatele. Naopak, svou případnou ingerencí by Ústavní soud mohl nepřípustně zasáhnout do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci k tomu právním řádem povolaných.
Z důvodů takto vyložených proto Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost ve vztahu k napadeným platebním výměrům č. 4445501269 a č. 2145501314 ze dne 22. 4. 1998, platebním výměrům č. 4240400552 a č. 2140400551 ze dne 28. 4. 2004, platebnímu výměru č. 2140900609 ze dne 21. 4. 2009 a výroku I. rozhodnutí Rozhodčího orgánu VZP č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009 podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavní soudu jako návrh nepřípustný odmítnout.
V části, v níž stěžovatel napadá výrok II. rozhodnutí Rozhodčího orgánu VZP č. j. 6528/09/Ld ze dne 1. 7. 2009, kterým bylo dle §53a odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění prominuto zaplacení vyměřeného penále ve výši 60.872,- Kč, bylo třeba ústavní stížnost odmítnout jako podanou osobou zjevně neoprávněnou [§43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu].
Dle §53a odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění se na řízení o prominutí pokuty, přirážky k pojistnému nebo penále nevztahují obecné předpisy o správním řízení; rozhodnutí o odstranění tvrdostí je rozhodnutím konečným. Odtud se podává, že rozhodnutí rozhodčího orgánu zdravotní pojišťovny není rozhodnutím vydaným ve správním řízení a nebylo proti němu možno brojit opravnými prostředky, s výjimkou ústavní stížnosti. Nicméně v případě tohoto rozhodnutí, kterým rozhodčí orgán zdravotní pojišťovny vyhověl žádosti stěžovatele o prominutí penále, není možné dovodit možnost dotčení jakýchkoliv základních práv stěžovatele, a ten není tudíž osobou oprávněnou k podání ústavní stížnosti.
Ústavní soud, přes výsledek předmětného řízení, nemohl ponechat mimo svou pozornost stěžovatelovu stížnostní argumentaci a alespoň jako obiter dictum se k ní nevyjádřit. Stěžovatel tvrdí, že VZP pochybila, pokud řádně nezjistila jeho pobyt a doručovala mu předmětné platební výměry veřejnou vyhláškou. Jakkoli Ústavní soud chápe nezbytnost cestování spojeného s povinnostmi stěžovatele v zaměstnání, je nucen zdůraznit, že bylo věcí stěžovatele zabezpečit vhodný způsob řádného přebírání doporučených zásilek (resp. zásilek určených do vlastních rukou), např. formou zmocněnce pro doručování, dosílání takých zásilek poštou apod. Není totiž povinností žádného odesílatele, a to ani orgánů veřejné moci, aby v případě zasílání zásilek složitě pátral či zjišťoval, kde se v tu kterou konkrétní dobu adresát takové zásilky momentálně nachází, pokud se nezdržuje na adrese svého trvalého bydliště či na adrese, kterou sám ve svých podáních v konkrétním řízení jako místo svého bydliště označil. Adresát, který se nepostará o řádné přebírání zásilek, jako je tomu v situaci stěžovatele, se vědomě vystavuje právním následkům s tím spojeným (doručení veřejnou vyhláškou v souladu s ustanovením §53b zákona o veřejném zdravotním pojištění, eventuálně zmeškání lhůty pro řádné a včasné podání opravného prostředku proti vydaným rozhodnutím).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. června 2010
Stanislav Balík, v. r.
soudce zpravodaj