ECLI:CZ:US:2016:3.US.2487.15.1
sp. zn. III. ÚS 2487/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 19. dubna 2016 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Vladimíra Sládečka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Radka Suchomela, zastoupeného JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem, AK se sídlem Karlovy Vary, Polská 4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2015 č. j. 2 As 23/2015-45, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a článku II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
V ústavní stížnosti ze dne 12. 8. 2015, doručené Ústavnímu soudu dne 13. 8. 2015, Radek Suchomel (dále jen "navrhovatel" případně "stěžovatel") navrhl, aby Ústavní soud nálezem zrušil v záhlaví uvedené rozhodnutí vydané v řízení o návrhu na zrušení části čtvrté, čl. 8, odst. 6 a 7 územního plánu Obce Dýšina (dále též jen "napadená část územního plánu"), schváleného zastupitelstvem obce dne 30. 6. 2004 a vydaného obecně závaznou vyhláškou Obce Dýšina č. 2/2004 (dále jen "územní plán"), jež nabyla účinnosti dnem 16. 7. 2004.
Spolu s ústavní stížností stěžovatel podal návrh na zrušení "ustanovení §101b odst. 1 a odst. 8 článku II. přechodných ustanovení zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších právních předpisů dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů." Jelikož část pátá soudního řádu správního evidentně neobsahuje stěžovatelem ke zrušení navrhovaný článek II odst. 8, Ústavní soud dovodil, že stěžovatel měl zřejmě na mysli zrušení článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, na který soudní řád správní odkazuje v rámci "Vybraných ustanovení novel." Takový odkaz je ovšem jen pomůckou pro větší přehlednost a lepší orientaci ve Sbírce zákonů, nikoliv pramenem práva.
II.
Z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti.
Navrhovatel vlastní specifikované pozemky v k. ú. Dýšina, které leží v zátopovém území vodního toku řeky Klabavy.
Podle ustanovení čl. 8 odst. 6 a 7 územního plánu obce Dýšina, účinného od 16. 7. 2004, "6) V zátopovém území lze provádět udržovací práce stávajících objektů. Nelze provádět takové stavební úpravy stávajících objektů, kterými by došlo ke změně využití stavby. 7) V zátopovém území je vyloučena výstavba nových staveb s výjimkou staveb určených k ochraně před zátopou. Výjimečně lze povolovat stavby pro dopravu (mosty) a inženýrské sítě."
Dne 19. 12. 2014 usnesením č. j. 59 A 3/2014-66 Krajský soud v Plzni (dále jen "správní soud") odmítl návrh navrhovatele, podaný k poštovní přepravě dne 16. 10. 2014, na zrušení napadené části územního plánu obce Dýšina (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II). Správní soud dospěl k závěru, že návrh byl podán po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro jeho podání. Správní soud uvedl, že na lhůtu k podání návrhu bylo nutno v daném případě aplikovat přechodné ustanovení zákona č. 303/2011 Sb., čl. II. bod 8., jež má následující znění: "8. Proti opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, lze podat návrh na jeho zrušení nebo zrušení jeho části nejpozději do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout." Vyhláška obce Dýšina č. 2/2004 nabyla účinnosti dnem 16. 7. 2004, tříletá lhůta k podání návrhu začala plynout dnem 17. 7. 2004 a její poslední den připadl na pondělí dne 16. 7. 2007. Navrhovatel podal návrh ke správnímu soudu dne 16. 10. 2014, tedy po uplynutí zákonem stanovené lhůty.
Dne 10. 6. 2015 rozsudkem č. j. 2 As 23/2015-45 Nejvyšší správní soud (dále jen "kasační soud") o kasační stížnosti navrhovatele rozhodl tak, že napadené usnesení správního soudu ze dne 19. 12. 2014 č. j. 59 A 3/2014-66 zrušil (výrok I), návrh odmítl (výrok II) a rozhodl o nákladech řízení o návrhu a o kasační stížnosti (výrok III). Kasační soud konstatoval, že novela soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb., která omezila podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy tříletou lhůtou, nabyla účinnosti dne 1. 1. 2012. Pokud správní soud za použití citovaného zákona č. 303/2011 Sb. dovodil, že navrhovateli lhůta pro podání návrhu skončila dne 16. 7. 2007 (tedy více než čtyři roky před nabytím účinnosti právní normy, již na tuto věc aplikoval), a na základě toho navrhovatelův návrh odmítl, pak lze navrhovateli přisvědčit v tom, že správní soud tím porušil ústavní zásadu zákazu zpětné účinnosti právních norem.
Jelikož soudní řád správní ve znění před novelizací zákonem č. 303/2011 Sb. žádnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy neobsahoval, tříletá lhůta stanovená zákonem č. 303/2011 Sb. pro podání takového návrhu nemohla v souladu se zákazem retroaktivity uběhnout dříve, než zákon č. 303/2011 Sb. nabyl účinnosti, což se stalo dne 1. 1. 2012. Poslední den lhůty pro podání návrhu na zrušení napadené části územního plánu tak připadl na den 31. 12. 2011. Navrhovatel tento návrh podal až dne 16. 10. 2014, tedy bezmála tří roky po uplynutí zákonné lhůty. V řízení před správním soudem tedy byl dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. dán důvod pro odmítnutí jeho návrhu pro opožděnost.
Kasační soud se dále vypořádal s námitkou možné protiústavnosti §101b odst. 1 s. ř. s., přičemž poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014 sp. zn. IV. ÚS 796/13, jímž byl rovněž odmítnut návrh na zrušení čl. II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb. a §101b odst. 1 s. ř. s. s odůvodněním, že "... novelou s. ř. s., jíž došlo ke zkrácení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nebylo právo nově konstituováno, ale došlo toliko k redukci doby, v níž lze toto právo uplatnit. ... z novely soudního řádu správního číslo 303/2011 Sb. vyplývá, že tato byla rozeslána dne 14. 10. 2011 a účinnosti nabyla od 1. 1. 2012. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelce byla dána cca dvou a půl měsíční legisvakanční doba, v níž se mohla s novou právní úpravou seznámit a návrh na zrušení opatření obecné povahy podat. Vzhledem k řečenému, nelze novou právní úpravu považovat pro stěžovatelku za překvapivou." Kasační soud poukázal dále na nález Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.) a uvedl, že v něm citované závěry plně dopadají i na případ navrhovatele. Závěrem kasační soud uvedl, že neshledal důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť jak §101b odst. 1 s. ř. s., tak čl. II bod 8 zákona č. 303/2011 Sb. lze vyložit ústavně konformním způsobem
III.
V ústavní stížnosti stěžovatel tvrdil, že napadený rozsudek kasačního soudu je rozporný s článkem 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), "jelikož důvody, pro které Nejvyšší správní soud odmítl návrh na zrušení opatření obecné povahy, jsou v natolik příkrém rozporu s ústavní zásadou zákazu retroaktivity, že nemohou v podstatné míře obstát." Dále stěžovatel tvrdil porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť bylo zasaženo do jeho právní jistoty a legitimního očekávání.
Stěžovatel podrobně zrekapituloval dosavadní průběh řízení a uvedl, že s napadeným rozsudkem kasačního soudu a jeho závěry nesouhlasí, a k jeho obsahu připojil vlastní komentář. Na rozdíl od kasačního soudu byl stěžovatel toho názoru, že správní soud při interpretaci přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. nepochybil; byl to naopak kasační soud, který interpretoval přechodné ustanovení, obsahově shodné s ustanovením §101b odst. 1 s. ř. s., nesprávně, neboť toto ustanovení nelze ústavně konformně vůbec vyložit. Stěžovatel opakovaně uváděl svůj názor ohledně lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy a polemizoval s odlišnými názory kasačního soudu i Ústavního soudu obsaženými v jejich výše citovaných rozhodnutích. Závěrem stěžovatel opakoval, že interpretace provedená kasačním soudem byla ústavně nekonformní, neboť dotčené přechodné ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. nelze ústavně konformně vyložit, a proto by mělo být zrušeno.
IV.
Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a vyčerpal zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
V.
Ústavní soud shledal ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou.
Podstatou ústavní stížnosti, z valné části opakující námitky již uplatněné v řízení o správní žalobě a o kasační stížnosti, s nimiž se správní soud a zejména kasační soud ve svých rozhodnutích dostatečně vypořádaly, bylo tvrzení o porušení základního práva na spravedlivý proces z hlediska přístupu k soudu za účelem přezkoumání zákonnosti specifikované části územního plánu obce Dýšina, vydaného obecně závaznou vyhláškou obce č. 2/2004.
Stěžovatel se dovolával práva na spravedlivý proces a soudní ochranu a fakticky tvrdil, že nesprávným výkladem přechodného ustanovení článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb., resp. ustanovení §101b odst. 1 s. ř. s. kasačním soudem, byl zbaven možnosti přezkoumat zákonnost citovaného opatření obecné povahy v systému správního soudnictví, čímž mělo být porušeno základní právo zaručené článkem 36 odst. 2 Listiny. V rovině zákonné lze konstatovat, že stěžovatel nesouhlasil s posouzením podmínek projednatelnosti jeho návrhu obecnými soudy ve správním soudnictví z hlediska včasnosti podání jeho návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
V obecnější rovině Ústavní soud uvádí, že právo na přístup k soudu (včetně cestou uplatnění řádných i mimořádných opravných prostředků) není absolutní, ale může být, a zpravidla též - jako v případě stěžovatele - i bývá předmětem různých omezení, mj. týkajících se i podmínek řízení. Tato omezení jsou z pohledu základních procesních práv dovolená a jsou důsledkem skutečnosti, že již svou podstatou právo na přístup k soudu vyžaduje regulaci státem. Nicméně státem aplikovaná omezení nesmí zabránit nebo omezit přístup k soudu takovým způsobem nebo do takové míry, že by byla zasažena samotná podstata tohoto práva. Navíc musí sledovat legitimní cíl, a musí existovat rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a cílem, jehož má být dosaženo.
V posuzované věci správní soud návrh stěžovatele na zrušení části opatření obecné povahy odmítl podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako návrh podaný opožděně. Kasační soud následně návrh odmítl jako opožděně podaný podle stejného ustanovení s. ř. s., ale ze zásadně jiných důvodů, jak byly uvedeny již shora. S těmito důvody stěžovatel nesouhlasil a tvrdil, že výklad aplikovaného ustanovení článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb., resp. ustanovení §101b odst. 1 s. ř. s. kasačním soudem, byl protiústavní.
Ústavní soud je toho názoru, že zákonná úprava lhůty pro přezkum opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 303/2011 Sb., obsažená v článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb., sledovala legitimní cíl zajištění právní jistoty, neboť do té doby lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zákonem stanovena nebyla. Citované přechodné ustanovení ovšem zjevně pominulo, že některá opatření obecné povahy mohla nabýt účinnosti dříve, takže zákonná nepřekročitelná 3-letá lhůta od nabytí jejich účinnosti, stanovená pro podání návrhu na jejich zrušení, mohla uplynout dříve, než citované přechodné ustanovení nabylo účinnosti. Bylo tudíž nutno posoudit ústavnost citovaného přechodného ustanovení.
Podle standardní judikatury Ústavního soudu vázanost soudu zákonem neznamená bezpodmínečně nutnost doslovného výkladu aplikovaného ustanovení, nýbrž zároveň i vázanost smyslem a účelem zákona [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151)]. Ústavní soud také již mnohokrát zdůraznil, že zásada ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, resp. jiného právního předpisu má přednost před jeho zrušením a že je povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod. V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna z nich je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami, jimž je Česká republika vázána, a druhá nikoliv, není dán důvod ke zrušení takového ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem [nález ze dne 5. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.)].
V projednávaném případě je Ústavní soud toho názoru, že přechodné ustanovení článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb. umožňovalo obecným soudům rozhodujícím ve správním soudnictví jeho ústavně konformní výklad. Výklad provedený kasačním soudem nepochybně též sledoval legitimní cíl zajištění právní jistoty ve vztahu k opatřením obecné povahy účinným tři nebo i více let před nabytím účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. Za situace, kdy stěžovatel návrh na zrušení napadené části územního plánu, účinné dnem 16. 7. 2004, podal k poštovní přepravě až dne 16. 10. 2014, lze konstatovat, že ústavně konformním výkladem bylo základní právo stěžovatele na přístup k soudu sice omezeno, nikoliv ovšem výše popsaným neústavním způsobem, tedy tak, že by byla zasažena samotná podstata tohoto práva. Stěžovatel měl po řadu let možnost své právo uplatnit, a pokud tak do 31. 12. 2011 neučinil, nelze dospět k jinému závěru, než že se tohoto práva zbavil sám vlastní nečinností, nikoliv protiústavním výkladem ustanovení o lhůtě k podání návrhu na soudní přezkum jeho zákonnosti.
V projednávaném případě Ústavní soud v napadeném rozhodnutí ani ústavní stížnosti neshledal jakékoliv relevantní skutečnosti nasvědčující porušení základního práva na spravedlivý proces z hlediska přístupu k soudu, ani dalších v ústavní stížnosti tvrzených základních práv, v důsledku čehož shledal zjevně neopodstatněným též s ústavní stížností spojený návrh stěžovatele na zrušení článku II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost podle ust. §43 odst. 2 písm. a), a návrh s ní spojený podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b), z důvodu uvedeného v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. dubna 2016
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu Ústavního soudu