ECLI:CZ:US:2015:2.US.232.15.1
sp. zn. II. ÚS 232/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Ing. arch. Petra Baráčka, 2) MUDr. Michaely Baráčkové; 3) Mgr. Michaely Baráčkové, 4) Jana Michálka, 5) Ing. Vladimíra Jahna, 6) Heleny Koutské, 7) Petra Koutského a 8) Jaroslava Koutského, všichni zastoupeni JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D, advokátem se sídlem Karlovo nám. 28, Praha 2, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, č. j. 10 As 51/2014-179, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, a Magistrátu hlavního města Prahy jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť mají za to, že postupem nerespektujícím čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") jím byla porušena jejich základní práva, zaručená čl. 11 odst. 1 a odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelé jsou spoluvlastníky pozemků v Praze v k. ú. Košíře, které byly změnou územního plánu hlavního města Prahy č. Z 1203/06 vymezeny jako čistě obytné plochy s kódem míry využití území: C. Podáním ze dne 15. 6. 2010 stěžovatelé požádali o změnu kódu míry využití území u těchto pozemků na kód D, neboť na těchto pozemcích je plánována výstavba "Obytného souboru Na Stárce" a navrhovaná změna by dle jejich názoru více odpovídala charakteru okolní zástavby. Magistrát hlavního města Prahy přípisem ze dne 24. 11. 2010,
č. j. S-MHMP 572737/2010/OUP, tomuto návrhu stěžovatelů fakticky vyhověl, když jim a příslušným správním orgánům byla rozeslána Úprava směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy č. U 0909/2010 (dále jen "úprava územního plánu"), v jejímž důsledku došlo ke změně kódu míry využití území v k. ú. Košíře z kódu C na kód D. Dne 24. 1. 2012 a 19. 7. 2012 pak proběhly "modifikace" výše uvedené úpravy územního plánu spočívající ve změně návrhu uspořádání "Obytného souboru Na Stárce", zaneseného v úpravě (dále jen "modifikace úpravy").
3. Provedenou úpravu územního plánu i její "modifikace" napadl u Městského soudu v Praze navrhovatel (M. Zyka), jímž se proti odpůrci (Magistrát hlavního města Prahy) domáhal jednak podle ustanovení §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), zrušení opatření obecné povahy - úpravy územního plánu hlavního města Prahy ze dne 24. 11. 2010, č. U 0909/2010, jednak prohlášení "modifikací" úpravy č. 0909/2010 ze dne 24. 1. 2012 a ze dne 19. 7. 2012 za nicotné.
4. Městský soud v Praze o tomto návrhu rozhodl rozsudkem ze dne 25. 2. 2014, č. j. 3 A 127/2013-50, tak, že výrokem I. rozsudku návrh v části, v níž se navrhovatel domáhal prohlášení "modifikací" úpravy územního plánu hlavního města Prahy za nicotné, vyloučil v souladu s ustanovením §39 odst. 2 s. ř. s. (tzv. delegace vhodná) k samostatnému projednání; výrokem II. pak městský soud zrušil výše popsanou úpravu územního plánu hlavního města Prahy, když (s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116, dostupné na www.nssoud.cz) dovodil, že "odpůrcem provedená úprava se netýkala směrné části územního plánu, ale jeho závazné části. Kód míry využití území představuje závazný obecný regulativ prostorového využití konkrétního území ovlivňující hustotu a uspořádání zástavby. Tento koeficient musí být obsažen v závazné části územního plánu a jeho změna je možná pouze postupem dle ustanovení §188 odst. 3 věta první zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon")." Změna kódu využití území proto dle městského soudu měla proběhnout procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy, neboť úpravu územního plánu v projednávané věci je třeba považovat za opatření obecné povahy v materiálním smyslu.
5. Stěžovatelé, coby osoby zúčastněné na tomto řízení, uvedený rozsudek městského soudu (v plném rozsahu) napadli kasačními stížnostmi (v podstatě identického obsahu), které ovšem Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem v částech, v nichž se domáhali zrušení výroku I. rozsudku městského soudu, odmítl podle ustanovení §104 odst. 3 s. ř. s. (kasační stížnost je nepřípustná proti rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení), a v částech, v nichž se domáhali zrušení výroku II. rozsudku městského soudu, zamítl podle ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s. jako nedůvodné. Nejvyšší správní soud tak neshledal důvodnými kasační námitky stěžovatelů, jimiž jednak namítali nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu, neboť řízení zatížil procesními vadami, které spočívaly v nesprávném označení odpůrce a vymezení okruhu osob zúčastněných na řízení či nesprávném posouzení otázky aktivní legitimace navrhovatele, jednak zpochybňovali samotné právní závěry městského soudu ohledně posouzení procesu přijetí napadené úpravy územního plánu podle ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona, při jejichž formulaci nadto městský soud dle stěžovatelů nerespektoval čl. 1 odst. 1 Ústavy, vylučující možnost retroaktivního výkladu právních předpisů, když na věc aplikoval právní závěry, přijaté ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116.
6. Obdobnou argumentaci stěžovatelé předkládají i nyní v ústavní stížnosti, neboť mají za to, že výše uvedenými právními závěry městský soud a také Nejvyšší správní soud, který je následně svým rozhodnutím aproboval, zasáhly do jejich ústavně zaručených základních práv. Stěžovatelé tak setrvávají na svém stanovisku, že předmětná úprava územního plánu i její modifikace byly provedeny v souladu se stavebním zákonem a nesouhlasí s právními závěry, k nimž dospěly jak městský soud, tak i Nejvyšší správní soud, tj. že změna kódu míry využití území je možná pouze postupem dle ustanovení §188 odst. 3 věty první stavebního zákona, jako změna závazné části územního plánu. "Pokud byl kód míry využití území zařazen do směrné části územního plánu a Nejvyšší správní soud kód míry využití považoval i přesto za závazný, jako by byl zařazen do závazné části územního plánu, je takový postup v rozporu s limity přípustnosti zásahů do svobody jednotlivce ze strany veřejné moci." Stěžovatelé jsou naopak toho názoru, že kód míry využití byl a je součástí směrné části územního plánu a jeho změna byla toliko možná podle ustanovení §188 odst. 3 věty třetí stavebního zákona, jak v daném případě učinil i správní orgán. Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále polemizují s konkrétními právními závěry Nejvyššího správního soudu, v nichž aproboval výše předestřené právní závěry městského soudu, jak ve vztahu k posouzení otázky aktivní legitimace navrhovatele, tak i ve vztahu k jím použité aplikaci právních závěrů, obsažených ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116, což i nadále považují za projev nepřípustné retroaktivity a retroaktivního výkladu právních norem.
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
8. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatelů, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu (i jemu předcházejícího rozsudku Městského soudu v Praze) a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovateli podaných kasačních stížnostech, resp. Městský soud v Praze v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Stěžovatelé nicméně svou argumentací, obsaženou v ústavní stížnosti, staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však nepřísluší, neboť jejich námitky jsou ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s právními závěry Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu k dílčím otázkám předmětného řízení (aktivní legitimace navrhovatele, posouzení povahy úpravy územního plánu a jeho modifikací či aplikace právních závěrů obsažených v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116 na daný případ), které nadto obdobně vznesli již ve svých kasačních stížnostech.
10. Po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížností napadeného rozsudku přitom Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud se s uvedenými námitkami stěžovatelů vůči procesnímu postupu i právním závěrům rozsudku Městského soudu v Praze řádně a dostatečně vypořádal, při rozhodování přihlédl ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, a věc po právní stránce hodnotil přiléhavě a v souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, která upravují průběh řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, resp. o následné kasační stížnosti, a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatelé setrvale namítají. Nejvyšší správní soud se tak velmi důkladně zabýval všemi stěžovateli v kasačních stížnostech uplatněnými námitkami, kterými z hlediska nepřiměřeného zásahu do jejich vlastnického práva, resp. práva na spravedlivý proces, zpochybňovali jak zákonnost a přezkoumatelnost postupu (existence procesních vad) městského soudu, tak i věcnou správnost samotného jeho rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy - úpravy územního plánu hlavního města Prahy pro nerespektování stavebním zákonem stanoveného postupu pro jeho přijetí. Ústavní soud přitom postup Nejvyššího správního soudu (a koneckonců i Městského soudu v Praze) i jimi přijatý (aprobovaný) právní názor, opírající se zejména o judikatorní výklad (viz citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116) předmětného ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona, považuje za ústavně konformní a neshledal v něm namítaná porušení základních práv stěžovatelů, jak tvrdili v ústavní stížnosti. Skutečnost, že stěžovatelé s uvedenými právními závěry setrvale nesouhlasí, sama o sobě takové porušení jejich základních práv nezakládá.
11. Ústavní soud se rovněž ztotožňuje se způsobem, jakým se Nejvyšší správní soud vypořádal se stěžejní námitkou stěžovatelů, kterou předkládají opětovně i v ústavní stížnosti, tj. že městský soud použil v projednávané věci v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy retroaktivní výklad právních předpisů, neboť na věc aplikoval právní názor vyjádřený v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Aos 2/2013-116. Jak již správně konstatoval Nejvyšší správní soud v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, "usnesením rozšířeného senátu byla sjednocena roztříštěná judikatura a byl přijat názor, který byl velmi přesvědčivě odůvodněn a z něhož zcela zřejmě vyplývá, jak se má do budoucna v obdobných případech postupovat, resp. jak vykládat předmětné ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona. Účelem rozhodovací praxe rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je do budoucna sjednocovat judikaturu a jeho názor jsou proto soudy nižší instance povinny respektovat" (body 34 až 37 rozsudku).
12. Jakkoliv tedy lze do jisté míry souhlasit s názorem stěžovatelů, že změna právního názoru vysloveného v soudních rozhodnutích materiálně vykazuje znaky retroaktivní interpretace příslušných právních norem, která je na ústavní úrovni obecně zakázána pro rozpor s principem právní jistoty, ochrany důvěry občanů v právo a v případě soudního rozhodování i s principem jeho předvídatelnosti, což je především u změny rozhodovací praxe nejvyšší soudní instance třeba považovat za jev obecně nežádoucí. Na druhou stranu však uvedený zákaz nelze považovat za absolutní, neboť by v konečném důsledku v podstatě vylučoval jakékoliv změny v rozhodovací praxi soudů (při nezměněné právní úpravě) a negoval by tak jejich povinnost reflektovat aktuální vývoj či potřebu sjednocovat judikaturu obecných soudů v dané právní oblasti. Jak ostatně zdůraznil Ústavní soud [nález ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (N 117/53 SbNU 473); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou rovněž dostupná na http://nalus.usoud.cz)], "judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna. Každá změna rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem jevem ve své podstatě nežádoucím, neboť takovouto změnou zjevně je narušen jeden z principů demokratického právního státu, a to princip předvídatelnosti soudního rozhodování. To je prioritním důvodem, proč platná právní úprava předepisuje pro soudy nejvyšších instancí i pro Ústavní soud zvláštní a závazná pravidla přijímání rozhodnutí v situacích, kdy jimi má být jejich dosavadní judikatura překonána. Dokonce, i kdyby takovéto procedury nebyly pro uvedené případy pozitivním právem zakotveny, nic by to neměnilo na povinnosti soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak" (obdobně srov. např. i nález sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013).
13. Proto také ostatně v daném případě Ústavní soud přistoupil ke kasaci napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť se v něm Nejvyšší správní soud zřetelně odchýlil od své dosavadní rozhodovací praxe, a to aniž by takový postup řádně odůvodnil a zejména aniž by v dané věci přerušil řízení a věc předložil rozšířenému senátu, tedy nepostupoval způsobem stanoveným pro změnu právního názoru podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s., čímž zatížil své rozhodování protiústavností (porušení práva na spravedlivý proces). V případě nyní projednávané věci a citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud naopak dle názoru Ústavního soudu postupoval ústavně konformním způsobem, neboť, jak již bylo výše uvedeno, pro nezbytnou potřebu sjednocení roztříštěné judikatury správních soudů i jednotlivých senátů samotného Nejvyššího správního soudu zvolil postup právě podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s., na jehož základě došlo k vydání citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. V něm byl přijat právní názor, který byl velmi přesvědčivě odůvodněn a z něhož zcela zřetelně vyplývá, jak mají příslušné rozhodující soudy do budoucna v obdobných případech postupovat, resp. jak mají vykládat předmětné ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona. Městský soud v Praze tak byl při aplikaci citovaného ustanovení §188 odst. 3 stavebního zákona na nyní projednávaný případ stěžovatelů povinen respektovat právní názor ohledně způsobu jeho interpretace, přijatý v tomto sjednocujícím usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. V této souvislosti nelze ani odhlédnout od skutečnosti, že předmětné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo vydáno několik měsíců před tím, než byl samotný návrh na zrušení předmětné úpravy územního plánu k městskému soudu vůbec podán, a účastníci řízení (včetně stěžovatelů) se tak mohli (i díky publikaci na www.nssoud.cz) s jeho obsahem v dostatečném časovém předstihu seznámit.
14. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2015
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu