ECLI:CZ:US:2012:2.US.3803.11.1
sp. zn. II. ÚS 3803/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky CZT a.s., se sídlem Bratranců Veverkových 396, 530 02 Pardubice, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, 186 00 Praha 8 - Karlín, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011 č. j. 9 Afs 27/2011-68 a rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 2. 2011 č. j. 31 Af 79/2010-44, spojené s návrhem na vyslovení protiústavnosti čl V., bod 5., ustanovení §37b a čl. V., bod 1. zákona č. 230/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas zaslanou ústavní stížností, splňující formální náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť měla za to, že jimi došlo k porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4, 90 a 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2, čl. 4, 11 a 36 odst. 1 Listiny základních práva svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (dále jen "Dodatkový protokol").
Ústavní soud si k posouzení případu vyžádal spis Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Af 79/2010, z něhož zjistil následující skutečnosti:
Dodatečným platebním výměrem Finančního úřadu v Pardubicích ze dne 10. 2. 2010 č. j. 26407/10/248912604202 byla stěžovatelce dodatečně snížena daňová ztráta o 1 223 458 Kč, a na základě toho jí byla dle ustanovení §37b odst. 1 písm. c) zákona č. 337/1997, o správě daní a poplatků, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen "ZSDP"), stanovena povinnost zaplatit penále ve výši 61 172 Kč (č. l. 7). Proti tomu podala stěžovatelka odvolání, které bylo Finančním ředitelství v Hradci Králové zamítnuto. Napadeným rozhodnutím Krajského soudu v Hradci Králové byla zamítnuta (č. l. 44nn.) stěžovatelčina žaloba (č. l. 1nn.). Krajský soud se neztotožnil s námitkou stěžovatelky, že ustanovení §37b odst. 1 písm. c) ZSDP je v rozporu se zásadou zákonnosti (ustanovení §2 odst. 1 ZSDP), když, jak uvedla stěžovatelka, tato žádnými neoprávněnými získanými prostředky nedisponovala a státní rozpočet nijak nezkrátila. Zmíněná sankce stanovená pevnou sazbou postihuje pouze porušení povinnosti správného tvrzení v daňovém přiznání, tzn. je sankcí za neuvedení správné výše základu daně a daně a daňové ztráty bez ohledu na to, zda v důsledku toho došlo ke zkrácení státního rozpočtu. Samotné zkrácení státního rozpočtu včasným neodvedením příslušné platby je sankcionováno samostatně, a to úrokem z prodlení (ustanovení §63 ZSDP). Stěžovatelka přitom nerozporovala, že svou povinnost správného tvrzení v daňovém přiznání, tj. uvést správnou výši daňové ztráty, řádně nesplnila. Podle ní šlo o námitku, že zmíněné ustanovení představovalo přílepek, krajský soud s touto námitkou souhlasil, ovšem odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS") ze dne 17. 4. 2009 č. j. 2 Afs 131/2008-137, podle něhož není soud povinen podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, pokud novelizace zákona není způsobilá se konstitutivně projevit v právech a povinnostech adresátů norem. Již podle právní úpravy před 1. 1. 2007 měl daňový subjekt povinnost uvádět správnou výši základu daně nebo daňové ztráty v daňovém přiznání; předmětná novelizace tudíž žádnou novou povinnost nezaložila. Přestože požadavek na předvídatelnost zákona zřejmě nebyl naplněn, podstatné bylo, že daňový subjekt jako adresát právní normy měl stejnou povinnost i před přijetím předmětné novelizace. Nastalá změna projevující se ve změně sankce je pouze následkem porušení této povinnosti, která na samotném požadavku na určité chování daňového subjektu, tj. povinnosti správného tvrzení v daňovém přiznání, ničeho nezměnila.
Proti rozhodnutí krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, která byla NSS zamítnuta. Ohledně povinnosti daňového subjektu uvádět do daňového přiznání správnou výši daňové ztráty lze se stěžovatelkou souhlasit do té míry, že ZSDP, ve znění účinném do 31. 12. 2006, skutečně nikde tuto povinnost explicitně nevyjadřoval. V tomto případě je nutno vycházet z účelu samotné právní úpravy jako celku. Primární povinnost daň si sám vypočítat a uvést do daňového přiznání leží na daňovém subjektu (ustanovení §40 odst. 16 ZSDP). K tomu zákonodárce hmotněprávními předpisy (zákon o daních z příjmů) vymezil direktivně pravidla pro stanovení správné výše daně. Pojem daň, se kterým pracuje ustanovení §40 odst. 16 ZSDP, ovšem nelze zúžit na případy, kdy daňovému subjektu vzniká daňová povinnost. Šlo by totiž o nedůvodné znerovnoprávnění daňových subjektů před kontrolními mechanismy uplatňovanými správcem daně. Ostatně samotný zákon o daních z příjmů v ustanovení §38n odst. 2 stanoví, že při správě daňové ztráty se postupuje obdobně jako při správě daňové povinnosti. Povinnost uvádět do daňového přiznání správné údaje je tedy dána samotnou vázaností daňových subjektů zákonem upravujícím postup při výpočtu daňové povinnosti či ztráty. Ze záměru zákonodárce sankcionovat nesplnění jen některých povinností (srov. ustanovení §63 ZSDP ve znění do 31. 12. 2006 penalizující toliko prodlení úhrady splatné částky daně, resp. zkrácení daně zjištěné správcem daně) nelze dovozovat absenci jakýchkoliv jiných povinností. NSS se proto neztotožnil s námitkou stěžovatelky, dle které byla povinnost uvádět do daňového přiznání správnou výši daňové ztráty založena až novelou zákona o správě daní a poplatků provedenou zákonem č. 230/2006 Sb. Nesdílí ovšem ani názor krajského soudu, že cit. novelizace nezaložila daňovým subjektům novou povinnost, a tudíž nebyla způsobilá se konstitutivně projevit v právech a povinnostech adresátů normy. Povinnost adresátů norem totiž nelze spatřovat pouze v povinnostech něco právem aprobovaným způsobem konat, nýbrž rovněž v povinnosti něco strpět, zde uložení sankce penále a navazující povinnosti penále uhradit. Zákonem č. 230/2006 Sb. tak byla nově založena povinnost daňového subjektu strpět uložení sankce za porušení již dříve existující povinnosti uvést v daňovém přiznání správnou výši daňové ztráty. Stran neústavnosti legislativní procedury NSS uvedl, že Ústavní soud opakovaně ve svých rozhodnutích dospěl k závěru, že přijímání pozměňovacích, resp. tzv. komplexních pozměňovacích návrhů je běžnou součástí parlamentní praxe, která se pohybuje v mezích ústavního pořádku (nález sp. zn. Pl. ÚS 39/08). V případě přílepků Ústavní soud apeluje na potřebu řádného projednání zákona na půdě Poslanecké sněmovny v zájmu vyjádření se k návrhu všem parlamentním stranám (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06) V tomto ohledu NSS ověřil, že výše uvedený pozměňovací návrh byl předmětem jednání Poslanecké sněmovny, která se pro projednání jeho obsahu vědomě a opakovaně s převahou vyslovila pro přijetí tohoto zákona ve znění předmětného pozměňovacího návrhu, přes námitky nesouvislosti s původním návrhem zákona. Jsou proto vyloučeny pochybnosti, že by obsah schvalované úpravy vzhledem k jejímu odlišnému předmětu od tzv. původního zákona zůstal mimo pozornost zákonodárců a že by mu nebyla věnována náležitá pozornost. NSS se zabýval také námitkou stěžovatelky, že pro případ protiprávního jednání daňového subjektu by měla být zvažována též materiální stránka takového jednání a především skutečnost, že jednání stěžovatelky není společensky škodlivé, když v důsledku jejího jednání nevznikla žádná škoda. Povinnost vyhodnotit materiální stránku jednání se ovšem vztahuje k řízení o správních deliktech, přičemž penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, tudíž při jeho stanovení nelze aplikovat zásady trestního práva hmotného.
Stěžovatelka ve své obsáhlé ústavní stížnosti namítala, že kasační soud neúplně zjistil skutečnosti související s přijetím zákona č. 230/2006 Sb., přičemž odkázal na vystoupení senátorů a poslanců na schůzích Senátu a Poslanecké sněmovny (str. 6-12 ústavní stížnosti). Tvrzení kasačního soudu ohledně toho, že Poslanecká sněmovna si byla obsahu zákona vědoma a opakovaně se s převahou vyslovila pro jeho schválení, nepovažovala stěžovatelka za omluvitelný důvod pro porušení předvídatelnosti práva a zneužití legislativního procesu, byť posvěceného většinou. Nazírání kasačního soudu považovala stěžovatelka za značně zúžené, neboť jedna z komor Parlamentu České republiky jednoznačně tyto přílepky odmítla. Přitom se novela zákona o státní statistické službě, resp. novela ZSDP promítla do práv a povinností adresátů, když zavedla novou povinnost. Ta přitom nebyla nijak zdůvodněna v důvodové zprávě, resp. v rámci pozměňovacích návrhů, tehdejší vláda k tomu jen přihlížela a po schválení v Poslanecké sněmovně se prostřednictvím svého zástupce ani nenamáhala tuto změnu odůvodnit, byť novela byla v Senátu evidována jako vládní návrh zákona. Stěžovatelka proto namítala porušení pravidel legislativního procesu. Stěžovatelka dále nesouhlasila s tím, že uvedené penále není správním deliktem. Kasační soud na podporu svého právního názoru odkázal na rozsudek ze dne 28. 4. 2011 č. j. 1 Afs 1/2011-82, ovšem tento judikát na tuto věc nedopadá. Stěžovatelka se domnívá, že v kontextu povinnosti stanovené ustanovení §37 ZSDP se de iure i de facto jedná o sankci za porušení nepeněžité povinnosti (tj. za sankci za správní delikt), přičemž pojem penále je synonymem pojmu pokuta. Podle stěžovatelky jde v případě ustanovení §37b ZSDP o porušení povinnosti nepeněžité povahy, a tedy o správní delikt. Proto má být posuzována i z materiálního hlediska, tj. z hlediska jeho nebezpečnosti pro společnost, z čehož stěžovatelka dovozuje porušení jejích ústavně garantovaných práv. Stěžovatelka posléze ústavní stížnost doplnila poukazem na usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 10/09, konkrétně jeho bod 72.
K ústavní stížnosti se vyjádřil NSS, jež ve svém vyjádření odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí, a proto je Ústavní soud neposílal stěžovatelce k replice.
Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti a konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud především konstatuje, že není další instancí v systému obecného soudnictví. Úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky), nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodnutí obecných soudů. Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace "jednoduchého" práva a zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů může jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva či svobody [§82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní soud po důkladném seznámení se s napadenými rozhodnutími a s argumenty obsaženými v ústavní stížnosti konstatuje, že v rozhodnutí obecných soudů nenašel taková pochybení, která by svědčila o zásahu do základních práv stěžovatelky. Obecné soudy naopak dospěly k závěru, který lze ústavně aprobovat, tedy že stěžovatelce byla v souladu s právem stanovena povinnost zaplatit penále v předmětné výši, jelikož špatným vyčíslením daňové ztráty porušila povinnost správného tvrzení v daňovém přiznání. Interpretaci právního základu povinnosti daňového základu uvádět do daňového přiznání správnou výši daňové ztráty [viz str. 5 odůvodnění rozhodnutí NSS, podle něhož je tato povinnost dána samotnou vázaností daňových subjektů zákonem upravujícím postup při výpočtu daňové povinnosti či ztráty] lze přitom z hlediska ústavnosti akceptovat. Obecné soudy též z hlediska ústavnosti přijatelně posoudily charakter penále [to je sankcí za nesprávné (v neprospěch státního rozpočtu) tvrzení daně. Jde o sankci vznikající přímo ze zákona. Blíže k penále viz např. Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář II. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 1456nn. ], když došly k závěru, že penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, a proto při jeho stanovení nelze aplikovat zásady trestního práva. Navíc stěžovatelka svoji námitku, že se "jedná o sankci za porušení povinnosti nepeněžité povahy, tj. o správní delikt", spojila pouze s obecným tvrzením, že má být tento delikt "posuzován i z materiálního hlediska, tj. z hlediska jeho nebezpečnosti pro společnost." Ačkoliv lze souhlasit se stěžovatelkou, že předmětná právní úprava byla zákonodárcem přijata ve formě přílepku [tuto praxi podrobil Ústavní soud přesvědčivé kritice v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, N 30/44 SbNU 349], lze v nyní projednávané věci akceptovat závěr, že s ohledem na princip materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti již nelze předmětnou novelu po mnoha letech po jejím přijetí toliko jen z procedurálních důvodů zpochybňovat (srov. analogicky nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, N 60/48 SbNU 873). Není možno navíc odhlédnout ani od toho, že v rozpravě v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky byl ponechán politickým stranám prostor se k připravované novele vyjádřit, jak dostatečně rozebral NSS [viz str. 6n. rozsudku, kde NSS konstatoval, že vzhledem k okolnostem projednání zákona byly vyloučeny pochybnosti, že by obsah schvalované úpravy zůstal mimo pozornost zákonodárců a nebyla by mu věnována náležitá pozornost.]. S ohledem na výše řečené proto nezbývá Ústavnímu soudu než konstatovat, že obecným soudům nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout; naopak závěry, které učinily, jsou přijatelné a dané situaci odpovídající. Rozhodně je nelze považovat za výkon zakázané svévole. Okolnost, že se s nimi stěžovatelka neztotožňuje, ještě nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
Ústavní stížnost je procesní prostředek, jehož účelem je jen ochrana základních práv [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu], a protože Ústavní soud porušení základních práv stěžovatelky neshledal, bylo třeba podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. V souvislosti s tím bylo třeba odmítnout i návrh stěžovatelky na to, aby byla vyslovena protiústavnost předmětných zákonných ustanovení, neboť tento sdílí osud ústavní stížnosti (srov. např. analogicky usnesení ze dne 25. 10. 2010 sp. zn. I. ÚS 2878/10 či usnesení ze dne 9. 3. 2010 sp. zn. I. ÚS 3152/09).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. května 2012
Stanislav Balík v. r.
předseda senátu