ECLI:CZ:US:2011:2.US.1263.11.1
sp. zn. II. ÚS 1263/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka o ústavní stížnosti obchodní společnosti Ekoselect, a. s., IČ: 25005863, se sídlem Na Moráni 1336, 430 01 Chomutov, zastoupené Mgr. Jaromírem Kalužíkem, LL.M., advokátem, se sídlem v Praze, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2011, č. j. 1 As 110/2010-151, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 9. 2010, č. j. 5 Ca 323/2007-88, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podaným návrhem, který i co do ostatních formálních náležitostí vyhovuje zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví specifikovaných rozhodnutí. Tvrdí, že rozhodnutími obou soudů byla porušena její základní práva garantovaná Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"), Ústavou České republiky (dále jen "Ústava"), a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod; konkrétně právo na spravedlivý proces, především právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého na nestranného soudu a žádat ochranu (čl. 36 a násl. Listiny a čl. 6 Úmluvy), a právo na jistotu v rámci rozhodování státních orgánů zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Současně namítá porušení ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona, v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, které jako odvolací orgán zamítlo stěžovatelčino odvolání a potvrdilo prvoinstanční rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 1.040.000 Kč za správní delikt. Stěžovatelka jej spáchala tím, že se jako dopravce podílela na nezákonné přeshraniční přepravě odpadů do České republiky za účelem jejich odstranění, čímž porušila §54 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Nejvyšší správní soud v záhlaví označeným rozsudkem zamítl podanou kasační stížnost.
Obsah napadených rozsudků lze stručně shrnout takto:
Městský soud dospěl po provedeném dokazování k závěru, že přeshraniční přeprava byla ve zkoumaném případě provedena bez potřebného oznámení Ministerstvu životního prostředí, přepravu samotnou nedoprovázely potřebné doklady a odpady byly v České republice uloženy v zařízení, kde nebylo nakládání s odpady dané kategorie povoleno. Odpady byly ve skutečnosti přepravovány za (zakázaným) účelem jejich odstranění a stěžovatelka se na této přepravě podílela. Soud z blíže rozebraných ustanovení zákona o odpadech dovodil, že osoba oprávněná k nakládání s odpady je pro účely nakládání s nimi povinna zařadit je dle Katalogu odpadů. Tato povinnost dopadala i na stěžovatelku, neboť přeprava je nakládáním s odpady. Okamžikem, kdy náklad převzala, bylo její povinností nakládat s ním v souladu se zákonem o odpadech. Charakter odpadu byl během řízení dostatečně popsán a určen, a to zejména znaleckým posudkem, jenž nechal soud vypracovat. Stěžovatelčiny námitky proti němu shledal nedůvodnými a jí předložený oponentní znalecký posudek nerelevantním. Vypořádal se s jejími námitkami stran nesouladu prvoinstančního a odvolacího správního rozhodnutí v označení osoby oznamovatele dovozů, tedy osoby povinné žádat o vydání příslušných povolení, i související námitkou skutkového omylu v označení osoby příjemce odpadu. Městský soud dále neakceptoval výklad stěžovatelky, podle něhož dané ustanovení zákona o odpadech umožňuje pokutu uložit pouze za současného porušení povinností stanovených předpisy Evropských společenství. Konstatoval, že pokuta byla stěžovatelce uložena výhradně za porušení zákazu přeshraniční přepravy odpadů za účelem jejich odstranění vyplývající ze zákona o odpadech, kdy zákonodárce využil možnosti stanovené předpisy Evropských společenství a tuto činnost zakázal.
Nejvyšší správní soud rozdělil hodnotící část obsáhlého odůvodnění do tří částí. Nejprve vyložil, proč není předcházející rozsudek městského soudu přes některé nedostatky odůvodnění nepřezkoumatelný. Dále se zabýval námitkami stěžovatelky vůči postupu znalkyně při zpracovávání posudku a jejímu znaleckému nálezu, jakož i vůči zpochybňovanému závěru správního orgánu, že odpad byl na území České republiky dovezen za účelem jeho odstranění. Konečně poslední část se zabývá otázkou výkladu skutkové podstaty správního deliktu a jejího naplnění.
Nejvyšší správní soud v souvislosti s výhradami vůči znaleckému posudku předeslal, že nařízení Rady (EHS) č. 259/93, o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a o její kontrole, rozlišuje, zda je odpad přepravován do jiného členského státu za účelem odstranění nebo využití. Je-li přepravován za účelem odstranění v jiném členském státě, musí být přeprava schválena příslušným orgánem na základě předchozího oznámení. Pro účely přeshraniční přepravy jsou odpady rozděleny do tří skupin, tzv. barevných seznamů. Toto rozdělení nabývá na významu, je-li účelem přepravy využití odpadu; pro přepravu v takovém případě je třeba splnit různě přísná administrativní kritéria, a to v závislosti na zařazení do toho kterého seznamu. Znalkyně po ohledání vzorků usoudila, že předmětný odpad nelze zařadit nejen do zeleného seznamu, jak byla přesvědčena stěžovatelka, ale do žádného z barevných seznamů. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s posudkem po stránce formální i věcné. Po vyhodnocení skutkových zjištění dále uzavřel, že předmětný odpad by byl bez předchozího vytřídění nezpůsobilý k dalšímu využití a musel by být odstraněn. Rovněž musel zohlednit, že odpad měl být tříděn v provozovně, která k tomu nebyla způsobilá ani po stránce technické (chybělo potřebné vybavení), ani právní (pro příslušnou činnost chybělo obchodní společnosti TOP-RAPAX, do jejíž provozovny byl odpad odevzdán, potřebné oprávnění). K výkladu skutkové podstaty správního deliktu Nejvyšší správní soud uvedl, že musí odmítnout jazykový výklad stěžovatelky, podle něhož spojka "a" v textu implikuje nutnost kumulativního porušení povinnosti uložené nařízením Rady č. 259/93 a povinnost uložená zákonem o odpadech. Je totiž v rozporu s logikou působení práva EU v právu členského státu. Nařízení Rady je přímo vykonatelným právním aktem, přičemž ale některé jím neupravené otázky je třeba upravit na úrovni vnitrostátní. Přitom obsah nařízení Evropských společenství a národní legislativy, upravující určité aspekty dané matérie, se nepřekrývají, nýbrž doplňují. Nařízení Rady č. 259/93 upravuje hmotněprávní předpoklady přeshraniční přepravy odpadů i související procedurální pravidla. Umožňuje současně členským státům přijmout v určitých otázkách pravidla odchylná. Česká republika této možnosti využila a zakázala přeshraniční přepravu odpadů do země za účelem jejich odstranění. Jde o normu vnitrostátní, která v přípustném rozsahu doplňuje nařízení Rady. Výkladem, založeným na systémovém argumentu vztahu mezi právem EU a právem vnitrostátním tak soud dovodil, že správního deliktu dle ustanovení §64 odst. 2 zákona o odpadech se lze dopustit jak porušením povinnosti stanovené právními předpisy EU upravujícími dozor nad přepravou odpadů, tak i pouze porušením povinnosti stanovené zákonem o odpadech pro přeshraniční přepravu odpadu. Tento výklad je rovněž v souladu s teleologickým argumentem, podle něhož je účelem skutkové podstaty jiného správního deliktu dle §66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech komplexně pokrýt protiprávní jednání, k němuž může dojít při přeshraniční přepravě odpadů. Skutkovou podstatu správního deliktu svým jednáním naplnila právě stěžovatelka, neboť i když povinnost uložená §54 odst. 2 zákona o odpadech míří především na odesílatele a příjemce odpadu, dopadá i na další subjekty včetně dopravců. Odpovědnost je nejen objektivní, ale dokonce absolutní, zákon neupravuje žádný liberační důvod. Poukazovat na dobrou víru stěžovatelky je proto v tomto smyslu irelevantní.
Stěžovatelka s uvedenými závěry nesouhlasí. Obě rozhodnutí podle ní spočívají na interpretační svévoli, podaný výklad není legitimní ani ústavně konformní. Podmínky pro uložení sankce dle §66 odst. 4 zákona o odpadech nebyly naplněny. Není jí totiž vytýkáno porušení jakéhokoliv předpisu Evropských společenství, jak ustanovení vyžadovalo, ale jen porušení normy české. Přitom samotné tvrzené a prokázané porušení zákona o odpadech nestačí, kumulativně je vyžadováno naplnění porušení právního předpisu Evropských společenství. Stěžovatelka zdůrazňuje, že nikdy netvrdila, že spojka "a" implikuje požadavek na paralelní porušení povinnosti uložené nařízením Rady a povinnosti uložené zákonem o odpadech, jak je Nejvyšším správním soudem nepravdivě podsouváno. Vždy tvrdila, že předpokladem sankcionování je současné porušení libovolné povinnosti uložené zákonem o odpadech a libovolné povinnosti plynoucí z evropského předpisu. Z hlediska jazykové metody interpretace platí, že spojka "a" bez interpunkce značí slučovací poměr, tedy kumulativní požadavek naplnění současně všech předpokládaných podmínek hypotézy právní normy. Dále stěžovatelka upozorňuje na výklad systematický, kdy dané ustanovení mělo sankcionovat porušení povinností na úseku evropskounijní přepravy odpadu. Stěžovatelka dále argumentuje interpretační metodou historickou, kdy následný vývoj upřednostnil mezinárodněprávní normu na úkor českého předpisu, a je proto nesmyslné při výkladu tehdejšího znění zákona o odpadech preferovat český předpis na úkor evropského. Konečně operuje se sémantickým výkladem výrokové logiky, kde "a" je vyjádřením konjunkce. Stěžovatelka zdůrazňuje, že vždy postupovala podle všech standardních výkladových metod, nelpěla toliko na metodě jazykové, jak jí podsouvá Nejvyšší správní soud. Domnívá se, že ten její kasační stížnost dezinterpretoval a nabídnuté interpretační postupy ignoroval. Systémový výklad zdůvodňující závěr, že deliktu se lze dopustit jak porušením povinnosti stanovení předpisy EU, tak pouze porušením povinnosti stanovené zákonem o odpadech, je dle stěžovatelky absolutně nelogický, účelový a ze zkoumaného ustanovení v žádném případě nevyplývá. Konečně stěžovatelka namítla porušení zásady rovnosti zbraní, když došlo k nedůvodné preferenci znaleckého posudku vypracovaného znalcem pověřeným Českou inspekcí životního prostředí před znaleckým posudkem předloženým stěžovatelkou. Rovněž tak správní soudy zcela pominuly, že vydaná rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná, ačkoliv na tuto skutečnost stěžovatelka upozorňovala.
Po prostudování stěžovatelem předložených listin dospěl Ústavní soud k závěru, že o návrhu může rozhodnout, aniž by musel činit v řízení další procesní úkony.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad jejich rozhodovací činností. To platí i pro oblast správního soudnictví završenou Nejvyšším správním soudem. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení základních práv a svobod chráněných ústavou.
K výhradě stěžovatelky k dokazování - vyhodnocení použitelnosti závěrů znaleckých posudků - je třeba uvést, že Ústavní soud do procesu shromažďování a hodnocení důkazů zásadně nevstupuje, to je doménou příslušných správních orgánů či správních soudů. Ty v každé fázi řízení nejen zvažují, které důkazy je třeba provést, zda a nakolik je potřebné dosavadní stav dokazování doplnit a nakolik jsou důvodné návrhy účastníků na nedoplnění dokazování, ale také hodnotí provedené důkazy po stránce obsahové a činí z nich příslušné závěry. Ústavnímu soudu přísluší zasáhnout leda výjimečně, a to v případě, shledal-li by extrémní nesoulad mezi provedenými důkazy, jejich hodnocením a vyvozenými právními závěry. V dané věci je v odůvodnění obou napadených rozsudků věnován adekvátní prostor vysvětlení, proč nebyl závěr o povaze přepravovaného materiálu, resp. charakteru přepravovaného odpadu a jeho kategorizaci učiněn podle znaleckého posudku předloženého stěžovatelkou, nýbrž posudku zadaného Českou inspekcí životního prostředí. Právo stěžovatelky na rovné zacházení v řízení tak nebylo nijak dotčeno.
Relevantní není ani námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů. Vedle toho, že je nesena pouze v takto obecné rovině, aniž by bylo upřesněno, jak konkrétně se vada měla ve sféře základních práv projevit, je zřejmé, že městský soud se žalobními tvrzeními o nedostatcích odůvodnění správních rozhodnutí a rozpory v nich zabýval a svůj (negativní) závěr objasnil. Nelze proto souhlasit se stěžovatelkou, uvádí-li, že tyto její argumenty byly ignorovány.
Z textu ústavní stížnosti je zřejmé, že stěžejní váhu stěžovatelka přikládá otázce interpretace tehdejšího znění ustanovení §66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech, konkrétně významu použité spojky "a". Ústavní soud setrvale judikuje, že do výkladu a aplikace předpisů obecného práva zvoleného obecnými, resp. zde správními soudy, zásadně nevstupuje. Výjimkou jsou případy nepřípustného postižení některého ze základních práv a svobod, případně je-li pominut možný výklad jiný, ústavně konformní, anebo případ zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti. Nic takového Ústavní soud nezjistil. Stěžovatelka se pouze snaží pokračovat v polemice stran výkladu zákona o odpadech v dalším typu soudního řízení. Po Ústavním soudu se, přesvědčena o správnosti svého právního názoru, domáhá přehodnocení učiněných závěrů. Ústavní soud tak staví - odporujíc tak vlastnímu prohlášení učiněnému v podání - v rozporu s výše uvedenými obecnými tezemi přezkumu právě do role další odvolací instance, která mu nepřísluší.
Navíc vůči výkladu skutkové podstaty předmětného správního deliktu, jaký zaujaly správní soudy, lze těžko co vytýkat. Je to naopak stěžovatelka, která prezentuje nelogický a nesystémový výklad odporující účelu příslušné právní úpravy. Rozsudek Nejvyššího správního soudu je pečlivě zdůvodněn a na jeho přiléhavou argumentaci lze bez dalšího odkázat.
Protože Ústavní soud porušení základních práv neshledal, podaný návrh podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné (§43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
V Brně dne 13. července 2011
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu