ECLI:CZ:US:2012:2.US.482.10.1
sp. zn. II. ÚS 482/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Jiřího Nykodýma a Dagmar Lastovecké o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. J. Č., zastoupeného Mgr. Milošem Znojemským, advokátem, se sídlem v Hradci Králové, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 2/2009-54, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která co do formálních náležitostí vyhovuje požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatel navrhl zrušit v záhlaví citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu. Tvrdí, že byl dotčen jednak ve svých majetkových právech chráněných čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a jednak v právu na soudní ochranu proti neoprávněným zásahům veřejné moci.
Napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl návrh stěžovatele na zrušení opatření obecné povahy - části územního plánu města Třebechovice pod Orebem, schváleného usnesením zastupitelstva města Třebechovice pod Orebem ze dne 11. 3. 2009. Konkrétně se jednalo o část týkající se stěžovatelem vlastněných pozemků parc. č. 252/8, parc. č. 294/3 a parc. č. 932/20 v katastrálním území Nepasice. Šlo o to, že pozemky byly územním plánem funkčně určeny jako "plochy zemědělské".
Nejvyšší správní soud po shledání, že procesní podmínky byly splněny (napadené usnesení zastupitelstva skutečně představuje opatření obecné povahy a stěžovatel byl k podání návrhu na jeho zrušení aktivně legitimován) provedl obvyklý pětikrokový test aktu. K pravomoci ani působnosti zastupitelstva nebyly žádné výhrady. V rámci třetího kroku, tedy posuzování, zda byl napadený akt vydán v souladu se zákonem stanoveným postupem, se soud zabýval stěžovatelovou námitkou, že z návrhu územního plánu nevyplývala změna způsobu využití jeho pozemků, proto neměl v průběhu řízení důvod podávat připomínky či vznášet námitky. Dle soudu funkční využití pozemků jako zemědělské plochy jim bylo přiřazeno od samého počátku, již od zpracování zadání. V odůvodnění jsou připomenuty pasáže textové části konceptu územního plánu věnující se funkčnímu využití jednotlivých lokalit a ploch i podoba grafické části, z nichž jednoznačně vyplývá též funkční využití pozemků stěžovatele. Při procesu tvorby územního plánu mohl dle soudu stěžovatel prostým nahlédnutím do grafické části zjistit, že na jeho (zelenou barvou označených) pozemcích s žádným objektem občanské vybavenosti počítáno není. V případě nespokojenosti měl možnost podat námitky, jak to ostatně učinila velká část obyvatel města a ostatních vlastníků. Soud dále se stěžovatelem nesouhlasil, že nebyly splněny zákonné podmínky pro změnu funkčního využití jeho pozemků, a zdůvodnil to rozdílem mezi procedurou přijímání a schvalování zcela nového územního plánu a změnou územního plánu původního, což stěžovatel nevzal v potaz. Konečně se rozhodnutí vypořádává s námitkou, že o předmětných pozemcích rada a zastupitelstvo města v konkrétní den jednaly, aniž by k tomu stěžovatele přizvaly. V rámci čtvrtého kroku testu soud zjišťoval soulad územního plánu s hmotným právem, a to optikou stěžovatelovy námitky nevyužitelnosti pozemků v důsledku přijaté změny. Konstatoval v této souvislosti, že stěžovatel sám svou neúčastí v procesu přijímání územního plánu a nepodáním námitek k navrhovanému funkčnímu využití jeho pozemků znemožnil městu námitku posoudit a poměřit veřejný zájem s vysloveným zájmem soukromým. Akt obstál i v posledním, pátém kroku testu, když nebyl shledán neproporcionálním. V důsledku pasivity stěžovatele totiž vůbec nebyl vytvořen prostor řešit střet jeho soukromého zájmu se zájmem veřejným, a tedy ani nelze říci, že by město zájem veřejný upřednostnilo.
Stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí a je přesvědčen, že návrh na zrušení opatření obecné povahy byl důvodný. Uvádí, že stávající právní úprava schvalování územního plánu je v rozporu s Listinou i mezinárodními smlouvami o lidských právech. V souvislosti se schvalováním územního plánu se závažným způsobem zasahuje do vlastnických práv omezením možností využití pozemků, aniž by ovšem byli vlastníci na zamýšlený postup adekvátně upozorněni. V případech, kdy územní plán možnosti využití pozemku zjevně omezuje, by dle názoru stěžovatele měli být vlastníci na takový záměr upozorňováni individuálně a písemně doporučeným dopisem. Nejvyšší správní soud se proto měl zabývat otázkou, zda vyvěšení na úřední desce je dostačující, zejména za situace, kdy vlastník příslušného pozemku bydlí mimo obec, kde se územní plán schvaluje. Samotnou změnu využití pozemků označuje stěžovatel za absurdní, když byly již v minulosti planýrovány, zavezeny zeminou a uválcovány. Původně zemědělské pozemky v blízkém okolí se změnily na pozemky určené k zástavbě, pouze u pozemků stěžovatele došlo ke změně opačné. Taktéž pouze stěžovatelovy pozemky nebyly v novém územním plánu zakresleny, barevně odlišeny a popsány tak detailně, jako pozemky ostatních vlastníků. Nelze tedy akceptovat argument Nejvyššího správního soudu, že stěžovatel měl v příslušných lhůtách své námitky uplatnit u města, neboť patřičnou péči novému územnímu plánu stěžovatel nevěnoval právě proto, že z podkladů nebyla chystaná změna dostatečně zřetelná. Stěžovatel taktéž odmítá tvrzení, že změna využití jeho pozemků je v souladu s důvody krajinářskými, kulturně historickými, hygienickými a etickými. Mnohem větším problémem než jím zamýšlená stavba čerpací stanice s prodejnou je blízký velkokapacitní vepřín. Stěžovatel taktéž zdůraznil, že hodnota jeho pozemků klesla v důsledku uvedené změny patnácti až dvacetinásobně.
Město Třebechovice pod Orebem coby vedlejší účastník řízení označuje stěžovatelovu interpretaci stavebního zákona chybnou a zavádějící. Tvrzení o znehodnocení pozemků se sice může ukázat jako pravdivé, jde ovšem o pohled subjektivní; jiní vlastníci v dané lokalitě například pokládali a pokládají za hodnotnější půdu zemědělskou. Zásadní skutečností je však to, že se nejednalo o změnu územního plánu, ale o přijetí územního plánu nového. Nelze tedy již hovořit o změně využití pozemků, když původní dokumentace zanikla. Při návrhu územního plánu se vychází z nově vymezeného zastavěného území, tedy ze stavu k danému okamžiku skutečně existujícího. Přitom fakt, že v předchozím územním plánu bylo pozemku navrženo jiné využití, může být pro nový územní plán leda informací o někdejším záměru. Tvrzení, že stavbou benzinové stanice se zakryje nevzhledný vepřín, který stojí v dálce, považuje vedlejší účastník za úsměvné. Naopak se domnívá, že umístění takového zařízení v bezprostřední blízkosti hřbitova by narušilo jeho pietu. Konečně dle vedlejšího účastníka je s vlastnictvím pozemků obecně spojena též povinnost starat se, zda se v lokalitě nechystá změna územního plánu, která by se jich dotkla. To stěžovatel opomněl. Orgán územního plánování i město by se jinak jeho námitkami zabývaly tak, jako to učinily v případě dalších 53 připomínek a námitek.
Nejvyšší správní soud k námitkám stěžovatele uvedl, že výsledek procesu přijímání nového územního plánu je kompromisem mezi mnoha zájmy. Uspořádání obce je koncipováno zcela nově a nová úprava se týká všech obyvatel obce a všech vlastníků. I u těch z nich, u nichž se funkční využití jejich pozemků nemění, lze z různých důvodů očekávat aktivní účast při tvorbě nového územního plánu. Vyjadřovat se ale mohou i subjekty další. V řízení o územním plánu tak nelze předem stanovit konkrétní okruh účastníků, a proto ani není možné osobně oslovovat potenciální adresáty opatření, jak se toho stěžovatel domáhá. Stavební zákon každopádně nic takového neukládá. Informování veřejnosti prostřednictvím úřední desky není dle názoru soudu v rozporu s ústavním pořádkem. Ohledně nesouhlasu stěžovatele s tím, že v novém územním plánu jsou jeho pozemky označeny jiným funkčním využitím než ve starém, soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku. Jen znovu zdůraznil, že pořizovatel územního plánu nemá možnost bez podání námitky či připomínky předvídat a dovozovat výhrady jednotlivých vlastníků nemovitostí. Nepodal-li stěžovatel takové námitky a připomínky ani ve fázi zadání ani ve fázi návrhu územního plánu, nebyl důvod navrhované funkční využití jeho pozemků zpochybňovat. Přitom informací, že poměry v území se mohou změnit, měl stěžovatel možnost disponovat již ve chvíli, kdy pozemky kupoval. Konečně soud připomněl, že navrhované funkční využití předmětných pozemků bylo na první pohled zjistitelné ve všech fázích přijímání nového územního plánu.
Repliku k postoupeným vyjádřením již stěžovatel nepodal. Po zvážení předložených stanovisek a prostudování vyžádaného spisového materiálu dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rozhodl o návrhu stěžovatele na zrušení opatření obecné povahy, a to ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení §101a až §101d soudního řádu správního. Smíšenému charakteru tohoto správního aktu, jejž nelze identifikovat ani se správním rozhodnutím ani s právním předpisem, koresponduje i zvláštní režim jeho jednoinstančního přezkumu Nejvyšším správním soudem podle označených ustanovení soudního řádu správního, který tento soud provádí v podobě algoritmu "pěti kroků". Z výlučného přezkumného oprávnění Nejvyššího správního soudu mimo jiné plyne, že územní plán sice je způsobilý zasáhnout do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) dotčených subjektů, tedy včetně stěžovatele, ale v řízení o ústavní stížnosti se takového porušení lze (úspěšně) domáhat jen prostřednictvím argumentu, že Nejvyšší správní soud v rozhodnutí vydaném podle ustanovení §101d soudního řádu správního neposkytl adekvátní ochranu. Důsledkem toho je, že (primárně) relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je ústavněprávní přezkum řízení (a jeho výsledku) vedeného před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu.
V tom případě se uplatní standardní vymezení zásad takového hodnocení, jak je Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře proklamuje. Pravidelně konstatuje, že směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna; jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudům obecným.
Není-li však, jak bylo řečeno, kategorie správnosti finálním referenčním hlediskem ústavně právního přezkumu, pak se jeho kontext - jde-li o nedostatek spravedlivého procesu - nemůže projevit jinak než poměřením, zda soudy podaný výklad rozhodných právních předpisů je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní. To je vzhledem k obsahu posuzované ústavní stížnosti rozhodující, neboť argument dotčením ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, jak bylo výše řečeno, je zde prosaditelný až teprve jakožto důsledek - případných - ústavněprávně kvalifikovaných vad soudního řízení, přičemž ty mohou být založeny jak v rovině hmotněprávního posouzení věci, tak v podobě vad procesních, pakliže byly svojí povahou způsobilé ovlivnit jeho výsledek (viz nález sp. zn. III. ÚS 456/09, http://nalus.usoud.cz).
Nic takového ale v projednávané věci zjištěno nebylo. Nejvyšší správní soud se se všemi vznesenými výhradami obšírně a věcně adekvátně vypořádal, a jeho rozhodnutí nese i znaky všeobecné (v kontextu celkového vyznění) přiléhavosti. Nelze je mít ani za překvapivé ani za výraz výkladové svévole či výklad excesivní. Dovozené závěry jsou navíc srozumitelně a přesvědčivě odůvodněny. K zásahu Ústavního soudu by pak nestačilo ani to, že by měl na věc toliko odchylný názor.
Jak bylo řečeno, přezkum obsahu opatření obecné povahy je v kompetenci Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel tedy nemohl obstát s námitkami, že změna využití jeho pozemků na zemědělskou plochu je absurdní či že není v souladu s krajinářskými, kulturně historickými, hygienickými a etickými důvody. Při územním plánování jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků, resp. všech zainteresovaných subjektů, s přihlédnutím k veřejnému zájmu, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a volba konkrétní podoby využití určitého území nebude nakonec výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu. Orgány obce, které rozhodují, jsou omezeny požadavkem nevybočit z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Úkolem soudu při přezkumu souladu územního plánu s hmotným právem je právě bdít nad respektováním těchto mantinelů. Tím také soud brání jednotlivce před excesy v územním plánování. V posuzovaném případě stěžovatel o osudu soudního přezkumu v podstatě předem rozhodl tím, že po celou dobu přípravy návrhu nového územního plánu i v průběhu řízení o něm byl zcela pasivní. Nutno v tomto bodě přisvědčit stanovisku soudu i vedlejšího účastníka řízení, že pořizovatel územního plánu nemůže předvídat a dovozovat výhrady jednotlivých vlastníků pozemků a staveb k návrhu nového územního plánu jinak než prostřednictvím konkrétně vznesených připomínek či námitek. Jestliže tak stěžovatel neučinil, o čemž od počátku nebylo sporu, nedal tím pořizovateli územního plánu šanci opodstatněnost výhrad zvážit a rozhodnout o nich, ať už jakkoliv. Zcela legitimní byl proto postup zastupitelstva, které mlčení stěžovatele vyložilo jako jeho souhlas s podobou územního plánu. Stěžovatelova námitka, že své stanovisko nemohl přednést, protože o projektu nevěděl, není relevantní. Nemá sice takovou povinnost, ale - zvlášť hodlá-li realizovat stavbu - ve svém zájmu by se měl na aktuální podobu územně plánovací dokumentace informovat. Konečně argument, že stran pozemků stěžovatele nebyly podklady dostatečně přesné a ilustrativní, hodnotí Ústavní soud jako ničím nepodložené tvrzení.
Zásahem do základních práv stěžovatele není ani jeho informování o řízení prostřednictvím úřední desky obce. Jde o běžný způsob doručování, jehož pravidla jsou upravena v procesním řádu. V řízeních o návrhu na vydání opatření obecné povahy, jehož definičním znakem je obecně vymezený okruh adresátů, by bylo individuální doručování neproveditelné. I kdyby se mělo omezit jen na vlastníky, u nichž se předpokládané využití pozemků oproti předchozí dokumentaci mění, učinilo by již tak komplikovaný a zdlouhavý proces příliš těžkopádným.
V podrobnostech lze odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázat.
Z řečeného plyne, že zásah do základních práv stěžovatele shledán nebyl. Ústavní soud tedy jeho návrh jako zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu