ECLI:CZ:US:2016:2.US.3669.16.1
sp. zn. II. ÚS 3669/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky: Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1 - Nové Město, zastoupené Mgr. Tomášem Tyllem, advokátem se sídlem V Celnici 1040/5, Praha 1 - Nové Město, směřující proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 11. 2015, č. j. 31 A 69/2013-83, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2016, č. j. 2 As 1/2016-57, za účasti Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozsudků Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jimi byla porušena její základní práva, zaručená v čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 in fine soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") zamítl kasační stížnost stěžovatelky, jíž se domáhala zrušení ústavní stížností rovněž napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla dle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ochrany přírody a krajiny, ze dne 8. 10. 2013, č. j. KUZL 38413/2013, sp. zn. KUSP 38413/2013 ŽPZE-ID. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Kroměříž, odboru životního prostředí, ze dne 29. 4. 2013, č. j. MeUKM/028214/2013, jímž bylo stěžovatelce podle ustanovení §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v tehdy platném znění (dále jen "zákon o ochraně přírody a krajiny"), povoleno kácení v rozhodnutí přesně popsaného 1 ks topolu černého (Populus nigra) a naopak jí nebylo povoleno kácení v rozhodnutí popsaných 22 ks topolů černých, vše se nacházející na pozemku par. č. X v k. ú. Kotojedy u Kroměříže. Stěžovatelka namítala jak nicotnost uvedených rozhodnutí správních úřadů z důvodu absence jejich věcné příslušnosti, tak i jejich nezákonnost, neboť působnost stěžovatelky, coby drážního správního úřadu, který jako jediný je oprávněn rozhodovat o kácení dřevin vyskytujících se na stavbě dráhy, jí byla dána na základě ustanovení §22 odst. 1 písm. a) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o dráhách"). Citované ustanovení sice nezakládá výlučnou pravomoc drážního správního úřadu rozhodovat o kácení dřevin rostoucích na stavbě dráhy, ale ukládá stěžovatelce povinnost zajistit provoz dráhy pro potřeby plynulé a bezpečné dopravy.
3. Krajský soud nicméně konstatoval, že z citovaného ustanovení §22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách nelze dovozovat vztah speciality k zákonu o ochraně přírody a krajiny, neboť jde o zákony s odlišným předmětem úpravy. Stěžovatelka tedy musí povinnost vyplývající z citovaného ustanovení zákona o dráhách vykonávat v souladu s právní úpravou týkající se ochrany přírody a krajiny, která povoluje kácení dřevin za splnění zákonem stanovených podmínek, jejichž posouzení spadá do gesce příslušného orgánu ochrany přírody, jehož povolení je stěžovatelka povinna si vyžádat. V této souvislosti krajský soud poukázal na to, že stěžovatelka také v souladu s ustanovením §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny požádala příslušný orgán ochrany přírody o povolení ke kácení. Krajský soud proto uzavřel, že "pravomocí k ochraně dřevin "na dráhách" i mimo ně je nadán orgán ochrany přírody, který je oprávněn rozhodnout o kácení dřevin na stavbě, v obvodu a v ochranném pásmu dráhy, jakož i na pozemcích v sousedství dráhy. Zákon o ochraně přírody a krajiny ani zákon o dráhách nestanoví, že by v případě kácení dřevin "na dráze" byl oprávněn rozhodovat drážní správní úřad", tedy stěžovatelka.
4. Ani Nejvyšší správní soud se neztotožnil s uvedenými námitkami stěžovatelky, které opětovně předestřela i ve své kasační stížnosti a v nichž setrvala na stanovisku, že jednak nebyla dána věcná příslušnost orgánu ochrany přírody, jednak dřeviny v obvodu dráhy lze kácet bez jakéhokoli dalšího povolení či oznámení orgánu ochrany přírody a krajiny, neboť režim zákona o ochraně přírody a krajiny se použije pouze u dřevin v ochranném pásmu dráhy, které nepředstavují zdroj ohrožení dráhy ve smyslu ustanovení §10 zákona o dráhách. V odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud naopak konstatoval, že "krajský soud dostatečně přesvědčivě zdůvodnil, proč považuje orgány ochrany přírody za věcně příslušné k povolování kácení dřevin a také proč neshledal výlučnou pravomoc drážního úřadu rozhodovat o této skutečnosti na stavbě dráhy." Za klíčovou v projednávané věci stěžovatelky Nejvyšší správní soud označil otázku, zda se v případě kácení dřevin rostoucích na pozemcích v obvodu dráhy aplikuje zákon o dráhách, anebo zákon o ochraně přírody a krajiny. Na tuto otázku následně odpověděl (s odkazem na závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 162/2015-59, dostupný rovněž na www.nssoud.cz) tak, že "v případě záměru pokácet stromy rostoucí na pozemku v obvodu dráhy byla stěžovatelka povinna postupovat podle zákona o ochraně přírody a krajiny, což také učinila, když požádala orgán ochrany přírody o povolení ke kácení. Zákon o dráhách ani jiný zákon nestanoví, že pokud jde o ochranu dřevin a povolování jejich kácení, by měl věcnou působnost drážní správní úřad, a to ani jako speciální stavební úřad. Tvrzení stěžovatelky o výlučné kompetenci drážního správního úřadu v otázkách kácení dřevin v obvodu dráhy tak nemá oporu v platné právní úpravě" (str. 7-8 rozsudku).
5. Obdobné námitky stěžovatelka předkládá i nyní v ústavní stížnosti, když nadále setrvává na svém stanovisku, že ze strany městského a krajského úřadu došlo k pochybení, neboť v dané věci rozhodovaly bez věcné příslušnosti a jimi vydaná rozhodnutí byla nicotná, jelikož kompetence orgánů ochrany přírody a krajiny v ochraně dřevin v obvodu dráhy, na stavbě dráhy a na či u staveb na dráze není dána. Ustanovení §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se totiž vztahuje na všechny dřeviny, zatímco ustanovení §5 odst. 3, §22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách se vztahují na zvláštní, tedy specifickou, skupinu dřevin, které jsou závadami staveb dráhy v jejím obvodu, příp. u staveb (na stavbách) na dráze. V těchto případech je prý proto dána výlučná působnost (včetně rozhodování o kácení dřevin) drážního úřadu, neboť zákon o dráhách je ve vztahu k zákonu o ochraně přírody a krajiny zákonem speciálním. Ústavní stížností napadená rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, jimiž samotný postup správních úřadů shledaly jako souladné se zákonem, stěžovatelka považuje za nesprávná a nadto nedostatečně odůvodněná, což porušuje i její právo na spravedlivý proces. Stěžovatelka má především za to, že jak krajský soud, tak zejména Nejvyšší správní soud se při formulaci výše rekapitulovaných závěrů dostatečně a podrobně nevypořádaly se všemi jejími námitkami. Nadto je toho názoru, že obecné soudy svým právním závěrem, že stěžovatelka musí o každé jednotlivé dřevině vést správní řízení s orgánem ochrany přírody, ačkoliv má ve své správě drtivou většinu drážní infrastruktury, na které musí ze zákona zajišťovat bezpečnost a plynulost provozu, způsobují porušení jejího vlastnického práva a povinnosti vlastníka užívat a spravovat svůj majetek tak, aby jeho stav nezpůsobil škodu jinému, tedy dbát i o to, aby na jeho pozemku byla provedena opatření zamezující či snižující možnost vzniku škody na zdraví, majetku a jiných hodnotách, a pokud již škoda hrozí, učinit opatření k jejímu odvrácení.
6. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
7. Takové zásahy či pochybení krajského soudu či Nejvyššího správního soudu však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatelky, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků krajského soudu i Nejvyššího správního soudu, resp. jim předcházejících rozhodnutí správních úřadů, a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
8. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelkou podané kasační stížnosti, resp. krajský soud v řízení o jí podané správní žalobě, anebo dokonce správní úřady při posouzení otázky, zda se v případě kácení dřevin rostoucích na pozemcích v obvodu dráhy aplikuje zákon o dráhách, nebo zákon o ochraně přírody a krajiny, a s tím související otázky působnosti příslušných správních orgánů ochrany přírody a krajiny. Námitky stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti jsou nadto ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních úřadů a jejich opětovné přednesení v ústavní stížnosti tak svědčí spíše o její snaze v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že došlo k pochybení ze strany správních úřadů při posouzení působnosti dotčených správních orgánů. Tímto nicméně stěžovatelka staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného (resp. správního) soudnictví, která mu však s ohledem na výše uvedené nepřísluší.
9. Navíc, po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu Ústavní soud konstatuje, že v nyní projednávaném případě stěžovatele rozhodně nelze hovořit o svévolném rozhodování ze strany obecných soudů, příp. správních orgánů. Jak Nejvyšší správní soud, tak před ním zejména krajský soud, se totiž s uvedenými námitkami stěžovatelky řádně vypořádaly (a to v některých případech dokonce i opakovaně), při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního, která upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatelka namítá. Jak bylo výše rekapitulováno, krajský soud i Nejvyšší správní soud se velmi důkladně zabývaly jak námitkou stěžovatelky ohledně nicotnosti předmětných rozhodnutí správních úřadů, tak i námitkou, v níž stěžovatelka polemizovala s výše rekapitulovaným právní názorem ohledně správnosti aplikace zákona o ochraně přírody a krajiny na její případ. Uvedený právní závěr nelze případně považovat ani za překvapivý, když o skutkově velmi podobné věci, nadto ve vztahu k téže stěžovatelce, Nejvyšší správní soud rozhodoval již v citovaném rozsudku č. j. 7 As 162/2015-59, od jehož právních závěrů se Nejvyšší správní soud neměl v nyní projednávané věci důvod jakýmkoliv způsobem odchýlit. Ve skutečnosti, že v odůvodnění nyní projednávanou ústavní stížností napadeného rozsudku na tyto právní závěry Nejvyšší správní soud ve stručnosti odkazuje, proto rozhodně nelze spatřovat porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces, spočívající v nedostatečném odůvodnění rozsudku.
10. Ústavní soud se tak ztotožňuje s právními závěry obecných soudů i s postupem správních úřadů a naopak nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že citovaná ustanovení §5 odst. 3 a §22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách zakládají její výlučnou pravomoc (v rámci dohledu nad bezpečností drážního provozu) rozhodovat o kácení dřevin v obvodu dráhy, neboť zákon o dráhách a zákon o ochraně přírody krajiny nejsou ve vztahu speciality. Jak totiž zdůraznil krajský soud, "zákon o drahách v tomto případě ukládá drážnímu orgánu povinnosti v oblasti bezpečnosti a plynulosti drážního provozu, naproti tomu zákon o ochraně přírody a krajiny ukládá příslušným orgánům ochrany přírody a krajiny přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině a k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás. Jde tedy o zákony s odlišným předmětem úpravy, u nichž nelze stanovit vztah speciality." Koneckonců uvedený názor je prezentován i v odborném stanovisku doc. JUDr. S. Skulové, jehož závěry stěžovatelka rekapitulovala v kasační stížnosti [viz str. 16 - "ZOPK nelze považovat za speciální zákon vůči ZoD, pokud se jedná o dřeviny jako zdroje ohrožení dráhy nebo rušení drážního provozu na nich (ve smyslu ZoD) nacházející se v obvodu dráhy (dle §4 ZoD) a v ochranném pásmu dráhy (dle §8 ZoD)], jejíž kopii stěžovatelka přiložila k ústavní stížnosti.
11. Citovaná ustanovení zákona o dráhách totiž stanovují rozsah působnosti drážního úřadu (tedy i stěžovatelky), který je však povinen v případě, kdy by mělo dojít ke kácení dřevin právě z důvodu bezpečnosti a plynulosti drážního provozu, obrátit se na příslušný orgán ochrany přírody a krajiny (což také v nyní projednávaném případě stěžovatelka učinila), který k tomu za splnění zákonem stanovených podmínek vydá povolení (§8 zákona o ochraně přírody a krajiny). Relevantní je především ustanovení §8 odst. 2 zákon a o ochraně přírody a krajiny, dle jehož věty první "povolení není třeba (...) z důvodů zdravotních nebo při výkonu oprávnění podle zvláštních předpisů." Výkonem zvláštních oprávnění jsou pak míněny ty případy, kdy jiný právní předpis z důvodu ochrany důležitých veřejných zájmů (jako je např. bezpečnost provozu na komunikacích, včetně drah, apod.) stanoví vybraným subjektům, že jsou oprávněny nařídit odstranění či přímo odstraňovat ve vymezeném rozsahu dřeviny, jak činí mimo jiné i ustanovení §10 zákona o dráhách ve vztahu k příslušnému drážnímu úřadu v rámci ochrany dráhy. Citované ustanovení §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ovšem současně stanoví, že "kácení z těchto důvodů musí být oznámeno písemně nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany přírody, který je může pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin nebo rozsahu zvláštního oprávnění." Z uvedeného proto vyplývá, že ochraně veřejných zájmů, které jsou vymezeny v těchto "zvláštních právních předpisech" (vedle zákona o dráhách se kupříkladu jedná o ustanovení §15 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) je dávána přednost před ochranou dřevin, orgán ochrany přírody nicméně může při splnění zákonem stanovených podmínek kácení pozastavit, omezit nebo zakázat. "Takové rozhodnutí je na místě učinit, pokud jde rozsah zamýšleného kácení nad rámec vymezený zvláštními právními předpisy k výkonu zvláštního oprávnění, anebo v případech, kdy oznámené kácení je v rozporu s požadavky na ochranu dřevin." (srov. Miko, L. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007). V tomto ohledu se proto nelze ani ztotožnit s argumentací stěžovatelky, v níž se snaží rozlišit případy, kdy se jedná o dřeviny rostoucí v "na dráze" (v obvodu dráhy) a mimo dráhu (ochranné pásmo dráhy), neboť zákon o ochraně přírody a krajiny, ani zákon o drahách na žádném místě nestanovují, že by v případě kácení dřevin "na dráze" byl oprávněn rozhodovat drážní úřad.
12. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. listopadu 2016
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu