ECLI:CZ:US:2011:2.US.2037.10.1
sp. zn. II. ÚS 2037/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka o ústavní stížnosti stěžovatelů doc. Ing. J. D., CSc. a Ing. V. S., obou zastoupených JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem v Praze 2, Slavíkova 23/1568, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010 č. j. 6 Ao 1/2010-51, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i co do ostatních náležitostí vyhovuje požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu. Namítají porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), neboť jsou přesvědčeni, že napadený rozsudek je ve zřejmém rozporu se zde obsaženými základními právy.
Napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - části územního plánu sídelního útvaru Průhonice, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Průhonice ze dne 22. 12. 2006. Konkrétně se jednalo o část týkající se pozemku parc. č. 235/1 (jeho delšího a užšího úseku), a parc. č. 236/11, obou v katastrálním území Hole u Průhonic; prvý pozemek je ve spoluvlastnictví stěžovatelů, druhý vlastnictvím stěžovatelky. Šlo o to, že pozemky jsou v územním plánu stanoveny jako plochy místní obslužné komunikace. Takto sestavený územní plán dle stěžovatelů odporuje zásadám, podle nichž omezení vlastnických a jiných, z něho vyplývajících práv mají zákonné cíle a důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším způsobem vedoucím ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačně a s vyloučením libovůle. Nejvyšší správní soud při přezkumu vyšel, tak jako v předchozích obdobných rozhodnutích, z pětistupňového algoritmu přezkumu. Pravomoc správního orgánu opatření obecné povahy vydat, otázka, zda při tom nevykročil z mezí zákonem stanovené působnosti ani dodržení procesních pravidel stěžovatelé nezpochybňovali, zabýval se proto jen čtvrtým a pátým krokem algoritmu, tedy otázkou tvrzeného rozporu obsahu opatření obecné povahy se zákonem a otázkou proporcionality. Stručně shrnuto konstatoval, že v případě územního plánování jde vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem bude určité území využito. Pouze sleduje, zda se politická jednotka - obec - pohybovala ve věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických) mantinelech vycházejících ze zákona. Důvodem zrušení by mohl dle soudu být leda zjevný exces, kdy by naplánovaná komunikace přes pozemky navrhovatelů byla zcela nezdůvodnitelná cílem a úkoly územního plánování. V daném případě Nejvyšší správní soud konstatoval, že posílení dopravní infrastruktury těmto cílům a úkolům odpovídá a v rozporu se zájmy obyvatel územního celku rozhodně není. Ze strany Zastupitelstva přitom bylo dbáno i na dodržení zásady minimalizace a subsidiarity zásahu; v případě pozemku parc. č. 236/11 je z jeho umístění zřejmé, že přerušuje zřetelnou komunikační linii, neboť navazuje na pozemky užívané již k dopravním účelům, a tvarově i velikostně zapadá do prodloužení nedokončené komunikace ulice Pomněnková. Pozemek parc. č. 235/1 v jeho napadené části tvarem i umístěním vytváří přímé spojení dvou stávajících ulic, přičemž komunikační spojení je vedeno šetrně po okraji okolních pozemků. Tvar i umístění této části pozemku podle soudu nasvědčuje efektivnímu až ideálnímu využití pro stanovený účel. Nejvyšší správní soud dále odkázal na argumentaci, kterou použil ve skutkově velmi blízkém případě přezkumu změny části územního plánu Říčan u Prahy. Vypořádal se též s ostatními námitkami, které účastníci řízení vznesli; významem požadavků Hasičského záchranného sboru, (ne)souladem s technickou normou ČSN upravující délku komunikace bez obratiště, jakož i tvrzením, že všechny nemovitosti v lokalitě jsou napojeny na komunikace, podpořeným v minulosti již jednou neúspěšným návrhem na vyvlastnění pozemku parc. č. 235/1.
Stěžovatelé s uvedeným řešením nesouhlasí. Poukazují na judikatorní závěry, podle nichž zásahy do vlastnického práva musí mít výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucím ještě k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. V případě pozemků stěžovatelů neodpovídá funkční využití stanovené územním plánem jejich stávajícímu skutečnému využití. Pozemek 236/11 je využíván jako zahrada u rodinného domu stěžovatelky, kde bydlí. Jsou na něm dřeviny a je uzavřen oplocením. Komunikace by "vjela" do zahrady a zcela by znemožnila stávající užívání zahrady, kvalitu prostředí a pohodu bydlení. V případě druhého z pozemků - parc. č. 235/1 - stěžovatelé nebrojí proti vymezení jeho kratší strany (má tvar písmene "L") jako pozemní komunikace, když i v současné době je jako příjezd k některým nemovitostem využívána. Jeho druhá, delší část, by však měla být součástí zahrady patřící stěžovateli; jejímu přičlenění a zaplocení brání právě územní plán.
Podle stěžovatelů je příslušná úprava územního plánu v rozporu s podmínkami, za nichž lze k omezení vlastnického práva přistoupit. Územní plán může totiž vlastníka nemovitosti omezit leda tehdy, má-li omezení ústavně legitimní cíl opírající se o zákon, a to při respektování subsidiarity a minimalizace zásahu. V případě komunikace bude zpravidla oním cílem zajištění přístupu k nemovitostem, jež dosud napojení na pozemní komunikaci postrádají, popř. spojení dvou míst (např. měst), která je nezbytné propojit. Omezení s tím spojené je přitom potřeba minimalizovat, např. trasovat komunikaci jinak, aby nezasáhla do práv vlastníků nemovitostí). V případě nyní dané lokality jsou všechny nemovitosti již napojeny na pozemní komunikaci a navrhovaná komunikace nemá ani žádný dopravní význam. Legitimní cíl proto zcela absentuje. Nemohou pak být splněny ani podmínky subsidiarity a minimalizace zásahu. Nejvyšší správní soud přesto návrh na zrušení opatření obecné povahy nezrušil. Ve svém rozsudku však zcela pominul, že územní plánování není omezeno jen na nutnost souladu s cíli a úkoly stanovenými stavebním zákonem, ale musí dbát také na ústavně zaručenou ochranu vlastnického práva. Stěžovatelé upozorňují na absurdní dopad takové úvahy, kdy vedení komunikace bude pokaždé v souladu se zákonem, neboť vždy naplňuje obecně stanovený cíl budování infrastruktury. V daném případě jde o to, jak bylo řečeno, že budování komunikace je dopravně neodůvodněné. Platí, že čím zasahuje komunikace do vlastnických práv závažněji (a v případě stěžovatelů jde o zahradu u rodinného domu, nikoliv pole či louku), tím musejí být důvody pro to nezbytnější. Takovým důvodem přitom dle stěžovatele nemůže být skutečnost, že situování pozemků dané řešení přímo nabízí, jak uvedl Nejvyšší správní soud. Stěžovatelé trvají na tom, že na realizaci předmětných komunikací není žádný veřejný zájem a jejich navržení přes pozemky stěžovatelů v žádném případě nepovede k vytvoření harmonického, zdravého a vitálního rozvoje území.
Ústavní soud po prostudování případu, seznámení se s rozložením předmětných a sousedních pozemků v terénu, jakož i zvážení přednesených argumentů dospěl k závěru, že návrh je neopodstatněný.
Předně je třeba uvést, že Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rozhodl o návrhu stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy, a to ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení §101a až §101d soudního řádu správního. Smíšenému charakteru tohoto správního aktu, jejž nelze identifikovat ani se správním rozhodnutím ani s právním předpisem, koresponduje i zvláštní režim jeho jednoinstančního přezkumu Nejvyšším správním soudem podle označených ustanovení soudního řádu správního, který tento soud provádí v podobě algoritmu "pěti kroků". Z výlučného přezkumného oprávnění Nejvyššího správního soudu mimo jiné plyne, že územní plán sice je způsobilý zasáhnout do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) dotčených subjektů, ale v řízení o ústavní stížnosti se takového porušení lze (úspěšně) domáhat jen prostřednictvím argumentu, že Nejvyšší správní soud v rozhodnutí vydaném podle ustanovení §101d soudního řádu správního neposkytl adekvátní ochranu. Důsledkem toho je, že (primárně) relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je ústavněprávní přezkum řízení (a jeho výsledek) vedený před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu.
V tom případě se uplatní standardní vymezení zásad takového hodnocení, jak je Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře proklamuje. Pravidelně konstatuje, že směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna; jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudům obecným.
Není-li však, jak bylo řečeno, kategorie správnosti finálním referenčním hlediskem ústavně právního přezkumu, pak se jeho kontext - jde-li o nedostatek spravedlivého procesu - nemůže projevit jinak než poměřením, zda soudy podaný výklad rozhodných právních předpisů je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní. To je vzhledem k obsahu posuzované ústavní stížnosti rozhodující, neboť argument dotčením ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, jak bylo výše řečeno, je zde prosaditelný až teprve jakožto důsledek - případných - ústavněprávně kvalifikovaných vad soudního řízení, přičemž ty mohou být založeny jak v rovině hmotněprávního posouzení věci, tak v podobě vad procesních, pakliže byly svojí povahou způsobilé ovlivnit jeho výsledek (viz nález sp. zn. III. ÚS 456/09, http://nalus.usoud.cz).
Nic takového ale v projednávané věci zjištěno nebylo. Nejvyšší správní soud se obšírně a věcně adekvátně vypořádal se všemi vznesenými výhradami. Nelze mít ani za překvapivé ani za výraz výkladové svévole či výklad excesivní. Dovozované závěry jsou navíc srozumitelně a přesvědčivě odůvodněny. K zásahu Ústavního soudu by pak nestačilo ani to, že by měl na věc toliko odchylný názor.
Stěžovatelé proti tomu argumentují především absencí legitimního
cíle - komunikace, s níž územní plán počítá, podle nich není na předmětných pozemcích ani potřebná ani vhodná - a je v rozporu s dosavadním způsobem užívání pozemků.
K tomu Ústavní soud, v podstatě ve shodě s tím, co již odeznělo v napadeném rozhodnutí, uvádí následující. Při územním plánování jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a volba konkrétní podoby využití určitého území nebude nakonec výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu. Orgány obce, které rozhodují, jsou omezeny požadavkem nevybočit z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Úkolem soudu při přezkumu souladu územního plánu s hmotným právem je právě bdít nad respektováním těchto mantinelů. Tím také soud brání jednotlivce před excesy v územním plánování. V posuzovaném případě mohl být důvodem pro zrušení předmětné části územního plánu pouze zjevný exces, tedy případ, kdy by naplánovaná komunikace vedoucí přes pozemky stěžovatelů byla zcela nezdůvodnitelná cílem územního plánování, resp. veřejným zájmem na harmonickém využití území a jeho udržitelném rozvoji. Posílení veřejné dopravní infrastruktury obecně tomuto zájmu nepochybně odpovídá. Podle ust. §1 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, řeší územní plánování funkční využití území, stanoví zásady jeho organizace a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území soustavně a komplexně. Ke stávajícímu způsobu využití dotčených pozemků musí orgány samospráv z povahy věci přihlížet, ovšem o nepřekonatelnou překážku změny poměrů nejde a s ohledem na zákonem zakotvenou soustavnost činnosti ani jít nemůže.
V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na napadené rozhodnutí.
Z řečeného plyne, že zásah do základních práv stěžovatelů shledán nebyl. Ústavní soud tedy jejich návrh jako zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. května 2011
Jiří Nykodým
předseda senátu