ECLI:CZ:US:2014:3.US.314.14.1
sp. zn. III. ÚS 314/14
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl dne 5. června 2014 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Vladimíra Kůrky a Jana Musila (soudce zpravodaje) ve věci ústavní stížnosti společnosti HARTMANN - RICO, a. s., se sídlem ve Veverské Bítýšce, Masarykovo nám. 77, zastoupené JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou, AK se sídlem v Praze 6, Křenova 438/7, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013 č. j. 4 Ads 69/2013-50, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §15 odst. 11, věty druhé, zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, v platném znění, a ustanovení přílohy č. 3 oddílu C citovaného zákona, a to v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedené pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy, a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B", za účasti 1) Nejvyššího správního soudu a 2) Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a za účasti Zaměstnanecké pojišťovny Škoda, se sídlem v Mladé Boleslavi, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností doručenou dne 24. 1. 2014 se HARTMANN - RICO, a. s., se sídlem ve Veverské Bítýšce (dále jen "žalobkyně" nebo "stěžovatelka") domáhala, aby Ústavní soud nálezem konstatoval, že v záhlaví uvedeným rozsudkem vydaným v řízení o kasační stížnosti byl porušen čl. 36 odst. 1, čl. 26 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a tento rozsudek zrušil.
Stěžovatelka dále navrhla, aby senát Ústavního soudu - dospěje-li k závěru, že níže uvedená ustanovení zákona jsou v rozporu s ústavním zákonem - řízení přerušil a aby plénum Ústavního soudu nálezem zrušilo ustanovení §15 odst. 11, věty druhé, zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, v aktuálním znění, a ustanovení přílohy č. 3 oddílu C citovaného zákona, a to v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedené pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy, a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B".
II.
Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti.
Žalobkyně je distributorem zdravotnických prostředků, jejichž celkový seznam je uveden v Příloze 3 - SEZNAM ZDRAVOTNICKÝCH PROSTŘEDKŮ - zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění").
Žalobkyně je též distributorem stomických zdravotnických prostředků uvedených pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 výše citované Přílohy 3, ODDÍLU C, zákona o veřejném zdravotním pojištění, u nichž došlo ze strany zdravotních pojišťoven k 1. 1. 2013 ke snížení úhrady ze zdravotního pojištění. Tato skutečnost byla žalobkyni oznámena společným dopisem Svazu zdravotních pojišťoven ČR (dále jen "SZP") a Všeobecné zdravotní pojišťovny ČR. Dané snížení bylo k uvedenému datu publikováno v číselníku (úhradovém katalogu SZP a paralelním dokumentu SZP), což jsou podle žalobkyně jediné dva dokumenty, ze kterých je možné zjistit aktuální výši úhrady poskytované zdravotními pojišťovnami za jednotlivé zdravotnické prostředky ze zdravotního pojištění.
Dopisem ze dne 7. 2. 2013 č. j. 04664/13-Z/Bo, jež byl reakcí na podání, v němž žalobkyně brojila proti výše uvedenému společnému dopisu, Zaměstnanecká pojišťovna Škoda, se sídlem v Mladé Boleslavi (dále jen "žalovaná") žalobkyni sdělila, že platná právní úprava neponechává výši úhrad za zdravotní služby na vůli zdravotních pojišťoven, nýbrž stanoví podmínky, za nichž jsou tyto služby poskytovány a hrazeny. Žalovaná uvedla, že k naplnění zákonných ustanovení jsou vydávány tzv. číselníky, jejichž tvorba ani změna nepodléhá režimu správního řízení, a proto o změně obsahu číselníku není vydáváno samostatné rozhodnutí. Žalovaná dále uvedla, že není zákonem zmocněna k rozhodování o veřejných subjektivních právech a doplnila, že změna číselníku byla provedena na základě přehodnocení odborného medicinského pohledu podle §15 odst. 12 zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Žalobkyně měla za to, že jednání zdravotních pojišťoven, kterým došlo ke snížení úhrady předmětných zdravotnických prostředků, je nutno pokládat po materiální stránce za rozhodnutí správního orgánu. Proto výše uvedený dopis žalované ze dne 7. 2. 2013 č. j. 04664/13-Z/Bo napadla správní žalobou.
Dne 11. 7. 2013 usnesením č. j. 46 A 53/2013-41 Krajský soud v Praze (dále jen "správní soud") žalobu žalobkyně odmítl. Dopis žalované ze dne 7. 2. 2013 č. j. 04664/13-Z/Bo nepovažoval správní soud za rozhodnutí správního orgánu v materiálním ani formálním smyslu. Poukázal na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2013 č. j. 10 Ad 5/2013-194 a č. j. 10 Ad 6/2013-149, týkající se identické otázky, a konstatoval, že právní úprava neupravuje rozhodování o opravném prostředku.
Dne 23. 10. 2013 rozsudkem č. j. 4 Ads 69/2013-50 Nejvyšší správní soud (dále jen "kasační soud") kasační stížnost žalobkyně proti usnesení správního soudu ze dne 11. 7. 2013 č. j. 46 A 53/2013-41 zamítl (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti (výrok II). V odůvodnění konstatoval, že podle současné právní úpravy nedochází ke stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků v režimu správního řízení a zdravotní pojišťovny tedy nemají ani pravomoc vydávat o této otázce správní rozhodnutí. V případě stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků je zákonná úprava nastavena tak, že v souladu s §15 odst. 11 zákona o veřejném zdravotním pojištění uhradí zdravotní pojišťovna každý zdravotnický prostředek, pokud to výslovně nevylučuje oddíl B přílohy č. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to i pokud by nebyl zapsán v číselníku Svazu zdravotních pojišťoven České republiky. Jde přitom o plnění ze smluvního vztahu mezi pojišťovnou a zdravotnickým zařízením, příp. pojištěncem. Jelikož však ohledně stanovení výše úhrad za zdravotnické prostředky právní předpisy neupravují možnost podání opravného prostředku a rozhodnutí nepodléhá žádným procesním pravidlům, nelze žalobou napadený dopis žalované z formálního ani materiálního hlediska považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V procesu stanovení výše úhrad za zdravotnické prostředky tedy zdravotní pojišťovny nevystupují v pozici správního orgánu. Navíc je třeba poukázat na to, že zákon o veřejném zdravotním pojištění ani žádným způsobem nevymezuje jejich působnost v tomto směru.
Právě v absenci zákonného zmocnění žalované k vydání rozhodnutí v předmětné věci spočívá podle kasačního soudu klíčový důvod, pro nějž nelze úkon žalované považovat za rozhodnutí správního orgánu. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky "[s]tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon". Podle čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky "[m]inisterstva a jiné správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem." Podle §2 odst. 1 správního řádu "[s]právní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu". Podle §2 odst. 2 správního řádu "[s]právní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena." V souladu s citovanými ustanoveními, zakotvujícími zásadu legality a zásadu zákazu zneužití pravomoci na ústavní i zákonné úrovni, pak podle kasačního soudu není možné dospět k závěru, že by žalovaná měla možnost vydávat ve věci rozhodnutí, k němuž jí zákon nepropůjčuje pravomoc a nestanoví ani procesní rámec tohoto rozhodování.
Závěrem kasační soud uvedl, že s ohledem na uvedené skutečnosti považuje za nepochybné, že správní soud postupoval správně, pokud žalobu odmítl, neboť nesměřovala proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Kasační soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
III.
V části II ústavní stížnosti stěžovatelka podrobně zrekapitulovala dosavadní průběh a výsledky řízení a polemizovala s právními názory a závěry správního soudu a kasačního soudu. V části III - Důvody ústavní stížnosti - stěžovatelka uvedla vlastní analýzu právní úpravy hrazení zdravotnických prostředků a popsala její nedostatky. Poukázala na judikaturu Ústavního soudu představovanou nálezy ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ze dne 31. 3. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 15/98 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), ze dne 7. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 1826/11 (N 47/64 SbNU 581), a vyjádřila přesvědčení, že pokud jí má být zaručeno právo na spravedlivý proces a garantováno právo podnikat v předvídatelném a stabilním prostředí, které nebude deformováno nepredikovatelnými a netransparentními postupy zdravotních pojišťoven, musí být stávající právní úprava stanovení úhrady zdravotnických prostředků nazírána tak, že jde o rozhodnutí správního orgánu, a že dodavatelé zdravotnických prostředků mají právo na přezkoumatelné a transparentní stanovení úhrady v rámci standardního správního procesu.
Stěžovatelka v části III.1.F ústavní stížnosti shrnula, že dosavadním postupem žalované, správního soudu a kasačního soudu v dané věci byla dotčena na svých základních právech, zejména pak právu na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny, a právu podnikat dle čl. 26 Listiny, neboť tyto subjekty odmítly na proces snížení úhrady zdravotnických prostředků aplikovat principy správního procesu.
V části III.2 ústavní stížnosti stěžovatelka odůvodnila svůj návrh na zrušení ustanovení §15 odst. 11 a příslušných úhradových omezení a limitace úhrady uvedených v oddílu C přílohy č. 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a uvedla, že citovaný zákon neobsahuje jasná pravidla, na jejichž základě by měla být úhrada zdravotnického prostředku zdravotní pojišťovnou stanovena a tato činnost je v zásadě ponechána na libovůli zdravotní pojišťovny (citovaný zákon neobsahuje dostatečně určité pravidlo, jakým má být vykonávána státní moc). V takovém případě dané ustanovení porušuje základní princip transparentnosti a zákonnosti uplatňování státní moci zakotvený v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
V části IV ústavní stížnosti stěžovatelka shrnula, že napadeným rozsudkem kasačního soudu byla dotčena její základní práva a svobody chráněné Listinou a ústavním pořádkem. zejména
* právo na spravedlivý proces a soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny,
* právo na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny,
* právo vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny,
* článek 2 odst. 2 Listiny (a k tomu paralelní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky) stanovující, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví, a to ve spojení se základními právy uvedenými výše,
* zákaz libovůle a svévole a zásada předvídatelnosti práva, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, a to ve spojení se základními právy uvedenými výše.
IV.
Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že jde o ústavní stížnost podanou včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a vyčerpala zákonné prostředky k ochraně svého práva.
V.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelky o porušení základního práva na spravedlivý proces z hlediska práva na přístup k soudu, resp. práva na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, zakotveného v čl. 36 Listiny resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Ústavní soud připomíná, že - jak plyne z jeho znění - čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny zakotvuje "právo na soud", resp. právo na přístup k soudu, tj. právo iniciovat soudní řízení k ochraně svého práva. Toto základní právo je jedním z prvků širšího základního práva na spravedlivý proces, zakotveného v hlavě páté Listiny, resp. čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Právo na přístup k soudu však není absolutní, ale může být (a zpravidla též - jako v případě stěžovatelky - i bývá) předmětem různých omezení, mj. týkajících se i podmínek řízení. Tato omezení jsou z pohledu základních procesních práv dovolená a jsou důsledkem skutečnosti, že již svou podstatou právo na přístup k soudu vyžaduje regulaci státem. Nicméně státem aplikovaná omezení nesmí zabránit nebo omezit přístup jednotlivce k soudu takovým způsobem nebo do takové míry, že by byla zasažena samotná podstata tohoto práva. Navíc musí sledovat legitimní cíl, a musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a cílem, jehož má být dosaženo.
V projednávaném případě bylo povinností správního soudu posoudit, zda dopis žalované ze dne 7. 2. 2013 č. j. 04664/13-Z/Bo byl rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví, či nikoliv. Správní soud tak učinil a svůj závěr, že předmětný dopis nebyl rozhodnutím správního orgánu, ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. dostatečně odůvodnil. Obdobně i kasační soud dostatečně odůvodnil svůj závěr, že správní soud postupoval správně, pokud žalobu odmítl, neboť nesměřovala proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Tvrzení stěžovatelky, že správní soud nedůvodným odmítnutím správní žaloby porušil právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy, Ústavní soud tudíž neakceptoval. Ústavní soud se nedomnívá, že regulace úhrad zdravotnických prostředků hrazených z veřejného zdravotního pojištění je rozhodováním týkajícím se "základních práv a svobod podle Listiny" ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, jehož přezkum nesmí být vyloučen z pravomoci soudu ve smyslu cit. ustanovení Listiny. Ústavní soud neshledal opodstatněnými ani další shora uvedená obecná tvrzení stěžovatelky o porušení základních práv a svobod.
Ústavní soud též neshledal jakýkoli důvod pro postup dle §78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, a tudíž zjevně neopodstatněným shledal i návrh stěžovatelky na zrušení části zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a návrh s ní spojený podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, z důvodu uvedeného v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) téhož zákona, odmítl, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. června 2014
Jan Filip v. r.
předseda senátu Ústavního soudu