ECLI:CZ:US:2013:3.US.2201.10.2
sp. zn. III. ÚS 2201/10
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) a soudců Jana Musila a Pavla Rychetského - ze dne 11. dubna 2013 sp. zn. III. ÚS 2201/10 ve věci ústavní stížnosti Vladimíra Dostála, zastoupeného Mgr. Petrem Kaustou, advokátem, se sídlem Ostrava - Moravská Ostrava, Čs. legií 1719/5, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2010 č. j. 25 Cdo 2337/2009-475, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 9. 2008 č. j. 8 Co 394/2008-444 a proti rozsudku Okresního soudu v Ostravě ze dne 28. 4. 2008 č. j. 37 C 280/94-423, jimiž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba na náhradu škody proti České republice.
Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2010 č. j. 25 Cdo 2337/2009-475, rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 9. 2008 č. j. 8 Co 394/2008-444 a rozsudek Okresního soudu v Ostravě ze dne 28. 4. 2008 č. j. 37 C 280/94-423 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
1. Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňovala náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud pro porušení ustanovení čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 2, čl. 36 odst. 1, 2 a 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zrušil v záhlaví označená rozhodnutí obecných soudů vydaná v jeho občanskoprávní věci.
2. Ústavní stížností napadeným rozsudkem Okresní soud v Ostravě (poté, co mu věc byla vrácena po kasačním rozhodnutí Nejvyššího soudu) zamítl stěžovatelovu žalobu, jíž se domáhal proti žalované České republice - Ministerstvu spravedlnosti zaplacení částky 653 333 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, a k odvolání stěžovatele Krajský soud v Ostravě v záhlaví označeným rozsudkem tento rozsudek potvrdil; následné dovolání Nejvyšší soud rovněž napadeným usnesením odmítl jako nepřípustné.
3. Rozhodnutím Městské správy Sboru národní bezpečnosti - dopravního inspektorátu Ostrava-město, vydaným na základě ustanovení §15 odst. 1 tehdy účinné vyhlášky Ministerstva vnitra č. 87/1964 Sb., o řidičských průkazech, v souvislosti s dopravní nehodou, jíž byl účastníkem, byl stěžovateli zadržen řidičský průkaz s odůvodněním, že v trestním řízení zahájeném usnesením vyšetřovatele ze dne 13. 12. 1990 lze důvodně očekávat uložení trestu zákazu řízení motorových vozidel (odvolání příslušný orgán Sboru národní bezpečnosti zamítl). Tento předpoklad se ukázal nesprávným, neboť stěžovatel byl posléze v trestním řízení dle ustanovení §226 písm. b) tr. řádu obžaloby ze spáchání trestného činu ublížení na zdraví dle ustanovení §224 odst. 1 tr. zákona zproštěn; v občanskoprávním řízení, z něhož vzešla napadená rozhodnutí, stěžovatel tvrdil, že v důsledku zadržení řidičského průkazu mu vznikla škoda (převážně v podobě ušlého zisku), jejíž náhrady se žalobou domáhal.
4. V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že obecné soudy v jeho věci nerozhodovaly nestranně, neboť nepřiléhavě (nezákonně) interpretovaly rozhodné právní předpisy, vycházely zcela formalisticky pouze ze zákona č. 58/1969 Sb. (aniž aplikovaly přímo Listinu), a v důsledku toho i nepřípustně zvýhodnily žalovanou stranu (stát). Jeho žaloba nadto nebyla projednána bez zbytečných průtahů, jestliže řízení bylo zahájeno dne 30. 6. 1994, zatímco první rozsudek okresní soud vydal až dne 28. 4. 2008, a v tomto směru stěžovatel odkazuje na příslušnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva.
II.
5. K ústavní stížnosti se vyjádřily obecné soudy a vesměs se odvolaly na vydaná rozhodnutí (s obšírným zdůvodněním tak učinil Nejvyšší soud), usuzujíce, že stížnost je nedůvodná; stěžovatel k nim repliku nepodal a žalovaná v řízení před obecnými soudy na postavení vedlejšího účastníka rezignovala.
III.
6. Ústavní soud je podle ustanovení čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení principů ústavněprávních, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka (věcná nesprávnost rozhodnutí obecných soudů sama o sobě významná není).
7. Klade se tudíž otázka, zda obecné soudy neporušily stěžovatelova ústavně garantovaná práva, pakliže dospěly k závěru, že zadržení řidičského průkazu ve správním řízení, ke kterému došlo v důsledku zahájeného řízení trestního, v němž byl posléze stěžovatel obžaloby zproštěn, odpovědnost státu v režimu zákona č. 58/1969 Sb. nezakládá; na první pohled jde tedy o to, zda napadená rozhodnutí vystihují výklad rozhodného podústavního práva v duchu ústavních imperativů zakotvených v čl. 36 odst. 3 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny, anebo nikoli.
IV.
8. K takto otevřené otázce se Ústavní soud - v té či oné míře "obecnosti" - již ve své judikatuře vyjádřil, a vyslovené názory jsou užitečné jakožto výchozí i pro její konkrétní zodpovězení v dané věci.
9. V nálezu sp. zn. I. ÚS 245/98 ze dne 22. 9. 1999 (N 128/15 SbNU 221) Ústavní soud zdůraznil, že podle ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny odpovídá stát za nezákonná rozhodnutí a za nesprávný úřední postup všech státních orgánů, a bylo by v rozporu s ním používat při aplikaci zákona č. 58/1969 Sb. výklad, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a s chápáním spravedlnosti jako cíle, kterého má být v soudním řízení dosaženo, a to i když nová úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci byla ve smyslu citovaného článku Listiny provedena až zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
10. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.) Ústavní soud co do aplikace zákona č. 58/1969 Sb. připomněl, že sice ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny zákonem, nicméně musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). "Má-li tedy každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok na náhradu škody zcela anulovat (negovat), a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých případech, popřít." [K obdobným závěrům potom Ústavní soud dospěl např. v nálezech ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.) a I. ÚS 1628/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 215/47 SbNU 829)].
11. Z odůvodnění nálezu sp. zn. I. ÚS 50/03 ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499) se podává, že "obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku, a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad" [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 19/98 ze dne 3. 2. 1999 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.)].
12. Podle Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567)] též platí, že ve sféře regulace následků výkonu veřejné moci a deliktní odpovědnosti státu za způsobenou materiální a nemateriální škodu "je třeba hledat mnohem větší sepětí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace", a to proto, že "daná oblast právní regulace řeší důsledky vztahu, v němž stát a jednotlivec vystupovali v nerovném, vrchnostenském postavení".
V.
13. Obecné soudy (a Nejvyšší soud tak učinil s rozsáhlým odůvodněním) v dané věci vycházely z názoru, že nesplněným předpokladem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je (dle ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb.), že pravomocné správní rozhodnutí nebylo (v žádném z úvahu přicházejících řízení) pro nezákonnost zrušeno. Okolnost, že k zadržení řidičského průkazu došlo podle ustanovení §15 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 87/1964 Sb. v souvislosti s trestním řízením do "konečného rozhodnutí" a že stěžovatel byl obžaloby dle ustanovení §226 písm. b) tr. řádu pravomocně zproštěn, na tomto závěru nemůže ničeho změnit; podle názoru Nejvyššího soudu totiž předpokladem vydání správního rozhodnutí bylo očekávání, že bude uložen trest zákazu činnosti, což bylo v době jeho vydání důvodné, a to, že trestní řízení neskončilo výsledkem, který správní orgán předjímal, nezákonnost jím vydaného rozhodnutí nezakládá; jde totiž o opatření preventivní, směřující k ochraně bezpečnosti silničního provozu, zatímco rozhodnutí soudu je definitivním uzavřením otázky trestní odpovědnosti.
VI.
14. Posuzovaná věc je relativně specifická (nikoliv však výjimečná) v tom, že je výrazem současného působení dvou v jistém smyslu oddělených (věcně však - akcesoricky - spjatých) řízení; k rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu došlo dle ustanovení §15 odst. 1 a 3 (ve spojení s §14 odst. 1) vyhlášky č. 87/1964 Sb. (první řízení), avšak v nutné věcné souvislosti s probíhajícím trestním stíháním stěžovatele jakožto v dané věci podmínky sine qua non (druhé řízení). Postup podle §15 odst. 1 vyhlášky nalézá své vyústění v jejím ustanovení §15 odst. 3, a jestliže "konečným rozhodnutím" je zproštění obžaloby (skutek není trestným činem), je jím faktické vrácení řidičského průkazu tomu, komu byl zadržen, v dané věci stěžovateli (projev akcesority).
15. Měly-li být za této situace respektovány imperativy odškodnění vyložené výše (body 9 až 12), bylo nezbytné si primárně položit otázku, zda stěžovatel měl reálnou možnost - v podobě autonomního a účinného opravného prostředku - dosáhnout kvalifikovaného odstranění (formálního "zrušení") správního rozhodnutí (jímž mu byl zadržen řidičský průkaz), jak obecné soudy v řízení požadovaly (resp. bylo-li to i v podústavním právu adekvátní). Ať už si ji položily či nikoli, nikterak se nenaznačuje, že by měly za to, že takovou možnost stěžovatel reálně měl (opravný prostředek stěžovatele byl zamítnut a z vyjádření Nejvyššího soudu se podává, že tomu nemohlo být jinak, jestliže napadené rozhodnutí bylo věcně správné). Pak bylo ovšem namístě se zabývat tím, zda nedostatek takové možnosti (v pozitivním právu zjevně nevyhnutelný vzhledem k vázanosti správního řízení na řízení trestní) není "překlenutelný" faktickým "odstraněním" původního správního rozhodnutí zvrácením jeho následku - dříve zadržený řidičský průkaz je stěžovateli navrácen, coby výraz předjímaného "konečného rozhodnutí", jímž není zrušení správního rozhodnutí předchozího, nýbrž jde o přímý důsledek určitého výsledku jiného řízení, totiž stěžovatelova trestního stíhání.
16. Důvod k takovému uvažování byl k dispozici již z vlastní judikatury obecných soudů, neboť daná situace je očividně srovnatelná s tou, kterou již (jmenovitě Nejvyšší soud) posuzovaly - protichůdně však tomu, jak učinily ve věci předmětné. V rozsudku ze dne 23. 2. 1991 sp. zn. 1 Cz 6/90, uveřejněném pod č. 35/1991 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, v němž Nejvyšší soud hodnotil odpovědnost státu za škodu vzniklou (tehdejším) usnesením o vznesení (trestního) obvinění, a vycházeje z toho, že přímé (formální) zrušení takového usnesení (ke stížnosti pro porušení zákona) bude "v praxi zcela výjimečné", otevřel obdobnou otázku, zda zastavení trestního stíhání a zproštění obžaloby může mít z hlediska ustanovení §4 zákona č. 58/1969 Sb. stejný význam jako zrušení usnesení o vznesení obvinění pro nezákonnost. "Jestliže by se vycházelo důsledně ze znění zmíněného ustanovení," uvažoval Nejvyšší soud, "bylo by nutné uvedenou otázku zodpovědět záporně. Takový výklad by však neodpovídal smyslu právní úpravy odpovědnosti státu obsažené v zákoně č. 58/1969 Sb.", neboť "ta sleduje, aby každá majetková újma způsobená nesprávným či nezákonným zásahem státu proti občanovi byla odčiněna. V daném případě by tento názor znamenal, že občan, proti němuž bylo vzneseno obvinění, by musel nést materiální důsledky takového rozhodnutí, i když se ukázalo nesprávným a trestní řízení skončilo tak, že je třeba na občana hledět jako na nevinného." Důsledně tomu a s dalším podrobným zdůvodněním pak Nejvyšší soud vyjádřil názor, že "systematickým a logickým extenzivním výkladem lze dojít k závěru, že stejný význam (důsledky) jako zrušení pravomocného usnesení o vznesení obvinění pro nezákonnost má zastavení trestního stíhání o zproštění obžaloby, alespoň došlo-li k němu z určitých důvodů", jelikož "předpoklad o spáchání trestného činu obviněným nebyl potvrzen", a to ačkoli platí, že "dojde-li k zastavení trestního stíhání nebo zejména ke zproštění obžaloby, nemusí to ... znamenat, že usnesení o vznesení obvinění bylo vydáno nesprávně (v rozporu s ustanovením §163 odst. 1 trestního řádu)". Speciálně ve vztahu k důvodům zastavení trestního stíhání či zproštění obžaloby pak Nejvyšší soud formuloval konečný závěr, že "ten, proti němuž bylo trestní stíhání zastaveno a jenž byl zproštěn obžaloby, má tedy podle ustanovení §1 až 4 zákona č. 58/1969 Sb. zásadně právo na náhradu škody způsobené usnesením o vznesení obvinění. Takové právo nemá pouze ten, kdo si vznesení obvinění zavinil sám a kdo byl obžaloby zproštěn nebo proti němuž bylo trestní stíhání zastaveno jen proto, že není za spáchaný trestný čin trestně odpovědný, nebo že mu byla udělena milost anebo že trestný čin byl amnestován" (ve stejném duchu pokračoval Nejvyšší soud i v rozsudku ze dne 14. 10. 1999 sp. zn. 25 Cdo 574/99, uveřejněném pod č. 35/1999 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
17. Jestliže není důvod pochybovat o srovnatelnosti této věci s nyní posuzovanou (v obou případech nebylo rozhodnutí, od něhož se odvíjí škoda, resp. požadavek její náhrady, zrušeno, nýbrž byly jinak odstraněny jeho následky), pak i zde je namístě obdobně konstatovat, že odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle §15 odst. 1 vyhlášky č. 87/1964 Sb. nelze vyloučit jen proto, že k výslovnému (formálnímu) zrušení takového rozhodnutí nedošlo.
18. Z citovaného rozsudku Nejvyššího soudu se rovněž podává, že neobstojí argument pro vyloučení odpovědnosti státu (vyjádřený dovolacím soudem v dané věci), spočívající v tom, že zákonné podmínky pro rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu byly v době jeho vydání splněny.
19. Tomu korespondují názory, jež vyslovil Ústavní soud při posuzování nároků na náhradu škody vzniklé v souvislosti s uvalením vazby v rámci trestního stíhání (včetně nákladů nutné obhajoby), jež nebyla "nezákonná" a ani pro nezákonnost "zrušena", avšak trestní stíhání skončilo zproštěním obžaloby, a to jmenovitě v nálezech sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (N 133/46 SbNU 249), sp. zn. II. ÚS 590/08 (viz výše), jakož i v nálezech dalších. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 35/09 ze dne 6. 12. 2011 (N 204/63 SbNU 381) stojí za citaci část, v níž Ústavní soud uvádí, že "právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby, je třeba hledat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy, tedy v principech materiálního právního státu. Má-li stát být skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce ... Na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, pokud se posléze ukáže jako postup mylný, zasahující do základních práv. V takové situaci není rozhodné, jak orgány činné v trestním řízení vyhodnotily původní podezření, ale to, zda se jejich podezření v trestním řízení potvrdilo". Jinak řečeno, má-li být jednotlivec povinen se omezujícím úkonům trestního stíhání či úkonům s ním věcně spjatým podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že "v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet" [srov. taktéž nález sp. zn. III. ÚS 1976/09 ze dne 13. 12. 2011 (N 208/63 SbNU 419) a komentář k ustanovení §8 v publikaci Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012].
VII.
20. Obecné soudy tím, že danou věc posoudily v právu jinak, uplatnily názory, jež v kritické otázce podmínek odpovědnosti státu za škodu vzniklou nezákonným rozhodnutím - v ústavněprávním kontextu výše předznačeném (bod 7 shora) - neobstojí, neboť představují výklad ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., kterým do stěžovatelova práva garantovaného ustanoveními čl. 36 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny bylo nejen zasaženo, nýbrž jímž toto jeho právo bylo i porušeno.
21. Tvrzené zásahy do dalších stěžovatelem ohlášených základních práv (viz bod 1) již Ústavní soud neshledal, resp. jejich posuzování nadále nebylo nutné. Ohledně namítaných průtahů v daném řízení, eventuálně jeho nikoli přiměřeného trvání v čase, se zaznamenává, že tyto okolnosti na výsledek řízení zjevně vliv neměly (mohou být nicméně významné v jiném řízení).
VIII.
22. Ústavní soud proto podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a dle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí obecných soudů zrušil.