ECLI:CZ:US:2010:Pl.US.22.04.1
sp. zn. Pl. ÚS 22/04
Usnesení
Plénum Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická rozhodlo o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, se sídlem Botičská 4, Praha 2, na zrušení zákona č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony, in eventum na zrušení ust. bodu 22 čl. II. zákona č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony, takto:
Řízení se zastavuje.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel návrh skupiny 23 senátorů na zrušení zákona č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony, in eventum zrušení ust. bodu 22 čl. II. zákona č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony. Navrhovatelé mají za to, že při přijímání tohoto zákona došlo k porušení ustanovení Ústavy upravujících legislativní proces, jakož i k porušení čl. 1, 2, 6 a 45, jakož i nepřímo čl. 26 Ústavy.
Protiústavnost legislativního procesu se měla dle navrhovatelů projevit ve znění bodu 22 čl. II. zákona č. 438/2003 Sb., které zní "Pro účely odpisování a uplatnění nájemného u osobního automobilu kategorie M1, s výjimkou automobilu, který je využíván provozovatelem silniční motorové dopravy nebo provozovatelem taxislužby na základě vydané koncese, a automobilu druh sanitní a druh pohřební, který byl do dne předcházejícímu dni vyhlášení tohoto zákona evidován u poplatníka nebo najat podle smlouvy o finančním pronájmu s následnou koupí, se použije zákon č. 586/1992 Sb., ve znění platném do 31. prosince 2003." Poslanecká sněmovna však při projednání návrhu zákona v průběhu legislativního procesu nejednala a nehlasovala o předmětném ustanovení v tom znění, ve kterém bylo následně publikováno. Poslanecká sněmovna odhlasovala ve třetím čtení návrh zákona tak, že v textu napadeného ustanovení bylo použito slovo "není". K záměně slova "není" došlo až po skočení legislativního procesu v Poslanecké sněmovně. Senátu tak byl postoupen návrh zákona v takovém znění, že napadené ustanovení obsahovala slovo "je". Výbory pro evropskou integraci a Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučily Senátu, aby vyřadil návrh zákona z projednání z důvodu nesouladu mezi zněním zákona schváleným Poslaneckou sněmovou a zněním postoupeným Senátu, tyto návrhy výborů však byly zamítnuty. Následně Senát přijal pozměňovací návrhy k návrhu zákona, se kterými vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým hlasováním schválila zákon ve znění pozměňovacích návrhů Senátu, tedy i ve znění napadeného ustanovení, ve kterém jej postoupila Senátu (tj. včetně slova "je"). Zákon byl následně publikován ve Sbírce zákonů dne 18. 12. 2003 a tím nabyl platnosti.
Podstata věci dle navrhovatelů spočívá v tom, že není přípustné, aby administrativními zásahy docházelo ke změnám textu návrhu zákona definitivně schváleného Poslaneckou sněmovnou.
Navrhovatelé uvádí, že jsou si vědomi skutečnosti, že legislativní proces je na ústavní úrovni upraven relativně stručně. Ve vztahu k dané věci má relevanci čl. 45 Ústavy, ze kterého plyne, že má být Senátu postoupen ten návrh zákona, se kterým vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas.
Ve vztahu k napadenému zákonu považují navrhovatelé samotné usnesení Poslanecké sněmovny č. 656 ze dne 26. 9. 2003 - podle kterého je zpravodaj, který byl určen pro třetí čtení návrhu zákona, povinen po schválení nebo přijetí návrhu zákona v Poslanecké sněmovně posoudit v součinnosti s legislativním odborem Kanceláře Poslanecké sněmovny nezbytné legislativně technické úpravy - za rozporné s jednacím řádem Poslanecké sněmovny.
Ačkoliv se pochybení přímo projevilo pouze v textu jediného ustanovení, domnívají se navrhovatelé, že postihuje zákon jako celek. Pokud by Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení, kterého se týká pochybení učiněné v legislativním procesu, lze oddělit od ostatních ustanovení zákona, přičemž k zjednání nápravy dojde pouze zrušením tohoto ustanovení, navrhli in eventum, aby Ústavní soud zrušil toliko ust. bodu 22 čl. II. zákona č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony.
II.
Ústavní soud je příslušný rozhodovat o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Je přitom povinen řídit se ústavním pořádkem a zákonem, který ve smyslu čl. 88 odst. 1 Ústavy upravuje pravidla řízení před Ústavním soudem. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, požaduje, aby Ústavní soud v rámci kontroly ústavnosti zákonů hodnotil jejich obsah z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a aby zjišťoval, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V předloženém návrhu navrhovatelé nezpochybňují samotný obsah zákona č. 438/2003 Sb., respektive ustanovení bodu 22 čl. II., postupu jeho přijetí vytýkají, že jím došlo k porušení ustanovení Ústavy upravujících legislativní proces, jakož i k porušení čl. 1, 2, 6, 45, nepřímo i čl. 26 Ústavy.
Podle ustanovení §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se řízení zastaví, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/04 Ústavní soud konstatoval, že zvláštní formu vymezení časové působnosti právních norem představují tzv. termínované právní normy, jež pozbývají platnosti a účinnosti, "je-li od počátku platnosti stanovena omezená doba platnosti ..., uplynutím této doby" (viz J. Boguszak, J. Čapek, A. Gerloch, Teorie práva. 2. vydání, Praha 2004, s. 91), pročež řízení v projednávané věci zastavil.
Navrhovateli napadený legislativní proces se de facto vztahuje pouze k přijetí ustanovení bodu 22 čl. II. zák. č. 438/2003 Sb., přechodného ustanovení, jímž se stanovuje postup pro účely odepisování (a uplatnění nájemného u specifikovaných osobních automobilů), tj. ustanovení, které je s ohledem na běh odpisových lhůt časově omezeno. Ve smyslu tohoto přechodného ustanovení bylo možno uplatnit odpisové sazby za rok 2006. Z tohoto hlediska je nutno považovat ustanovení dotčené napadenou procedurou za konzumované, pročež Ústavní soud postupoval v intencích shora citovaného nálezu a podle §67 zákona o Ústavním soudu a řízení o předloženém návrhu zastavil.
III.
Nad rámec Ústavní soud považuje za nutné uvést, že problematikou procesu přijímání zákonů Parlamentem České republiky, resp. vztahem obou komor v průběhu legislativního procesu se již zabýval ve své předchozí judikatuře. Situace obdobná tomuto návrhu byla projednávána ve věci sp. zn. Pl. ÚS 23/04 a relevantní části závěrů v ní přijatých proto dopadají i na legislativní proces týkající se ustanovení bodu 22 čl. II. zák. č. 438/2003 Sb.
Základním problémem v projednávané věci byl podle navrhovatelů způsob, jakým byl návrh upraven po skončení zákonodárného procesu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky po 3. čtení, spočívající v tom, že předseda Poslanecké sněmovny potvrdil svým podpisem pravost textu, který však neodpovídal tomu, na čem se Poslanecká sněmovna usnesla.
V projednávané věci si byl Senát vědom odlišnosti textu ustanovení bodu č. 22 čl. II. zák. č. 438/2003 Sb., avšak Senát zamítl návrhy dvou svých výborů na vyřazení zákona z projednání a zákon byl přijat jako způsobilý k projednání. Doručené znění zákona Senát skutečně projednal a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna tento zákon projednala ve znění, v jakém byl doručen Senátu, hlasovala o něm, schválila jej včetně textu napadeného ustanovení přijatého Senátem. Obě komory svým hlasováním přijaly totožné znění napadeného ustanovení a zákonodárný proces byl z tohoto hlediska následně stvrzen prezidentem republiky i předsedou vlády.
V předmětné věci byla opravena zjevná technická a logická pochybení v textu čl. II. v bodu 18 vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb. tak, aby znění přechodných ustanovení odpovídalo smyslu a bylo v souladu s jednotlivými konkrétními ustanoveními obsaženými ve vlastním textu novely zákona. Touto úpravou bylo zajištěno, aby přijatý zákon byl ve svém celku určitý, jasný, jednoznačný a vnitřně nerozporný.
Skutečnost, že návrh odpovídá schválenému usnesení, fakticky Poslanecká sněmovna potvrdila, když dne 2. 12. 2003 při hlasování o návrhu zákona vráceném Senátem schválila bod 22 čl. II návrhu zákona, ve znění postoupeném Senátu, ačkoliv, pokládala-li by výše uvedenou úpravu za nepřípustnou, mohla by bývala ještě návrh zákona neschválit.
Ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/04 se s obdobnými námitkami protiústavnosti Ústavní soud neztotožnil a konstatoval.
"Proces přijímání zákonů je v České republice svěřen jedinému orgánu zákonodárné moci, kterým je Parlament tvořený dvěma komorami. Přijetí zákona je však mnohovrstevný a komplikovaný proces, který je jen zčásti upraven ústavními předpisy. Významnou roli zde hrají rovněž jiné předpisy reglementového práva, které představují jednak normy obsažené v zákonech o jednacích řádech komor Parlamentu České republiky, jednak usnesení, kterými si komory Parlamentu České republiky upravují v rámci zákonů o jednacích řádech své vnitřní poměry a podrobnější pravidla jednání svého pléna i svých orgánů. Nelze přehlédnout, že významná část našeho parlamentního práva dosud není upravena. Nebyl přijat zákon, který má podle čl. 40 Ústavy ČR stanovit východiska jednacích řádů komor a zejména pravidla jejich vzájemného styku, jakož i vystupování navenek. Proto významnou součást vztahů obou komor představují i parlamentní zvyklosti, interpretační usnesení a neformální dohody jejich představitelů, kterými od roku 1996 do současnosti komory vymezují své vzájemné vztahy. Pro Ústavní soud jsou však v daném případě závazným kritériem hodnocení pouze ústavně vymezená pravidla zákonodárné procedury. Jejich porušení však neshledal.
Z uvedeného je nepochybné, že byla dodržena ústavně stanovená pravidla zákonodárného procesu. Z předložených dokumentů, týkajících se ústavní roviny projednávané věci, vyplývá, že obě komory se shodovaly v předmětu, o kterém jednají.
Současně nelze přehlédnout podstatnější aspekt této věci. Vstup Ústavního soudu do autonomního prostoru usnášení se sněmoven by Ústavnímu soudu otevíral široký prostor pro to, aby svými rozhodnutími vykládal, co vlastně příslušná komora Parlamentu České republiky usnesla, aniž se to ještě stalo součástí právního řádu. Tím by nahrazoval její autonomní rozhodování a současně narušoval principy dělby moci. V důsledku toho by zde vzniklo nejen nebezpečí, že se Ústavní soud stane tzv. třetí komorou Parlamentu České republiky, nýbrž i nebezpečí, že by začal přebírat úkoly funkcionářů a legislativního aparátu obou sněmoven. Z ustanovení §66 až 68 zákona o Ústavním soudu přitom plyne, že předmětem kontroly jsou právní předpisy, které jsou vyhlášeny zákonem stanoveným způsobem, nikoli usnesení sněmoven, která se jimi teprve mají stát. K tomu, aby zde byl zajištěn soulad mezi vůlí sněmovny a jejím usnesením, jsou stanoveny kompetence jednotlivých ústavních orgánů a ústavních činitelů, počínaje ověřovateli ve sněmovnách a konče činiteli uvedenými v čl. 51 Ústavy ČR. Úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích a jejich důsledcích pro koncepci návrhu zákona jako celku ve vazbě na jiná ustanovení takového návrhu a pravidla legislativní techniky. Jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů. Způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, je podroben kognici Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje."
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. prosince 2010
Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu