ECLI:CZ:US:2012:Pl.US.37.10.2
sp. zn. Pl. ÚS 37/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků v plénu ve složení Stanislav Balík, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný a Michaela Židlická o návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy podaném Krajským soudem v Hradci Králové na vyslovení protiústavnosti ustanovení §3a písm. a) bodu 4. ve slovech "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství" zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění do 31. 12. 2010, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Obsah návrhu
1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a doručeným Ústavnímu soudu dne 30. 7. 2010, se Krajský soud v Hradci Králové, jednající předsedou senátu JUDr. Janem Rutschem (dále též "navrhovatel"), domáhal vydání nálezu, jímž by Ústavní soud zrušil ustanovení §3a písm. a) bodu 4. ve slovech "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství" zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), dále jen "napadené ustanovení".
2. Navrhovatel uvedl, že u něj probíhá řízení pod sp. zn. 30 A 2/2010 ve věci žalobkyně: O. M., zastoupené opatrovníkem: Organizace pro pomoc uprchlíkům, se sídlem Kovářská 4, 190 00, Praha 9, proti žalované: Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Hradec Králové, se sídlem Věkoše 416, 503 46, Hradec Králové, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle ustanovení §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s"). Žalobkyně spatřovala nezákonný zásah v tom, že jako cizince zajištěné za účelem předání nebo průvozu dle ustanovení §129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), jí není umožněno učinit prohlášení k mezinárodní ochraně. Takovému úkonu totiž brání ustanovení §3a písm. a) bod 4. zákona o azylu, podle něhož je "cizinec oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců, s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství." Navrhovatel dále poukázal na procesní okolnosti jeho návrhu a zmínil, že ve věci již bylo rozhodováno i Nejvyšším správním soudem, který jej zavázal k tomu, aby - pokud vyjde při odstraňování nedostatků žaloby najevo, že směřovala právě proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nemožnosti učinit prohlášení o mezinárodní ochraně - se zabýval také souladem napadeného ustanovení s Ústavou a Úmluvou o právním postavení uprchlíků (sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb.). Navrhovatel došel k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to zejména s článkem 1 odst. 2 a článkem 10 Ústavy a článkem 43 Listiny základních práv a svobod, neboť cizinec zajištěný podle ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců není podle napadeného ustanovení oprávněn učinit prohlášení o udělení mezinárodní ochrany, resp. takové řízení ve věci mezinárodní ochrany by nemohlo být vůbec zahájeno. Dle čl. 43 Listiny základních práv a svobod poskytuje Česká republika azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod, a přestože nelze tento článek považovat za zakotvení základního práva na politický azyl, vnímá jej navrhovatel ve shodě se žalobkyní jako garanci práva na řízení ve věci azylu, tedy na podání žádosti o mezinárodní ochranu. A právě tato možnost je určité skupině cizinců bezdůvodně odepřena. Dle názoru navrhovatele je napadené ustanovení navíc v rozporu s čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, tedy mezinárodní smlouvy, která je dle článku 10 Ústavy součástí českého právního řádu a závazky z ní vyplývající je Česká republika dle čl. 1 odst. 2 Ústavy povinna dodržovat. Čl. 33 bod 1 Úmluvy stanoví, že "Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení" (zásada non-refoulement). Zda navrácením cizince nedojde k porušení této zásady lze zjistit právě v řízení o udělení mezinárodní ochrany, případně v řízení o správním vyhoštění cizince, které však s cizincem zajištěným dle ustanovení §129 zákona o azylu být vedeno nemusí, resp. i pokud by bylo uvedeno, není rozhodnutí o správním vyhoštění podmínkou realizace předání cizince. Nemožnost cizince zajištěného dle ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců učinit prohlášení o mezinárodní ochraně a zahájit tak řízení o udělení mezinárodní ochrany se proto dostává do přímého konfliktu s uvedenou zásadou zakotvenou v citovaném ustanovení Úmluvy. Krajský soud proto navrhl, aby Ústavní soud napadené ustanovení zrušil.
II.
Obsah spisů
3. Z Ústavním soudem vyžádaného soudního spisu vyplynulo, že žalobkyně podala dne 6. 8. 2009 žalobu "proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle §82 zákona č. 150/2002 Sb.", v níž namítala, že byla rozhodnutím Policie České republiky zajištěna podle §129 zákona o pobytu cizinců, a tím jí bylo upřeno právo požádat o jednu z forem mezinárodní ochrany, neboť "by se chtěla ucházet o udělení vnitrostátního azylu ..." a navrhla soudu, aby byla propuštěna na svobodu. Konstatovala dále, že se obává návratu do země původu - na Ukrajinu (pozn. Ústavního soudu: tuto obavu nijak blíže nerozvedla, ani neodůvodnila) a navrhla, aby soud předložil Ústavnímu soudu návrh na posouzení souladu zákonné právní úpravy s ústavním pořádkem. Krajský soud v Hradci Králové žalobu zamítl rozsudkem č. j. 30 Ca 82/2009-37 ze dne 7. 9. 2009 s odůvodněním, že žalobkyně brojila proti zajištění, přičemž to bylo učiněno rozhodnutím, ale žaloba podle ustanovení §82 s. ř. s. může být úspěšná jen proti takovému zásahu, jenž mimo jiné právě rozhodnutím není. Ve včas podané kasační stížnosti, doplněné podáním ustanoveného zástupce, žalobkyně namítla, že byť tomu neodpovídal petit, obsah žaloby nasvědčoval o námitce proti postupu orgánů státní správy, které jí neumožnily podat žádost o mezinárodní ochranu. Za takového stavu věcí mohl být návrh vykládán dvojím způsobem, a proto měl krajský soud vyzvat žalobkyni k odstranění vad návrhu. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti svým rozsudkem č. j. 1 Aps 5/2009-68 ze dne 22. 12. 2009 vyhověl, napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Vytkl mu, že návrh mohl být interpretován jako a) žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu spočívajícího v tom, že žalobkyni nebylo umožněno učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, nebo jako b) žaloba proti tomu, že žalobkyně byla zajištěna podle ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců a nikoli podle ustanovení §124 téhož zákona, a konečně mohl být vyložen jako c) obrana proti zajištění jako takovému. Nejvyšší správní soud uzavřel, že pokud se krajský soud nepokusil takovou vadu návrhu odstranit postupem podle ustanovení §37 s. ř. s., je kasační stížnost důvodná; v rámci právního názoru vyslovil, že je krajský soud povinen objasnit, čeho se ve skutečnosti stěžovatelka domáhá, a doplnil, že v případě varianty a), nebo b) se bude muset krajský soud zabývat souladem napadeného ustanovení s Ústavou a Úmluvou o právním postavení uprchlíků. Naopak pro případ, že by se jednalo o variantu ad c), měl by žalobu podle ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s. odmítnout s poučením, že se lze domáhat ochrany podle ustanovení §200t, resp. §200o a násl. o. s. ř. Protože žalobkyně byla dne 26. 12. 2009 propuštěna ze Zařízení pro zajištění cizinců Poštorná podle ustanovení §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a její pobyt nebyl krajskému soudu znám, ustanovil jí navrhovatel pro další řízení opatrovníka - Organizaci pro pomoc uprchlíkům. V následujícím doplnění žaloby bylo upřesněno, že žaloba skutečně směřovala jen proti zásahu spočívajícího v tom, že žalobkyni nebylo umožněno učinit prohlášení o mezinárodní ochraně a zahájit tak příslušné řízení, na jehož provedení má veřejné subjektivní právo plynoucí přímo z ústavního pořádku, přičemž důsledky tohoto zásahu trvají a neustále hrozí jeho opakování; naopak sama zkonstatovala, že proti rozhodnutí o zajištění mohla brojit žalobou podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s. nebo návrhem na propuštění cizince ze zajištění podle ustanovení §200o o. s. ř. Na závěr změnila petit žaloby tak, že "žalovaný je povinen umožnit žalobkyni učinit prohlášení o mezinárodní ochraně". Po získání vyjádření žalovaného k doplnění žaloby navrhovatel řízení přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu.
4. Z připojeného spisu správního orgánu Ústavní soud zjistil, že žalobkyně na území České republiky pobývala dle svého vyjádření již od března roku 2007 s tím, že v České republice již předtím několikrát pobývala, a to v letech 2000, 2005 a 2006; do České republiky jezdila za prací. Údaje v cizineckém informačním systému prokázaly, že jí bylo uděleno vízum k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání a pracovní vízum platné až do konce srpna 2008. Cestovní pas s platným vízem jí však byl podle jejího tvrzení v srpnu roku 2008 odcizen, další si nestihla vyřídit, a proto v republice zůstala bez platného povolení k pobytu. V říjnu roku 2008 byla Policií České republiky zadržena v nočním baru BETTY v obci Hora sv. Šebestiána bez cestovního dokladu a pobytového oprávnění; za toto protiprávní jednání cizince jí bylo dne 6. října 2008 uloženo (první) správní vyhoštění a stanovena doba jednoho roku, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky, a současně byla za účelem správního vyhoštění zajištěna.
5. K výzvě Ústavního soudu Ministerstvo vnitra svým přípisem ze dne 10. 11. 2010 sdělilo, že v souvislosti s prvním řízením o správním vyhoštění obdrželo Ministerstvo vnitra jako podklad pro vydání závazného stanoviska k možnosti vycestování žalobkyně ve smyslu §120a odst. 1 a §179 zákona o pobytu cizinců od cizinecké policie protokol ze dne 6. 10. 2008, v němž žalobkyně k dotazu správního orgánu uvedla, že jí nic nebrání v tom, aby se vrátila na Ukrajinu, a že v České republice nemá žádné rodinné příslušníky. Na základě toho vydalo Ministerstvo vnitra dne 6. 10. 2008 závazné stanovisko, že vycestování žalobkyně do vlasti je ve smyslu výše uvedených ustanovení možné. Dne 15. 10. 2008, po skončení zajištění, podala žalobkyně v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová žádost o udělení mezinárodní ochrany. Protože v této žádosti i následném pohovoru uvedla, že do České republiky jezdila za prací, a rovněž v této době tak činila za účelem zaměstnání a k vydělávání peněz, Ukrajinu z jiných důvodů nebo obav neopustila, a protože se jí nepodařilo prodloužit pracovní vízum, pokoušela se tak o legalizaci svého pobytu v rámci žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Ministerstvo vnitra jako správní orgán využilo ustanovení §16 zákona o azylu a žádost jako zjevně nedůvodnou zamítlo. Proti tomu podala žalobkyně žalobu, řízení o ní však bylo zastaveno z důvodu neznámého pobytu žalobkyně; relevantní adresu nenahlásila ani zařízení pro zajištění cizinců ani své právní zástupkyni, přestože věděla, že řízení o žalobě před Krajským soudem v Praze probíhá. Proti usnesení o zastavení řízení podala žalobkyně prostřednictvím své zástupkyně kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozhodnutím č. j. 7 Azs 83/2009-69 ze dne 7. ledna 2010 pro opožděnost odmítl. Tímto rozhodnutím bylo ukončeno celé řízení ve věci mezinárodní ochrany (právní moc dne 2. února 2010).
6. Jak se z připojeného spisu správního orgánu podává, dne 29. 6. 2009 se žalobkyně dostavila na inspektorát cizinecké policie v Kostelci nad Orlicí z důvodu prodloužení víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany; tam však byla informována o skončení tohoto řízení rozhodnutím Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Azs 83/2009-69 ze dne 7. 1. 2010 a byl jí sdělen fakt, že na území republiky pobývá od 22. 6. 2009 protiprávně. Vzhledem k těmto okolnostem bylo zahájeno v pořadí druhé řízení o správním vyhoštění. V tomto řízení bylo vydáno rozhodnutí a stanovena doba 3 roky, po kterou jí nebude umožněn vstup na území České republiky. Ministerstvo vnitra jako podklad pro vydání závazného stanoviska k možnosti vycestování žalobkyně ve smyslu §120a a §179 zákona o pobytu cizinců obdrželo protokol cizinecké policie ze dne 29. 6. 2009, kde žalobkyně uvedla, že chce z území České republiky vycestovat, protože se jí stýská po domově a dále uvedla, že na území České republiky nemá žádné trvale žijící příbuzné, není příbuznou občana EU, ani s ním nežije ve společné domácnosti ani nemá v České republice žádné jiné závazky či vazby. Případné vyhoštění pro ni nebude znamenat nepřiměřený zásah do soukromého života. Na základě tohoto vyjádření a svých vlastních poznatků vydalo Ministerstvo vnitra téhož dne závazné stanovisko, že vycestování jmenované cizinky do země původu je možné. Současně byla podána žádost o zabezpečení realizace jejího předání podle mezinárodní smlouvy - Dohody mezi Evropským společenstvím a Ukrajinou o zpětném přebírání osob, uveřejněné v úředním věstníku Evropské unie dne 18. 12. 2007 pod číslem L 332/48.
7. Pro posouzení věci byla ze spisu dále zjištěna důležitá okolnost, že žalobkyně byla v době od 1. 7. 2009 do 16. 7. 2009 hospitalizována na plicním oddělení v Nemocnici Mělník.
8. Ze zajištění v Zařízení pro zajištění cizinců byla žalobkyně dne 26. 12. 2009 propuštěna z důvodu uplynutí lhůty pro zajištění, aniž by byla vrácena zpět na Ukrajinu, protože řízení o kasační stížnosti podané ve věci mezinárodní ochrany dále probíhalo; pravomocně bylo skončeno až dne 2. února 2010. S platností od 26. 12. 2009 jí byl vydán výjezdní příkaz platný do 9. 1. 2010.
9. Ministerstvo vnitra ve svém přípisu rozvedlo, že s ohledem na chování žalobkyně v průběhu času nebyl seznatelný její úmysl opakovaně požádat o udělení mezinárodní ochrany, zejména tak nevyplynulo z žádného vyjádření žalobkyně před orgány policie v době, kdy bylo rozhodováno o druhém správním vyhoštění a u zajištění žalobkyně podle §129 zákona o pobytu cizinců; žalobkyně neuvedla žádné důvody bránící jejímu návratu na Ukrajinu. Ty nevyplynuly ani z žaloby ani z jejího doplnění, přičemž ze spisového materiálu správního orgánu neplyne, že by policii v zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu prohlášení o mezinárodní ochraně vůbec oslovila. Žalobkyni již jednou byla poskytnuta možnost podat na území České republiky žádost o udělení mezinárodní ochrany, toto řízení bylo pravomocně skončeno a jen na základě jejího postoje k tomuto řízení nebyla žaloba a následná kasační stížnost věcně projednána. Zdůraznilo, že o udělení mezinárodní ochrany se žalobkyně nepokusila ani tehdy, když už tomu namítaná překážka nebránila tj. po propuštění ze zajištění v závěru roku 2009.
10. K dotazu Ústavního soudu, jak vypadá praxe správního orgánu v případě, že je učiněno prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem zajištěným podle §129 zákona o pobytu cizinců, Ministerstva vnitra uvedlo, že v naprosté většině případů nejsou takové žádosti zasílány na Ministerstvo vnitra, a tak se tomu stalo i v případě žalobkyně. Výjimečné jsou případy, kdy cizinec sám nebo spíš jeho právní zástupce adresuje písemnost jak cizinecké policii v konkrétním zařízení pro zajištění cizince, tak v kopii či na vědomí i Ministerstvu vnitra. Na tyto písemnosti Ministerstvo vnitra reaguje sdělením učiněným ve formě dopisu, v němž se cizinci oznamuje, že podle napadeného ustanovení takové podání není považováno za prohlášení úmyslu požádat o mezinárodní ochranu. Někteří cizinci pak toto sdělení považovali za správní rozhodnutí a napadli je správní žalobou. V současnosti je evidováno několik věcných rozhodnutí správních soudů, konkrétně Městského soudu v Praze, kde jsou tyto žaloby odmítány z důvodu, že sdělení žalovaného resp. Ministerstva vnitra není rozhodnutím, tedy úkonem zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva a povinnosti a takový úkon je vyloučen ze soudního přezkumu podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s. Cizinecká policie s takovými písemnostmi nakládá tak, že na ně otiskne podací razítko s informací o nepřípustném úmyslu a takový dokument byl pouze založen do spisu konkrétního cizince, aniž by na ně policie jakkoliv odpovídala.
11. Závěrem Ministerstvo vnitra dodalo, že napadené ustanovení je součástí právního řádu od 13. října 2005, kdy nabyla účinnosti novela zákona o azylu č. 350/2005 Sb., a hlavním důvodem novelizace byla nutnost systémově umožnit dodržování lhůty stanovených readmisními dohodami a myšlenka, že cizinec může o udělení mezinárodní ochrany požádat kdykoliv dříve, než by byl umístěn do zařízení pro zajištění cizinců. Současně upozornilo na novelu zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu, účinnou od 1. 1. 2011, kterou se vyřešily pochybnosti stran konformní aplikace napadeného ustanovení, neboť podle této nové úpravy již nebudou cizinci, kteří by měli být předáni podle readmisních smluv mimo území EU, zajišťováni podle ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců, nýbrž podle ustanovení §124 téhož zákona, kde možnost požádat o mezinárodní ochranu není zákonem vylučována. Naopak u osob zajištěných podle novelizovaného ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců situace, již žalobkyně popisuje, nebude moci nastat, neboť půjde o readmisi do členského státu EU či o případy dle nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. 2. 2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v jednom ze členských států (tzv. Dublinské nařízení), a případnou žádost o mezinárodní ochranu bude posuzovat přijímající členský stát EU.
12. Ústavní soud ze shora uvedeného činí skutkový závěr, že žalobkyně pobývala na území republiky často a i dlouhodobě, o mezinárodní ochranu v minulosti již požádala, leč z důvodů ležících na její straně nedošlo k meritornímu přezkumu správního rozhodnutí soudem, porušovala pobytový režim, v rozhodném období od 29. 6. 2009 do podání žaloby 6. 8. 2009 (zahájení řízení vedeném před navrhovatelem) byla ve dnech od 1. 7. 2009 do 16. 7. 2009 mimo zařízení pro zajištění cizinců, a konečně konstatuje, že taková písemnost žalobkyně, která by prokazovala její snahu zahájit další řízení o udělení mezinárodní ochrany, v připojeném spisu správního orgánu, ani ve spisu soudním, nalezena nebyla, resp. žalobkyně ani nikdy netvrdila, že by o mezinárodní ochranu v době od 29. 6. 2009 skutečně požádala.
II.
Dikce napadeného ustanovení
13. Celé ustanovení §3a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), včetně poznámky pod čarou, ve znění do 31. 12. 2010, tj. ve znění účinném v době právního stavu, který tu byl v době zásahu (§87 odst. 1 s. ř. s.), zní takto:
"Cizinec je oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně
a) policii
1. na hraničním přechodu2), nejde-li o cizince předávaného podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství2a),
2. v přijímacím středisku,
3. na oblastním ředitelství služby cizinecké policie (dále jen "útvar policie") za podmínky, že se dostavil dobrovolně, nebo
4. v zařízení pro zajištění cizinců3), s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství2a) anebo
b) ministerstvu, je-li hospitalizován ve zdravotnickém zařízení nebo vykonává zabezpečovací detenci, vazbu anebo trest odnětí svobody.
____________________
2) §3 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů.
2a) §129 zákona č. 326/1999 Sb.
3) §130 až 151 zákona č. 326/1999 Sb."
14. Z uvedeného ustanovení navrhovatel napadl toliko slova uvedená v písm. a) bodu 4. "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství".
15. Podáním ze 17. prosince 2012 navrhovatel změnil petit návrhu a požádal, aby byla vyslovena protiústavnost napadeného ustanovení, neboť přijetím pozdějšího zákona s účinností od 1. 1. 2011 bylo napadené ustanovení změněno, a to proto, že v řízení před ním vedeném má být při rozhodování aplikován zákon v původním (dosavadním) znění účinném do 31. 12. 2010.
III.
Podmínky aktivní legitimace a hodnocení Ústavním soudem
16. Předtím než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Podle ustanovení §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu.
17. Ústavní soud se nejprve musí zabývat otázkou, zda byla naplněna podmínka stanovená v článku 95 odst. 2 Ústavy, tj. zda navrhovatelem tvrzený rozpor s ústavním pořádkem se týká zákona, jehož má být použito při řešení věci zahájené před Krajským soudem v Hradci Králové, neboť dospěl-li by k závěru, že by tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání aktivně legitimován, resp. návrh byl podán "někým zjevně neoprávněným", jak normuje ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
18. Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353), dostupné in http://nalus.usoud.cz] je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti tomu, "jehož má být při řešení věci použito", splněna, "jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední ...", případně "je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti..." [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), dostupný in http://nalus.usoud.cz]. Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, "jehož má být při řešení věci použito", je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný.
19. Je na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem (což navrhovatel učinil), ale zároveň poukázal a prokázal, že aplikace napadeného ustanovení je nevyhnutelná a jen zrušení napadeného ustanovení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku; předpokladem takového tvrzení je i dostatečně vyjasněný skutkový stav. Vposled zmíněný požadavek však naplněn nebyl.
20. Mimo výše uvedené, na obecném soudu, který navrhuje zrušení zákona (jeho ustanovení), spočívá dále povinnost napadené ustanovení, jež má být v řízení před ním aplikováno, vyložit, a to interpretací primárně ústavně konformní; Ústavní soud dovodil, že není dán důvod ke zrušení takového ustanovení, je-li možný - případně mezi jinými - i výklad, jenž tomuto požadavku (tj. ústavně konformnímu výkladu) vyhovuje [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), vše dostupné in http://nalus.usoud.cz]. Okolnost, že by v posuzované věci byl takový ústavně konformní výklad k dispozici, by pak implikoval eventualitu posouzení návrhu jako "zjevně neopodstatněného", jak je tato kvalifikace vyjádřena v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
21. Napadené ustanovení v části "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství." není ničím jiným, než vymezením resp. zúžením podmínek, za nichž je cizinec oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, tedy zahájit řízení o žádosti u věcně a místně příslušného orgánu.
22. Řízení před obecným soudem bylo zahájeno s ohledem na žalobní tvrzení, že nezákonným zásahem, kterým měla být žalobkyně přímo zkrácena na svých právech a které není rozhodnutím, je přímo napadené ustanovení zákona, neboť to neumožňuje projevit vůli cizince, z níž by bylo zřejmé, že cizinec hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou; tím má být zmařeno jeho právo na ochranu, resp. na zjištění takových okolností, které znemožňují, aby byl cizinec vrácen do země, kde má důvod se bát pronásledování nebo čelit jinému vážnému nebezpečí.
23. Fakt, že navrhovatel předložil tuto věc k posouzení Ústavnímu soudu, implikuje jeho úvahu, že k nezákonnému zásahu došlo, přičemž tento zásah konkrétně spočíval v samotné existenci napadeného ustanovení, a jedině jeho odstraněním se poskytne navrhovateli prostor, aby o žalobě rozhodl ústavněkonformním způsobem. Tento závěr není správný.
24. S ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu a principem souladného výkladu právního řádu je nutno striktně odmítnout snahu, aby byla povaha "nezákonného zásahu" přiznána i výsledkům normotvorné činnosti, tj. zákonům a jiným právním předpisům - viz kupř. usnesení sp. zn. I. ÚS 92/94 ze dne 25. 7. 1994 (U 15/2 SbNU 233), dostupné in http://nalus.usoud.cz. Nezákonným zásahem může být shledána toliko taková činnost orgánu veřejné moci, která se v právní sféře adresáta skutečně projeví; samotný právní předpis při absenci jeho další aplikace ipso facto většinou takovou změnu vyvolat nemůže, ledaže by šlo kupř. o zásah do již konstituovaných statusových otázek (i tam si však lze ve většině případů představit ochranu poskytovanou jinými, standardními právními prostředky). Pro ochranu před nezákonným zásahem je dále typické, že jej soud nemůže zrušit, může však správnímu orgánu zakázat, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikázat, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.
25. Nezákonným zásahem by tedy v popsaném případě mohlo být kupř. fyzické znemožnění sepsání žádosti orgánem policie apod. Rozhodně ale o nezákonný zásah nejde, zmíní-li žalobkyně v žalobě, že "by se chtěla ucházet o udělení vnitrostátního azylu", ale brání jí v tom zákon, přičemž svoji vůli v tomto směru ani neprojeví (viz níže). O nezákonný zásah by nešlo ani v situaci, kdyby na podání, správnímu orgánu doručené, nebylo reagováno vůbec (existují prostředky na ochranu proti nečinnosti), anebo jen přípisem (ten by správně měl být posouzen jako rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti pro zjevnou právní nepřípustnost zastavuje - viz ustanovení §66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a podroben soudní kognici); právě v naposledy jmenovaném řízení by byla dána příčinná souvislosti mezi chováním (jednáním) žalobkyně, postupem správního orgánu, respektujícího zákonnou úpravu a z toho plynoucím následkem, jenž by nemusel být souladný s ústavním pořádkem.
26. Ústavní soud však upozorňuje, že v této konkrétní věci byla se žalobkyní vedena několikerá řízení a ani v jednom z nich neprojevila konkrétní obavu, jež by zavdala příčinu k pochybnostem správního orgánu, zda případnou readmisí na Ukrajinu nedojde k porušení mezinárodních závazků České republiky stanovené k ochraně uprchlíků a azylantů. V žádném právním procesu nepostačují toliko obecná tvrzení a nejinak je tomu i v tomto případě. Svoji vůli neprojevila ani tehdy, kdy jí v tom "zákon nebránil", totiž ani během pobytu v nemocnici v Mělníku, kdy tak mohla učinit vůči Ministerstvu vnitra [viz ustanovení §3a písm. b) zákona o azylu], ani po propuštění ze zajištění dne 26. 12. 2009.
27. Česká republika si jako demokratický a právní stát smí a může v souladu s jejími mezinárodními závazky vytyčit míru, v jaké bude občanům cizích států nebo lidem bez státní příslušnosti dovolovat časově (ne)omezeně pobývat na svém výsostném území. V kontextu globálního vývoje, stoupající míry poznání a informovanosti, jakož i účinnosti prosazování práv národů a občanů na jim vyhovující státní zřízení resp. správu věcí veřejných, je nutno pomáhat lidem v nelehkých životních situacích za hranicemi České republiky především všemožnou podporou na jejich domovském území, než se přiklánět k neomezenému příslibu pobytu těmto osobám v České republice. V tomto směru je proto nutné setrvat na doktríně, že poskytnutí azylu je volnou úvahou suverénního státu, není na něj právní nárok a uděluje se toliko v souvislosti s různým způsobem vyjádřenými zájmy České republiky, jež se mohou v průběhu času proměňovat.
28. S ohledem na výše uvedené je nutno v předmětné věci učinit závěr, že Krajský soud v Hradci Králové nebude aplikovat napadené ustanovení, neboť v tomto případě nelze požadovat poskytnutí ochrany soudem před "nezákonným zásahem", neboť za nezákonný zásah nelze považovat toliko právní regulaci místní a věcné příslušnosti správního orgánu.
29. Ačkoli už tento závěr je postačující pro výsledek tohoto řízení, je přiléhavé dodat, že v případě projednatelnosti návrhu by došlo k posouzení, zda je to (a opět ve zcela konkrétním soudním řízení) skutečně toliko řízení o udělení mezinárodní ochrany, v němž lze zajistit naplnění zásady non-refoulement, anebo k tomu mohou sloužit i jiné instituty a řízení, která tentýž účel vrchovatě naplní a účastník je způsobilý svými tvrzeními a důkazy jejich výsledek ovlivnit.
IV.
30. S účinností od 1. 12. 2010 přijalo plénum Ústavního soudu podle ustanovení §11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu rozhodnutí (vyhlášeno sdělením č. 342/2010 Sb.), kterým si v čl. 1 odst. 2 písm. b) vyhradilo rozhodování o odmítnutí návrhu ve všech řízeních, v nichž podle ustanovení §11 zákona o Ústavním soudu rozhoduje plénum [srov. ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. K rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je proto příslušné plénum Ústavního soudu.
31. Na základě shora uvedeného rozhodlo plénum Ústavního soudu mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků o odmítnutí návrhu, neboť byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2012
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu