ECLI:CZ:US:2014:2.US.431.14.1
sp. zn. II. ÚS 431/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj), soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti Města Úštěk, se sídlem Úštěk - Vnitřní Město, Mírové náměstí 83, zastoupeného JUDr. Vladimírem Töglem, advokátem, se sídlem Ostrovského 253/3, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 8 Afs 16/2013-41, proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2013, č. j. 31 Af 82/2012-82, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 4. 2012, č. j. ÚOHS-R258/2011/VZ-6502/2012/310/HBa a proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 7. 11. 2011, č. j. ÚOHS-S204/2011/VZ-14442/2011/540/IMa, za účasti Nevyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 4. 2. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi bylo zasaženo do jeho ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces zakotveného v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a dále k porušení principu právní jistoty a předvídatelnosti práva.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že ústavní stížností napadená rozhodnutí neadekvátně zveličují význam věty, kterou uvedl v zadávacích podmínkách upravujících zákonné požadavky a požadavky zadavatele na předmětnou veřejnou zakázku, a to, že "výzvy se mohou účastnit pouze uchazeči, kteří byli zadavatelem vyzváni k účasti ve výzvě". Dle stěžovatele napadená rozhodnutí přeceňují dopad této věty na vlastní rozhodování potenciálních dodavatelů v otázce podat či nepodat nabídku v rámci zjednodušeného podlimitního řízení. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že §38 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), účinný v době vyhlášení veřejné zakázky, kdy ještě nebyla k dispozici relevantní judikatura, nedával jednoznačně odpověď na otázku, zda je zadavatel povinen přijmout nabídky nevyzvaných uchazečů. Stěžovatel považuje za absurdní závěr, podle kterého byl jím zvolený postup v rozporu s §6 zákona o veřejných zakázkách, zvláště pak za situace, kdy praxe ukázala, jaké problémy nejednoznačnost §38 a §49 zákona o veřejných zakázkách zadavatelům přináší. Obě citovaná ustanovení byla novelizována, přičemž nyní je zadavatel dle §38 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách povinen přijmout a hodnotit i nabídku dodavatele, který nebyl vyzván způsobem podle odstavce 1. Stěžovatel trvá na tom, že jakožto veřejný zadavatel nemusel posuzovat a hodnotit i nabídky adresně nevyzvaných zájemců, neboť tento subjekt nebyl dle §17 písm. n) zákona o veřejných zakázkách de iure zájemcem. Pakliže v rámci zadávacího řízení stěžovatel na základě v té době neexistující judikatury a za tehdy platného znění §38 zákona o veřejných zakázkách ve vztahu k §17, §26 a §49 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách chtěl posuzovat a hodnotit toliko adresně vyzvané zájemce, protože všechna výše uvedená ustanovení neposkytovala ve vzájemných obsahových souvislostech jednoznačně zadavateli právní jistotu ohledně výkladu zákona o veřejných zakázkách, pak takový postup zadavatele nemohl být posuzován jako rozporný se zákonem o veřejných zakázkách. Stejným způsobem je proto nutné i posuzovat takové případy, kdy zadavatel v zadávacích podmínkách uvedl, že výzvy se mohou účastnit pouze uchazeči, kteří byli zadavatelem vyzváni k účasti ve výzvě. Tuto skutečnost však správní orgány a obecné soudy při svém rozhodování nezohlednily, když pouze provedly výklad §38 zákona o veřejných zakázkách, a to jednostranně bez přihlédnutí ke stěžovatelem uvedeným souvislostem.
3. Z vyžádaného spisu Krajského soudu v Brně, sp. zn. 31 Af 82/2012, zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutím ze dne 7. 11. 2011, č. j. ÚOHS-S204/2011/VZ-14442/2011/540/IMa, uložil stěžovateli pokutu ve výši 100 000 Kč za spáchání správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, neboť nedodržel postup stanovený v §6 tohoto zákona. Rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 4. 2012, č. j. ÚOHS-R258/2011/VZ-6502/2012/310/HBa, byl zamítnut rozklad stěžovatele a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bylo potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 23. 1. 2013, č. j. 31 Af 82/2012-82, zamítl. Rozsudek Krajského soudu v Brně napadl stěžovatel kasační stížností u Nejvyššího správního soudu, který ústavní stížností napadeným rozsudkem kasační stížnost zamítnul.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nevyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ani Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
6. V odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud předeslal, že v době zveřejnění výzvy neobsahoval §38 zákona o veřejných zakázkách současný odst. 5, podle něhož je zadavatel "povinen přijmout a hodnotit nabídku dodavatele, který nebyl vyzván způsobem podle odstavce 1", tj. konkrétně adresovanou výzvou. Nejvyšší správní soud však takovou povinnost dovodil z §38 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, podle kterého má zadavatel povinnost uveřejnit výzvu vhodným způsobem po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek. Smysl citovaného ustanovení by byl dle Nejvyššího správního soudu zcela popřen, pokud by bylo vyloučeno podávání nabídek přímo neoslovenými uchazeči. Nejvyšší správní soud upozornil, že stěžovatel navíc ani nesprávný výklad §38 zákona o veřejných zakázkách nenamítal, argumentoval pouze tím, že přes spornou větu výzvy, kterou dle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže omezoval možnost účasti v zadávacím řízení, byl připraven zadávací dokumentaci uchazečům poskytnout. Tuto skutečnost nicméně nemohl prokázat, neboť se nepřihlásil žádný uchazeč mimo uchazeče oslovené přímo. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že pochybení stěžovatele v zadávacím řízení bylo s přihlédnutím ke všem souvislostem prokázáno.
7. Takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které se všemi námitkami stěžovatele v míře odpovídající jejich konkretizaci vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách byly provedeny správními orgány i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Stěžovatel nepředložil Ústavnímu soudu žádné ústavněprávní argumenty, které by jeho tvrzení o porušení základního práva na spravedlivý proces a porušení jím citovaných článků Ústavy České republiky dokládaly.
8. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že povinnost zadavatele přijmout, posuzovat a hodnotit i nabídky takových zájemců, kteří nebyli zadavatelem vyzváni k podání nabídky, byla až do novelizace zákona o veřejných zakázkách provedené zákonem č. 179/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen "zákon č. 179/2010 Sb."), vždy dovozována výkladem, a nikoliv výslovně zakotvena zákonem. Tuto skutečnost potvrzuje i komentářová literatura, stejně jako důvodová zpráva k zákonu č. 179/2010 Sb., kde se k bodu 30 uvádí: "Výslovně se stanovuje povinnost přijmout a hodnotit nabídky od nevyzvaných uchazečů. Povinnost ze současného znění nevyplývá a byla řešena výkladem a judikaturou. Navrhované znění zejména judikaturu reflektuje. S ohledem na posílení právní jistoty se navrhuje povinnost jednoznačně kodifikovat." Nelze však odhlédnout od znění §38 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, který stanoví veřejnému zadavateli povinnost písemnou výzvu ve smyslu předchozího odstavce uveřejnit na profilu zadavatele po celou dobu běhu lhůty pro podání nabídek. Tato povinnost je reflexí pravidel stanovených v §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tedy povinnosti při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Pokud z citovaných ustanovení, zejména z §38 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, který nedoznal žádných změn, dovodily správní orgány i obecné soudy závěr, že podat svou nabídku v rámci zjednodušeného podlimitního řízení je oprávněn kterýkoliv dodavatel, nikoliv pouze zájemci veřejným zadavatelem oslovení dle odst. 1, a stěžovatel tedy omezením výzvy pouze na vyzvané uchazeče v rozporu se zákonem podstatným způsobem narušil hospodářskou soutěž a konkurenční prostředí mezi dodavateli, shledal Ústavní soud takový závěr ústavně souladný.
9. Ústavní soud proto nemohl přisvědčit námitce stěžovatele, že není možno sankcionovat postup stěžovatele za situace, kdy nebyla zcela vyjasněna otázka, zda je zadavatel povinen přijmout nabídky nevyzvaných uchazečů. V dané věci totiž nebyla předmětem správního řízení otázka, zda stěžovatel přijmul či nepřijmul nabídky nevyzvaných uchazečů (ostatně stěžovatel tvrdí, že by takové nabídky přijal), nýbrž skutečnost, že v zadávacích podmínkách upravujících požadavky na předmětnou veřejnou zakázku uvedl, že "výzvy se mohou účastnit pouze uchazeči, kteří byli zadavatelem vyzváni k účasti ve výzvě". Stěžovatel ospravedlňuje tento svůj požadavek zněním §38 odst. 1 zákona č. 179/2010 Sb., podle kterého ve zjednodušeném podlimitním řízení vyzývá veřejný zadavatel písemnou výzvou nejméně 5 zájemců k podání nabídky a k prokázání splnění kvalifikace. Tento počet je však počtem minimálním, nic však zadavateli nebrání, aby písemnou výzvou k podání nabídek a k prokázání kvalifikace oslovil vyšší počet zájemců, nebo přijmul nabídku dalších dodavatelů, kteří se s výzvou seznámí na profilu zadavatele, kde musí být uveřejněna po celou dobu běhu lhůty pro podání nabídek (§38 odst. 2 zákona č. 179/2010 Sb.), a nikoliv pouze zájemců veřejným zadavatelem oslovených dle §38 odst. 1 téhož zákona. Pokud správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že shora popsaným postupem stěžovatel nepřípustně omezil okruh uchazečů, kteří by se mohli zúčastnit zadávacího řízení, nespatřuje v tomto jeho závěru Ústavní soud ničeho protiústavního. V této souvislosti odkazuje Ústavní soud na podrobná odůvodnění napadených správních rozhodnutí, která se taktéž řádně zabývala výší uložené pokuty a jejího dopadu na stěžovatele. Správní orgán vycházel z ceny veřejné zakázky (11 511 124,70 Kč), kdy horní hranice pokuty činí částku 575 556 Kč, a přihlédnul při stanovení výše pokuty i k ekonomické situaci stěžovatele, jehož plánované roční příjmy v roce 2011 činily 53 204 000 Kč a plánované roční výdaje 50 335 000 Kč, a uložil pokutu při spodní hranici možné výše sazby tak, aby se nemohla jevit jako krajně nespravedlivá (na tomto místě odkázal správní orgán na judikaturu Ústavního soudu).
10. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele daných ústavními zákony nebo mezinárodním smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. července 2014
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu