ECLI:CZ:US:2012:2.US.3111.11.1
sp. zn. II. ÚS 3111/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatelky TEPLO Rumburk, s. r. o., IČ: 25407107, se sídlem Rumburk, Lesní 92/11, zastoupené JUDr. Monikou Novotnou, advokátkou se sídlem v Praze, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 9 Afs 34/2011-95, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podaným návrhem se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Tvrdí, že trpí závažnými vadami hmotněprávního charakteru a porušuje její ústavně zaručená práva garantovaná čl. 4 odst. 1 a čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rozhodoval o kasační stížnosti stěžovatelky podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2010, č. j. 6 Ca 138/2007-56, jímž byla zamítnuta její žaloba směřující proti rozhodnutí Státní energetické inspekce, Ústředního inspektorátu (ze dne 9. 5. 2007, č. j. 042304006/118/07/90.120/Ve). Stěžovatelka se u správních soudů domáhala ochrany v souvislosti pokutou (ve výši 1.300.123 Kč), kterou jí uložila Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Ústecký kraj, za nerespektování závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie stanoveného cenovým orgánem. Šlo o to, že stěžovatelka v roce 2004 v Rumburku dodávala tepelnou energii. V souvislosti s tím u ní byla v období mezi 1. 11. 2006 až 24. 1. 2007 provedena kontrola zaměřená na dodržování cenových předpisů, konkrétně zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen "zákon o cenách"), vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, v obou případech ve znění účinném v posuzovaném období, a cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 5/2003, k cenám tepelné energie, ve znění jeho rozhodnutí č. 21/2003. Kontrola vyústila v závěr, že stěžovatelka nedodržela předepsaná pravidla pro regulaci věcně usměrňované ceny, a následovala uvedená sankce.
Nejvyšší správní soud se v napadeném rozhodnutí zabýval dvěma stěžovatelčinými námitkami. Nejprve to byla tvrzená nezákonnost uložené sankce z důvodu nepřiměřené délky cenových kontrol provedených za předcházející období. Na lhůty pro provádění kontrol se dle stěžovatelky přiměřeně aplikuje správní řád, neboť zákon o státní kontrole v tomto směru nemá žádné speciální ustanovení. Kontroly za předcházející roky nebyly skončeny ve třiceti, resp. šedesáti dnech, jejich výsledky proto neměly být v projednávané věci použity. Stěžovatelka se o nesprávné ceně tepelné energie účtované za rok 2003 dozvěděla až v roce 2006, do ceny účtované v roce 2004 proto pochybení nemohla promítnout, naopak byla přesvědčena o správnosti účtovaných cen. Nejvyšší správní soud v odůvodnění vyložil, že výkon cenové kontroly není dle ustáleného výkladu správním řízením, lhůty upravené správním řádem proto na výkon kontroly nelze aplikovat. Absence lhůt na druhou stranu neznamená možnost postupovat vůči kontrolovanému subjektu bez omezení, vždy je třeba dbát zásady přiměřenosti. V posuzovaném případě sice vyčkával správní orgán na potvrzení svých kontrolních závěrů soudní mocí, což nebylo potřeba, ale délkou kontrol stěžovatelka nebyla dotčena, neboť v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty za předchozí období jí nebyla uložena pokuta. I přes délku doby provádění kontrol mohla stěžovatelka učinit opatření při prodeji tepelné energie v roce 2004. Porušení věcně usměrňované ceny tepelné energie v lokalitě Rumburk má dle soudu svůj základ v nedodržení cenové regulace právním předchůdcem stěžovatelky v roce 1999. Ten byl doposud společníkem stěžovatelky a se skutečností, že cenu účtuje nesprávně, byl prokazatelně seznámen již v letech 2000 a 2001. Hlavně je ale způsob určení průměrné věcně usměrňované ceny tepelné energie včetně vzorce stanoveného cenovým výměrem součástí cenové regulace, kterou byla stěžovatelka povinna dodržet, a to bez ohledu na dobu, po kterou trvala či netrvala cenová kontrola za předcházející období. Důvodnou neshledal kasační soud ani druhou námitku stěžovatelky, která se týkala výpočtu věcně usměrněné ceny tepelné energie. Podle stěžovatelky není možné při výpočtu za rok 2004 vycházet z průměrné věcně usměrněné ceny tepelné energie za předcházející roky stanovené kontrolními orgány, pokud za svůj výpočet ceny za totéž období stěžovatelka nebyla sankcionována pro porušení cenových předpisů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rekapituloval obecný postup regulace ceny tepelné energie. Konstatoval, že podle příslušného vzorce pro výpočet regulované ceny musí dodavatel postupovat bez ohledu na to, zda byl za předcházející období sankcionován či nikoliv. Nesouhlasila-li stěžovatelka s výpočtem věcně usměrněné ceny tepelné energie za předchozí období, tedy se stanovením maximální ceny tepelné energie za roky 2000 až 2003, na nichž byl postaven závěr kontrolního zjištění pro rok 2004, měla věcné argumenty namítnout v řízení o uložení pokuty v nyní projednávané věci. Každopádně stanovení maximální věcně usměrněné ceny tepelné energie za určité období kontrolním orgánem není závislé na případném uložení sankce za porušení cenových předpisů, ale odvíjí se od objektivního způsobu výpočtu pomocí vzorce stanoveného cenovým výměrem či cenovým rozhodnutím.
Stěžovatelka s hodnocením Nejvyššího správního soudu nesouhlasí. V ústavní stížnosti uvádí, že je od roku 2000 kontrolována prakticky neustále, což vedlo k tomu, že jsou zpochybněny veškeré výpočty za předchozí období a nelze v podstatě určit, jaká byla správná částka, z níž měla vypočítat současnou výši regulované ceny podle cenového předpisu. Stěžovatelka je probíhajícími řízeními zatěžována, tato řízení jsou v různých stadiích (kontrola, správní řízení, soudní přezkum), vznikají jí enormní náklady, ačkoliv dle svého přesvědčení kalkuluje ceny v souladu s kontrolními zjištěními z předchozích let. Je-li dle Nejvyššího správního soudu porušení povinnosti založeno nedodržením cenové regulace právním předchůdcem stěžovatelky - tedy jiným subjektem - a má-li se při kalkulaci ceny v aktuálním roce vycházet z tržeb z předchozího roku upravených podle pravidel věcného usměrňování cen, je podle stěžovatelky uložená povinnost prakticky nesplnitelná a tudíž protiústavní. Dále stěžovatelka napadenému rozhodnutí vytýká nedostatky odůvodnění, neboť se nevypořádává s uplatněnými námitkami, což zakládá jeho nepřezkoumatelnost. Stěžovatelka má rovněž pochybnost o nezaujatém rozhodování Nejvyššího správního soudu. Věci stěžovatelky ohledně napadených cenových kontrol jsou rozhodovány opětovně stále stejným senátem Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka si je vědoma názoru Ústavního soudu, že specializace senátů obecně není protiústavní, není-li ale v rámci Nejvyššího správního soudu specializace oficiálně zavedena, jeví se koncentrace rozhodovaní všech kasačních stížností u jednoho senátu jako protiústavní. Konečně výklad cenových a energetických předpisů, který zastává Nejvyšší správní soud, odporuje podle názoru stěžovatelky Listině, tak jak je vykládána Ústavním soudem. Předmětný cenový předpis porušuje obecný princip rovnosti subjektů vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka v tomto ohledu poukazuje na nález publikovaný pod č. 528/2002 Sb., ve kterém Ústavní soud nevyloučil možnost užít cenovou regulaci, avšak s tím, že v takovém případě cena musí odpovídat obecným ustanovením zákona o cenách. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 vyslovil Ústavní soud názor, že nemá-li cenová regulace přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by byl popřen účel a funkce vlastnictví. Cena tak musí respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jedince. Existuje-li určitá skupina zboží a služeb, u kterého je z hlediska veřejného zájmu nutná regulace cen, nemůže a nesmí být záměrem zákonodárce, aby takto zákonem stanovená regulovaná cena nedosahovala výše ceny obvyklé, tj. souhrnu nákladů na pořízení, zpracování a oběh zboží, přiměřený zisk a příslušnou daň, pokud stát současně rozdíl mezi cenou zákonem regulovanou a cenou obvyklou nenahrazuje. Takovýto postup by bylo možné vnímat jako omezení vlastnického práva, tedy jako porušení Listiny. Stát tak podle názoru stěžovatelky prostřednictvím regulace ceny tepla neoprávněně zvýhodnil odběratele a nadřadil jejich individuální zájem nad zájem vlastníka - dodavatele tepla. Regulace ceny tepla v interpretaci Nejvyššího správního soudu nutí dodavatele tepla prodávat tepelnou energii za cenu znemožňující návratnost investovaných finančních prostředků. Při zastávaném výkladu cenových předpisů je tak stěžovatelka nucena prodávat tepelnou energii za cenu nižší, než jsou náklady na její výrobu a distribuci. Tím jsou porušena ustanovení předpisů ústavního pořádku zmiňovaná v úvodu narace.
Ústavní soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z hlediska stěžovatelkou tvrzeného porušení jejích ústavně zaručených práv a po zvážení všech okolností posuzované věci dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nedůvodná.
Stěžovatelka nezpochybňuje samotnou cenovou regulaci a stanovenou výši pokuty; zpochybňuje však zákonnost provedených kontrol, pokutu, která jí byla na tomto základě uložena za rok 2004, a postup soudu, resp. správních soudů při přezkumu dle jejího názoru nezákonného rozhodnutí orgánu Státní energetické inspekce. Nutno předeslat, že posuzovaná ústavní stížnost je co do argumentace obdobná dříve již podaným ústavním stížnostem sp. zn. III. ÚS 2676/11 a IV. ÚS 3044/11, v nichž vznesla výhrady vůči rozhodnutím vydaným v souvislosti s uložením pokuty za nerespektování závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie za jiné roky. Oba návrhy Ústavní soud odmítl. Důvody odmítnutí dopadají i na věc nyní přezkoumávanou.
K námitce častého provádění cenových kontrol, které v podstatě neumožňují určit správnou částku za období roku předchozího či let předchozích, od níž má být odvozena kalkulace ceny tepelné energie pro rok aktuální, Ústavní soud uvádí, že kontrolní činnost nemá stejnou právní povahu jako rozhodovací činnost státní správy podle správního řádu. I když provádění dřívější kontroly přesáhlo předmětný rok 2004, nemění to nic na povinnosti stěžovatelky dodržovat cenové předpisy. V případě opačného výkladu, s ohledem na řetězení výpočtu věcně usměrňované ceny tepelné energie, by došlo k tomu, že by vlastně žádná další cena nemusela odpovídat tomu, co cenové předpisy vyžadují, a dodavatel by za to nebyl odpovědný. Tím by se ztratil význam cenové regulace jako takové. Vycházela by totiž v důsledku řetězení výpočtu (vždy na základě předchozího roku) z údajů a cen tepelné energie vadně účtovaných stěžovatelkou, které by těmto předpisům odporovaly. Proto je zjevně neopodstatněné tvrzení stěžovatelky, že takto vypočtená cena, resp. zjištěný rozdíl je určen neústavním způsobem.
Ke stěžovatelčině námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Ústavní soud konstatuje, že napadený rozsudek (a totéž platí i pro předcházející rozsudek městského soudu) je obsáhle odůvodněn a vypořádává se s každou námitkou stěžovatelky odpovídajícím způsobem. Skutečnost, že stěžovatelka nesouhlasí s jejich závěry, nemůže být sama o sobě důvodem pro to, aby Ústavní soud tyto závěry přehodnocoval. Konečně je třeba uvést, že v případě námitky tohoto druhu je obecně vyžadováno, aby stěžovatel přesně označil ty části odůvodnění vážící se na výrok, u nichž se má o nepřezkoumatelnost jednat. Stěžovatelka však kromě obecné formulace jen poukázala na judikaturu Ústavního soudu, která se požadavky na kvalitu odůvodnění obecně zabývala.
Stejně tak je zjevně neopodstatněnou námitka rozhodování několika kasačních stížností stěžovatelky ze stejné oblasti stejným senátem Nejvyššího správního soudu. To není samo o sobě důvodem pro konstatování neústavnosti napadeného rozhodnutí. Organizace soudů je podle čl. 91 odst. 2 Ústavy České republiky svěřena obyčejnému zákonu, který ovšem musí respektovat ústavní pravidla, jako jsou nestrannost a nezávislost soudního rozhodování. Specializace agendy byla, jak ostatně sama stěžovatelka uvádí, Ústavním soudem již dříve akceptována. Pravidlo, podle něhož je určitý typ případů svěřován k vyřízení konkrétnímu senátu soudu, je obecné a platí pro všechny návrhy splňující dané podmínky. Z ničeho nevyplývá, že byla takto koncentrována jen agenda návrhů stěžovatelky. V případě pochybnosti o nezaujatém rozhodování pak mohla stěžovatelka namítat podjatost, pro kteroužto námitku je v procesním předpise upraven režim.
K výhradě vůči výpočtu věcně usměrňované ceny tepelné energie je třeba uvést, že výklad obyčejného (podústavního) práva, je věcí obecných soudů a úkolem Nejvyššího správního soudu je provést korigující a sjednocující výklad, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12, resp. 17 a násl. soudního řádu správního. Je-li tudíž předmětem ústavní stížnosti spor o výklad a aplikaci předpisů obyčejného (podústavního) práva provedeného správními orgány a soudy, lze jej hodnotit jako protiústavní jen tehdy, jestliže tyto nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v právní nauce a soudní praxi respektován, resp. jemuž chybí smysluplné odůvodnění, a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli. To však v projednávané věci z výše uvedených důvodů zjištěno nebylo.
Argumentace stěžovatelky závěry Ústavního soudu z oblasti regulovaného nájemného přitom není zcela na místě. Jednak se v posuzované věci daný problém týká pouze stěžovatelky, nikoliv obecně všech dodavatelů tepelné energie, kteří by pak měli, stejně jako pronajímatelé bytů v uváděných judikátech Ústavního soudu, dotovat své odběratele. Stěžovatelka též nekonkretizuje, v čem by se podle výše citovaných cenových předpisů měla stejná úroveň ochrany vlastníků či podnikatelů v této souvislosti narušit. Podstatné v této souvislosti rovněž je, že návrh na zrušení právního základu této problematiky, tj. §10 zákona o cenách (a tím §6 odst. 1 zákona o cenách), byl stěžovatelkou zmiňovaným nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. zamítnut. Samotná projednávaná věc nespočívá proto v neústavnosti této regulace.
K výhradě k regulaci ceny tepla v interpretaci Nejvyššího správního soudu, která nutí dodavatele tepla prodávat tepelnou energii za cenu znemožňující návratnost investovaných finančních prostředků, Ústavní soud poznamenává, že příslušný cenový výměr upravoval závazný postup při tvorbě ceny tepelné energie nad úrovní ceny. Stěžovatelka však v kontrolním řízení za rok 2004 neuplatnila konkrétní podklady a údaje, z nichž by bylo možné dovodit naplnění zákonných podmínek pro odchýlení se od ceny tepelné energie pro rok 2004 nad úroveň věcně usměrňované ceny. Stěžovatelka pouze bez dalšího tvrdila, že do vzorce výpočtu věcně usměrňované ceny pro rok 2004 se měly dosadit její skutečné tržby za dodávky tepelné energie v roce 2003, nikoli závěry kontrolních orgánů založené na zjištěních o protiprávním nadhodnocení těchto cen. Stěžovatelce v řízení nebylo bráněno, aby své argumenty uplatnila právě cestou uvedením věcných nákladů využitím procesních prostředků podle zákona o státní kontrole. K tomu lze jen odkázat na přiléhavé odůvodnění napadenému rozhodnutí předcházejícího rozsudku Městského soudu v Praze, který s poukazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 14/2005 zdůrazňuje potřebnost ekonomické úvahy dodavatele tepelné energie a rozložení investic i s ohledem na okolnosti, za nichž se stěžovatelka této činnosti ujala po svém právním předchůdci. Zde Ústavní soud připomíná zásadu subsidiarity ústavní stížnosti zakotvenou v §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu z hlediska nutnosti vyčerpání všech prostředků, které zákon stěžovatelce k ochraně jejích ústavně zaručených práv poskytuje. Z tohoto požadavku plyne i povinnost uplatnit - posléze v ústavní stížnosti vyjádřené - námitky již v řízení před obecnými soudy tak, aby Ústavní soud mohl, z rozhodných hledisek ústavnosti, hodnotit ta řešení (postupy), jež obecné soudy ve vztahu k nim v řízení přijaly (a odůvodnily). Subsidiarita nespočívá pouze ve vyčerpání procesních prostředků, nýbrž nutně i argumentů s ústavněprávní relevancí v těchto prostředcích (blíže viz Filip/Holländer/Šimíček: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck 2007, s. 552 a tam uvedenou relevantní judikaturu).
Ústavní soud tedy neshledal porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. května 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu