ECLI:CZ:US:2014:2.US.633.14.1
sp. zn. II. ÚS 633/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj), soudce Radovana Suchánka a soudkyně Kateřiny Šimáčkové mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelů Mgr. Františka Vejvody a Taťány Vejvodové, obou zastoupených JUDr. Petrem Kšádou, advokátem, se sídlem v Praze, Počernická 3104/27, a JUDr. Petra Kšády, zastoupeného JUDr. Miroslavou Dekanovou, advokátkou, se sídlem Štítného 710/30, Praha 3, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 8 As 111/2012-30, a proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 12. 9. 2012, č. j. 52 A 56/2011-41, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 17. 2. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
2. Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvádí, že ač měli být účastníky stavebního řízení, správní orgán je o zahájení řízení v rozporu s §47 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), neinformoval. Plynutím času pak stěžovatelům marně uběhla objektivní lhůta jednoho roku pro podání odvolání ve smyslu §84 odst. 1 správního řádu proti rozhodnutí Městského úřadu Chrudim ze dne 26. 4. 2010, č. j. CR018377/2010STO/Bk. Stěžovatelé mají za to, že se na ně běh lhůty uvedené v §84 odst. 1 správního řádu nevztahuje, neboť platí jen pro účastníky řízení, kterým bylo oznámeno zahájení řízení, a kterým nebylo pouze oznámeno rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatelé v této souvislosti odkazují na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007-118. Stěžovatelé mají za to, že jejich stanovisko podporuje i jazykový výklad §84 správního řádu, neboť je nepochybné, že citované ustanovení hovoří o " osobě, která byla účastníkem", a má tedy na mysli osobu, která se řízení fakticky účastnila, nikoliv osobu, která měla účastníkem formálně být. Stěžovatelé proto nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, podle kterého je i účelově opomenutý účastník účastníkem ze zákona a vztahuje se na něj povinnost uplatnit svá práva ve smyslu §84 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelé považují výklad Nejvyššího správního soudu za výklad formalistický, při kterém bylo upřednostněno právo stavebníka na právní jistotu ohledně vydaného rozhodnutí oproti právu stěžovatelů na ochranu vlastnického práva.
3. Z obsahu spisu Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, sp. zn. 52 A 56/2011, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Městský úřad Chrudim jako stavební úřad I. stupně vydal dne 26. 4. 2010 rozhodnutí, č. j. CR018377/2010STO/Bk, kterým povolil obchodní společnosti SIAG CZ, s. r. o., změnu v užívání stavby spočívající v umístění lakovny ve stávající výrobní hale na pozemku parc. č. X, k. ú. Chrudim, a stanovil podmínky pro nový účel užívání stavby. Stěžovatelé, se kterými stavební úřad nejednal jako s účastníky řízení, se proti citovanému rozhodnutí odvolali. Krajský úřad Pardubického kraje odvolání rozhodnutím ze dne 12. 9. 2011, č. j. KrÚ63406/115B/2011/OMSŘ/Es zamítl, neboť bylo podáno opožděně. Stěžovatelé napadli rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který rozsudkem ze dne 12. 9. 2012, č. j. 52 A 56/2011-41, žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé kasační stížnost, která byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelů je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejich ústavně zaručených práv namítaným postupem Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ani Nejvyššího správního soudu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatelů Ústavní soud nedospěl.
6. Krajský soud v Hradci Králové v odůvodnění svého napadeného rozsudku stěžovatelům vyložil, že jimi uváděný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007-118, se sice týká opomenutých účastníků, zabývá se však výhradně sjednocením rozdílných právních výkladů k této problematice podle právní úpravy platné před nabytím účinnosti nového správního řádu, který nyní řeší na rozdíl od předchozí právní úpravy problematiku opomenutých účastníků výslovně v §84. Ohledně stěžovateli rozporovaného výkladu §84 správního řádu soud prvního stupně konstatoval, že předmětné ustanovení se vztahuje v zájmu ochrany práv opomenutých účastníků i na případy, kdy správní orgán pominul účastenství osob, kterým podle platné právní úpravy svědčilo účastenství ve správním řízení, tato ochrana práv opomenutých účastníků řízení však nemůže být absolutní, neboť nelze pominout zásadu ochrany právní jistoty a dobré víry hlavních účastníků správního řízení.
7. S těmito závěry se ztotožnil taktéž Nejvyšší správní soud, který současně odkázal na svou konstantní judikaturu, podle které je správní řád, který se použije na řízení o změnu v užívání stavby podle §192 odst. 1 stavebního zákona, postaven na materiálním pojetí účastenství (např. rozsudek ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 80/2008 - 68, nebo rozsudek ze dne 29. 9. 2010, čj. 8 As 55/2009 - 96). Účastníkem řízení je proto nutno rozumět i osobu, se kterou správní orgán jako s účastníkem nejednal, avšak z materiálního hlediska splňuje podmínky účastenství v řízení.
8. Takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které se se všemi námitkami stěžovatelů v míře odpovídající jejich konkretizaci vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace §84 odst. 1 správního řádu byly provedeny správními orgány i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Na tomto místě Ústavní soud zdůrazňuje, že i případná nesprávnost výkladu podústavního práva sama o sobě není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu; tím je až kritérium ústavnosti. To se v daných souvislostech nemůže projevit jinak, než poměřením, zda soudem podaný výklad dotčených ustanovení zákona je (či nikoli) výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně který vybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, a jenž tím představuje výklad extrémní, resp. excesivní.
9. Nelze přitom přisvědčit námitce stěžovatelů, že výklad učiněný obecnými soudy byl formalistický, a že obecné soudy nedostály své povinnosti odchýlit se od znění zákona, jehož doslovným zněním nejsou absolutně vázány, vyžaduje-li to účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost apod. Ze znění §84 odst. 1 správního řádu vyplývá, že se vztahuje na účastníky řízení, kterým nebylo rozhodnutí správním orgánem oznámeno. Kdo je účastníkem řízení, je vymezeno v §27 správního řádu, jinou definici účastníků řízení (za něž se stěžovatelé považují) správní řád nezná. Nelze tedy obecným soudům vytýkat, že neakceptovaly názor stěžovatelů, podle kterého existuje další skupina účastníků správního řízení, se kterými nebylo jako s účastníky jednáno, na něž se nevztahuje §84 odst. 1 správního řádu. Ústavní soud má za to, že k takovému závěru stěžovatelů nelze dospět ani cestou jazykového výkladu slov "osoba, která byla účastníkem". Opět nelze než dospět k závěru, že osoba, která byla účastníkem, je osobou, které svědčilo právo účastníka řízení ve smyslu §27 odst. 2 a 3 správního řádu (když §84 odst. 1 správního řádu užití §27 odst. 1 téhož zákona vylučuje), ať už toto své právo realizovala či nikoliv. Shodně na věc pohlíží komentářová literatura (srovnej Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha, BOVA POLYGON, 2006, s. 502) i konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 31. 8. 2009, č. j. 5 As 6/2009-94, podle kterého se postupu dle §84 odst. 1 správního řádu lze dovolávat "pouze v případě, nedoručil-li správní orgán rozhodnutí osobě, které svědčilo postavení účastníka řízení, avšak s ní nebylo jednáno, tedy jde o situaci, kdy účastník řízení splnil podmínky účastenství v konkrétním případě a příslušný správní orgán jej v řízení skutečně opomenul. Toto ustanovení nedopadá však na ty případy, kdy rozhodnutí nebylo oznámeno osobě, které postavení účastníka řízení od samého počátku ze zákona nenáleželo, tohoto postavení se ani nedomáhala, a proto s ní jednáno nebylo". K uvedenému lze dodat, že naopak v praxi se bude dotýkat ochrana účastníků, kterým nebylo správní rozhodnutí doručeno, zpravidla osob, s nimiž nebylo jednáno, resp. které byly opomenuty, ačkoli jim postavení účastníka řízení svědčilo. Pokud již správní orgán s osobou jako s účastníkem řízení jednal, je méně pravděpodobné, že by jí neoznámil rozhodnutí, případně že by se taková osoba, která tedy měla vědomost o probíhajícím správním řízení, neseznámila s rozhodnutím jinak, jak předpokládá §84 odst. 2 správního řádu. Lze tedy uzavřít, že výklad učiněný obecnými soudy, které aplikovaly §84 odst. 1 správního řádu na věc stěžovatelů, se kterými správní orgán jako s účastníky nejednal, byl ústavně souladný.
10. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatelů, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. června 2014
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu