ECLI:CZ:US:2011:2.US.2088.07.2
sp. zn. II. ÚS 2088/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 8. března 2011 sp. zn. II. ÚS 2088/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. V. K., b) M. S., c) D. K., d) H. S., e) Ing. I. Š. a f) J. K. proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2007 č. j. 7 Ao 2/2007-28, jímž byl odmítnut návrh stěžovatelů na zrušení územního plánu obce Zdiby, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení.
Výrok
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2007 č. j. 7 Ao 2/2007-28 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Včasnou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedeného usnesení Nejvyššího správního soudu, neboť měli za to, že jim tímto rozhodnutím Nejvyšší správní soud odepřel právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí o ústavní stížnosti vyžádal příslušný spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 2/2007, z něhož zjistil následující:
Usnesením ze dne 29. prosince 2006 Zastupitelstvo obce Zdiby schválilo podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, územní plán obce Zdiby, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce Zdiby č. 6/2006.
Ze spisu se dále podává, že stěžovatelé se jako vlastníci dotčených pozemků cítili dotčeni na svých majetkových právech, a proto se obrátili dne 28. února 2007 na Nejvyšší správní soud s návrhem na zrušení dotčeného územního plánu obce ve smyslu ustanovení §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s.").
Dne 20. března 2007 bylo stěžovatelům doručeno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. března 2007 č. j. 7 Ao 2/2007-25, kterým soud rozhodl o přerušení řízení. Přerušení řízení Nejvyšší správní soud odůvodnil potřebou vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu o povaze územního plánu jako opatření obecné povahy ve smyslu §110a s. ř. s.
Dne 11. června 2007 bylo stěžovatelům doručeno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2007 č. j. 7 Ao 2/2007-28, kterým byl návrh stěžovatelů odmítnut. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplynulo, že soud při posuzování návrhu vycházel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. března 2007 č. j. 3 Ao 1/2007-44, podle kterého není územní plán přijatý za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. (tj. do 31. prosince 2006) opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud tak zároveň konstatoval nedostatek pravomoci Nejvyššího správního soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s.
II.
Stěžovatelé napadli uvedené rozhodnutí projednávanou ústavní stížností. Jejím úvodem předně shrnuli skutečnosti, pro které shledali dotčený územní plán v rozporu se zákonem. Namítali, že územní plán byl zastupitelstvem schválen, aniž si obec jako pořizovatel opatřila všechna potřebná stanoviska dotčených orgánů státní správy, stanoviska některých dotčených orgánů státní správy v rozporu s ustanovením §22 odst. 2 ve spojení s §22 odst. 5 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nebyla dohodována s pořizovatelem, schvalování územního plánu rovněž proběhlo v rozporu s jednacím řádem Zastupitelstva obce Zdiby, způsob schvalování územního plánu byl v rozporu i s ustanovením §31 citovaného zákona, konečná verze územního plánu se ani neshoduje s verzí posuzovanou před schválením nadřízeným orgánem územního plánování, kterým je Krajský úřad Středočeského kraje, pořizovatel nedostál své povinnosti kvalifikovaně se zabývat námitkami a vyjádřeními vlastníků dotčených pozemků podle ustanovení §21 odst. 4 a §22 odst. 4 citovaného zákona a posléze ve schváleném územním plánu nebyly zohledněny požadavky některých dotčených orgánů státní správy.
V odůvodnění své ústavní stížnosti stěžovatelé uvedli, že pokud by byl jejich návrh meritorně přezkoumán, nebyl by jistě dán důvod pro podání ústavní stížnosti. Avšak v projednávané věci Nejvyšší správní soud jejich návrh nezkoumal a ryze formalisticky popřel svoji pravomoc k jeho posouzení, čímž upřel stěžovatelům jejich právo na soudní ochranu. Stěžovatelé tvrdili, že otázku, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je třeba posuzovat na základě materiální stránky věci, nikoli podle toho, jak je dané opatření v tom kterém případě v příslušném zákoně označováno. Vyjádřili tedy své přesvědčení, že územní plán nesporně z materiálního hlediska má povahu opatření obecné povahy, neboť je současně správním aktem s konkrétně určeným předmětem a současně s obecně vymezeným okruhem adresátů, jak ostatně sám Nejvyšší správní soud definoval ve své dřívější judikatuře (viz rozsudek č. j. 1 Ao 1/2006-74). V projednávané věci však Nejvyšší správní soud svůj právní názor změnil a v napadeném usnesení se zabýval pouze formální stránkou celé problematiky, tedy otázkou, zda územní plán byl jako opatření obecné povahy označen v platných zákonech, či nikoli.
III.
Ústavní soud vyzval podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu účastníky řízení, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 17. prosince 2007 uvedl, že ústavní stížnost je pouhou polemikou s názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v napadeném rozhodnutí, v němž se se všemi námitkami obsaženými v kasační stížnosti vypořádal. Podle názoru soudu jsou námitky uvedené v ústavní stížnosti obsahově shodné, a proto nepovažoval za potřebné svoji právní argumentaci opakovat, přičemž na ni v plném rozsahu odkázal a navrhl, aby byla projednávaná ústavní stížnost odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný.
Vedlejší účastník řízení o ústavní stížnosti - obec Zdiby, se sídlem Obecního úřadu ve Zdibech, Průběžná 11, ač byl vyzván, se k ústavní stížnosti nevyjádřil.
Vzhledem k tomu, že vyjádření Nejvyššího správního soudu neobsahovalo žádné nové skutečnosti, nebylo účastníkům rozesíláno k podání případné repliky.
Podle §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Poté, co Ústavní soud získal souhlasy účastníků, rozhodoval ve věci bez nařízení ústního jednání.
IV.
Ústavní soud podotýká, že ústavní stížnost posuzoval z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, došlo.
Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení, dle něhož Nejvyšší správní soud neprojednáním návrhu stěžovatelů na zrušení územního plánu obce Zdiby z důvodu nedostatku pravomoci zasáhl do jejich ústavně zaručených práv na spravedlivý proces.
Ústavní soud předesílá, že při projednávání ústavní stížnosti především vycházel ze svého plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409), dostupného rovněž na http://nalus.usoud.cz., a dále v konkrétní věci může odkázat na svůj nález sp. zn. IV. ÚS 2087/07 ze dne 29. 3. 2010 (N 67/56 SbNU 757), v němž se Ústavní soud skutkově i právně shodnou problematikou zabýval, když zrušil napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu poté, co konstatoval porušení základního práva stěžovatelky zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny. Od závěrů učiněných v těchto nálezech Ústavní soud nemá důvod se odchylovat a v podrobnostech na ně odkazuje.
Nejvyšší správní soud vyšel při posuzování předmětného případu z toho, že nový správní řád opatření obecné povahy nedefinuje a ponechává na zákonodárci, aby ve zvláštních případech stanovil, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřením obecné povahy, a mohou tedy být projednávána Nejvyšším správním soudem. Za opatření obecné povahy tak bylo lze dle závěru Nejvyššího správního soudu považovat jen takové právní akty, které zvláštní zákon takto označil.
Ve výše citovaném plenárním nálezu však dospěl Ústavní soud k závěru, že nový stavební zákon materiální chápání institutu opatření obecné povahy nevyloučil. Při posuzování toho, zda lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, bylo podle Ústavního soudu nutno předně vycházet z toho, zda byly naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů. Jak Ústavní soud podotkl, tomuto materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy ostatně odpovídá též novela stavebního zákona [pozn. red.: zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.] provedená zákonem č. 191/2008 Sb., podle něhož se obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy.
Ústavní soud proto z výše uvedených důvodů v projednávané věci uzavírá, že odmítnutím projednání návrhu stěžovatelů na zrušení územního plánu obce Zdiby schváleného usnesením Zastupitelstva obce Zdiby ze dne 29. 12. 2006 došlo k odmítnutí spravedlnosti a k zásahu do základních práv stěžovatelů, jež jsou jim garantována čl. 36 odst. 2 Listiny. Ústavní soud proto návrhu stěžovatelů vyhověl a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2007 č. j. 7 Ao 2/2007-28 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.