ECLI:CZ:US:2015:3.US.838.15.1
sp. zn. III. ÚS 838/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Vladimíra Kůrky o ústavní stížnosti stěžovatele V. Š., zastoupeného Mgr. Michalem Trunečkou, advokátem se sídlem Na Příkopě 1047/17, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. prosince 2014 č. j. 7 As 53/2014-79, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností ze dne 18. 3. 2015, doručenou Ústavnímu soudu dne 19. 3. 2015, domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, neboť se domnívá, že jím došlo k porušení jeho práv zakotvených v čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 28, čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a též čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývá, že stěžovatel podal řediteli Vojenského zpravodajství "žádost o vyplacení nevyplacené odměny před odchodem do zálohy za řádné a příkladné plnění služebních povinností", v níž uplatnil množství různých peněžitých nároků. Na toto podání reagoval ředitel dopisem, v němž stěžovateli mj. sdělil, že "(v)e věci Vaší žádosti o vyplacení dosud nevyplacených peněžitých náležitostí, nevyplacení přiznaných jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty Vám sděluji, že nadále platí již dříve vydané rozkazy a nelze tedy rozhodovat znovu v téže věci.". Proti tomuto sdělení podal stěžovatel odvolání, které Ministerstvo obrany (dále jen "ministerstvo") jako odvolací orgán posoudilo zčásti jako stížnost podle ustanovení §153 zákona č. 221/1999, o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vojácích z povolání"), a to ve vztahu k uplatněnému nároku na náhradu zvýšených životních nákladů, na vyplacení doplatku do nesníženého platu a na odměnu při odchodu do zálohy, a zčásti jako odvolání, a to ve vztahu k nároku na doplacení nevyplacené části platu od 31. 5. do 31. 10. 2010, a příkazem nařídilo řediteli Vojenského zpravodajství, aby vydal o těchto nárocích rozhodnutí a aby učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy ve věci uplatněného nároku na osobní příplatek. Následně bylo usnesením ředitele zastaveno řízení o žádosti stěžovatele o vyplacení nevyplacené odměny před odchodem do zálohy za řádné a příkladné plnění služebních povinností na základě služebního hodnocení. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím ministerstva č. 29 zamítnuto. Ministerstvo k odvolání stěžovatele vydalo též rozhodnutí č. 32, jímž bylo zrušeno rozhodnutí ředitele Vojenského zpravodajství v části, kde byla zamítnuta stěžovatelova žádost o doplacení nevyplacené části platu ode dne 31. 5. 2010 do zániku služebního poměru. O ostatních stěžovatelem uplatněných peněžitých nárocích bylo rozhodováno v samostatných řízeních.
3. Stěžovatel napadl správní žalobou obě výše uvedená rozhodnutí ministerstva, avšak tato žaloba byla zamítnuta. Kasační stížnost stěžovatele proti rozhodnutí správního soudu prvního stupně Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím rovněž zamítl. Ve vztahu k rozhodnutí ministerstva č. 29, jehož soudní přezkum považuje stěžovatel za protiústavní (a jež učinil předmětem řízení o této ústavní stížnosti), Nejvyšší správní soud uvedl, že ze zákona nevyplývá nárok vojáka z povolání na vyplacení předmětné peněžité odměny, neboť se jedná o nenárokovou část platu, jejíž přiznání záleží pouze na individuálním posouzení příslušného nadřízeného. Žádost o přiznání odměny proto kvalifikoval jako právně nepřípustnou a aproboval postup správních orgánů, jímž bylo řízení o stěžovatelově žádosti zastaveno dle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel považuje za protiústavní ty závěry napadeného rozhodnutí, z nichž vyplývá, že je plně na libovůli nadřízeného, zda odměnu vojákovi přizná či nikoliv. Stěžovatel trvá na tom, že pokud zákon nebo jiný právní předpis upravuje oprávnění orgánu státní moci určitým způsobem rozhodnout, pak tento orgán je povinen ve skutkově obdobných případech rozhodnout stejně. Rozhodnutí o odměně vojáka představuje formu ocenění plnění služebních povinností nebo záslužných činů vojáků; takové udělení odměny přitom nemůže být ve výlučné subjektivní diskreci velitele útvaru. Stěžovatel trvá na tom, že na rozhodování velitele útvaru se plně uplatní požadavky dovozené judikaturou Ústavního soudu pro principy správního uvážení.
5. S ohledem na skutečnost, že v daném případě je předmětem nerovného zacházení odměňování stěžovatele, představuje napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí mu předcházející, též zásah do ústavně garantovaných práv stěžovatele na ochranu jeho majetku ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy. Tvrzený nárok na odměnu je totiž dle stěžovatele nepochybně majetkovým právem a jeho nepřiznání, resp. dokonce odmítnutí se meritorně tvrzeným nárokem zabývat, je zásahem do práv na ochranu vlastnictví.
6. Právní závěry Nejvyššího správního soudu považuje stěžovatel za rozporné s právem na spravedlivou odměnu za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. V souladu s §41 odst. 1 Listiny se stěžovatel dovolává tohoto práva v mezích zákona, který toto ustanovení provádí, a to konkrétně zákona o vojácích z povolání, který v §2 odst. 3 stanoví, že "služební orgány jsou povinny zajišťovat rovný přístup a rovné zacházení se všemi uchazeči o povolání do služebního poměru a se všemi vojáky při vytváření podmínek výkonu služby, zejména pokud jde o odbornou přípravu a dosažení služebního postupu, odměňování, jiná peněžitá plnění a plnění peněžité hodnoty". O spravedlivé odměně a o rovnosti při odměňování lze mluvit pouze tam, kde je odměna jednotlivým pracovníkům vyplácena na základě objektivních kritérií a za obdobnou práci tak je vyplácena obdobná odměna. Je přitom dle stěžovatele lhostejno, zda jde o odměnu základní či mimořádnou, která je podmíněna splněním zvláštních podmínek.
7. Závěr Nejvyššího správního soudu, který právo podat "přípustnou" žádost o odměnu, tj. žádost, kterou se služební orgány musí meritorně zabývat, stěžovateli jako vojákovi z povolání upírá, tak představuje zásadní zásah do práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy a práva na účinný prostředek ochrany ve smyslu čl. 13 Úmluvy. Uvedená ústavně garantovaná práva jsou zachována pouze v případě, kdy nadřízený musí o věci meritorně rozhodnout a kdy tak voják má právo podat odvolání proti takovému rozhodnutí, a kdy má možnost, aby v rámci řízení o těchto "opravných prostředcích" byly nezávislým soudem meritorně zkoumány podmínky nepřiznání odměny, a to v kontextu ustálené rozhodovací praxe. Tím, že Nejvyšší správní soud neshledal nesprávným, nezákonným a nepřezkoumatelným způsob, jakým bylo rozhodnuto o žádosti stěžovatele, resp. o opravných prostředcích stěžovatele proti tomuto rozhodnutí, a aproboval tak závěr, že správní orgán první instance nebyl povinen se meritorně zabývat žádostí, fakticky odepřel stěžovateli soudní přezkum.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
8. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti, prostudoval napadené rozhodnutí, a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. K takovému hodnocení přistupuje Ústavní soud zpravidla za situace, kdy napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích zamítavých rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
10. Podstatnou stěžovatelovy stížnosti je přesvědčení, že má právo na vydání rozhodnutí o (ne)přiznání odměny před odchodem do zálohy za řádné a příkladné plnění služebních povinností, o jejíž přiznání požádal. Za porušení práva na soudní přezkum pak považuje závěry správních soudů, jimiž takové právo nebylo stěžovateli přiznáno s odůvodněním, že povinnost rozhodnout o takové žádosti stěžovatele nevyplývá z právních předpisů.
11. Ústavní soud v daném případě nehledal zásah do žádného z ústavně garantovaných základních práv stěžovatele. Stěžovatel považuje tvrzený nárok za nárok plynoucí z práva na spravedlivou odměnu ve smyslu čl. 28 Listiny. Tohoto práva je však možné se domáhat jen v mezích zákonů, které jej provádějí. Ve vztahu k právnímu hodnocení přiznávání kázeňských odměn v rámci služebního poměru vojáků je nutno aprobovat závěr správního soudu, že povinnost rozhodnout o žádosti na přiznání odměny ve smyslu §52 zákona o vojácích z povolání právní úprava služebním orgánům neukládá. Možnost udělit kázeňskou odměnu dle tohoto ustanovení nepředstavuje veřejné subjektivní právo, kterého by se mohl stěžovatel domáhat, na přiznání takové odměny není právní nárok. V takovém případě zde tedy nebyla dána pravomoc služebních orgánů o žádosti stěžovatele meritorně rozhodnout a lze tak potvrdit závěry správních soudů potvrzující správnost postupu služebních orgánů, jímž bylo řízení o žádosti stěžovatele dle správního řádu zastaveno.
12. Odměna, jejíž přiznání si stěžovatel nárokuje, není ze shora uvedených důvodů majetkovým právem stěžovatele či legitimním očekávání, a nevydání rozhodnutí o žádosti stěžovatele tak nelze kvalifikovat jako zásah do vlastnického práva, jak se stěžovatel domnívá. Kázeňské odměny jsou dle §52 odst. 2 zákona o vojácích z povolání zejména písemná pochvala, prominutí dříve uloženého kázeňského trestu nebo jeho zahlazení, peněžitý nebo věcný dar. Dle §52 odst. 1 zákona o vojácích z povolání se kázeňské odměny udělují za příkladné plnění služebních povinností nebo za záslužné činy (zejména vykonání hrdinského skutku, projev statečnosti při záchraně života nebo majetku). Právní nárok na kázeňskou odměnu vzniká teprve jejím udělením, nelze o něm rozhodnout na žádost, což plyne i z povahy kázeňské odměny jakožto mimořádného ocenění vojáka za činnost či skutky, o jehož udělení se dle názoru Ústavního soudu ani žádat nehodí.
13. Ve vztahu k argumentaci stěžovatele, požadující uplatnění povinnosti rovného přístupu při přiznávání kázeňských odměn, je nutno uvést, že tato povinnost vyplývá z §2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, na nějž stěžovatel odkázal. Není-li zde však veřejné subjektivní právo na přiznání odměny stěžovateli, resp. odpovídající povinnost služebního orgánu o takové odměně rozhodnout v řízení ve věcech služebního poměru (srov. §145 zákona o vojácích z povolání), povinnost rovného přístupu je možné primárně namítat toliko v rámci žádosti či stížnosti vojáka ve smyslu §153 zákona o vojácích z povolání (jak to ostatně stěžovatel učinil). V rámci tohoto institutu, jehož výsledkem však není vydání rozhodnutí, má voják právo se domáhat toho, aby bylo upuštěno od tohoto jednání a aby byly odstraněny důsledky tohoto jednání (§2 odst. 5 zákona o vojácích z povolání). Tuto námitku však nelze účinně uplatnit v žalobě vyžadující meritorní rozhodnutí ve věci, kde pro takový postup služebního orgánu není zákonný podklad.
14. Nadto považuje Ústavní soud za nutné dodat, že v daném případě, kdy se nelze proti domnělému nerovnému zacházení při udělování kázeňských odměn bránit ve správním soudnictví (na rozdíl od "diskriminačních" rozhodnutí služebních orgánů vydaných v rámci řízení o služebním poměru), je nutno stěžovateli zajistit jinou soudní cestu k uplatnění nároků vyplývajících z práva na rovné zacházení ve smyslu §2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání. Za takovou cestu lze případně považovat civilní žalobu, uplatněnou na základě aplikace §10 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon); k tomu srov. Boučková, P., Havelková, B., Koldinská, K., Kühn, Z., Kühnová, E., Whelanová, M. Antidiskriminační zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 291 a násl.
15. Z uvedených důvodů Ústavní soud dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. června 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu